李婷婷，龍花樓，王艷飛

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732； 2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；3.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心，北京 100835）

1 引言

隨著改革開放推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的不斷深入，中國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，土地快速非農(nóng)化，鄉(xiāng)村地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)明顯變化[1]。20世紀(jì)90年代，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民居住環(huán)境改善需求推動(dòng)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地持續(xù)增加。21世紀(jì)初，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地不減反增。隨著長(zhǎng)期外出務(wù)工人員規(guī)模持續(xù)增加，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量“人走屋空”現(xiàn)象，“空心化”問題日益嚴(yán)重，而以宅基地閑置為表征的土地低效利用尤為明顯[2-3]。農(nóng)村宅基地閑置使得土地資源浪費(fèi)，造成村莊人居環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施配套困難、農(nóng)民農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益難保障等問題，引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注。已有研究從土地資源利用和管理角度，對(duì)宅基地閑置評(píng)價(jià)、閑置因素、土地整治、退出意愿和影響因素、土地利用轉(zhuǎn)型等進(jìn)行研究[4-7]；也有從經(jīng)濟(jì)、法學(xué)角度，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)、退出、置換、產(chǎn)權(quán)制度等進(jìn)行研究[8-10]，積累了大量研究成果，為中國(guó)農(nóng)村宅基地集約利用和鄉(xiāng)村發(fā)展提供了支撐。

宅基地閑置評(píng)估和閑置成因分析是宅基地整治利用和退出機(jī)制研究的基礎(chǔ)。大多研究選取典型區(qū)域，對(duì)宅基地閑置情況、閑置格局、動(dòng)力機(jī)制和整治路徑進(jìn)行分析[11-16]，而對(duì)全國(guó)宅基地閑置研究偏少[17]，且缺乏不同地區(qū)的比較分析。針對(duì)宅基地閑置影響因素，大多研究認(rèn)為宅基地閑置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)非農(nóng)化、規(guī)劃管理、土地政策等密切相關(guān)[2，4]，但對(duì)閑置成因的解構(gòu)分析不足。中共十九大提出鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，著力通過制度創(chuàng)新推動(dòng)閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用，這需要充分考慮綜合了地區(qū)差異的宅基地閑置程度和形成原因，并據(jù)此提出激發(fā)鄉(xiāng)村活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的針對(duì)性建議。本文采用問卷調(diào)查的方式，對(duì)村莊宅基地閑置程度進(jìn)行多角度比較分析，結(jié)合鄉(xiāng)村人地關(guān)系演化，解構(gòu)村莊閑置宅基地成因，并解析宅基地閑置影響因素的作用機(jī)制，提出推動(dòng)盤活利用閑置宅基地的政策建議。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源和分析方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文采用整村調(diào)研的方法，調(diào)研時(shí)間集中在2019年1—2月。調(diào)研村莊問卷內(nèi)容包括人口流動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地利用等信息。本文圍繞宅基地閑置及成因，重點(diǎn)關(guān)注以下信息：（1）村莊名稱、坐標(biāo)信息、區(qū)位條件、地形條件、村莊類型、貧困級(jí)別、人口數(shù)量、耕地面積等基本情況；（2）村莊宅基地和閑置宅基地宗數(shù)、面積，宅基地閑置原因、整治情況。調(diào)研問卷由中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)和吉林大學(xué)的學(xué)生在春節(jié)返鄉(xiāng)期間進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所得。此次調(diào)研涉及28個(gè)省份的283個(gè)村莊，剔除數(shù)據(jù)有缺失的問卷，最終選取有效村莊問卷140份，對(duì)應(yīng)140個(gè)村莊樣本。

2.2 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方法

閑置宅基地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方法是確定宅基地閑置程度的前提。不同學(xué)者從諸多角度對(duì)農(nóng)村宅基地的閑置進(jìn)行了界定。朱曉華[18]將宅基地分為使用中宅基地、閑置宅基地和廢棄宅基地，閑置宅基地指居住功能完備且連續(xù)兩年居住月數(shù)不足一個(gè)月的宅基地，廢棄宅基地指房屋建成過但已無(wú)地上房屋或是廢棄已無(wú)法居住的宅基地，宅基地閑置程度可以用面積和宗數(shù)來(lái)表示。該宅基地分類體系具有代表性。本文借鑒朱曉華[18]的分類標(biāo)準(zhǔn)，將宅基地閑置率表示為閑置和廢棄宅基地宗數(shù)占村莊所有宅基地宗數(shù)的比重，公式如下：

式（1）中：Lhr表示宅基地閑置率；Lh表示宅基地閑置和廢棄的宗數(shù)；Ls表示村莊宅基地總宗數(shù)。

2.3 調(diào)研村莊結(jié)構(gòu)

調(diào)研村莊從區(qū)域分布來(lái)看，東部、中部、西部和東北部分別有37個(gè)、48個(gè)、35個(gè)和20個(gè)樣本村莊。從地形特征來(lái)看，平原地區(qū)、丘陵地區(qū)和山區(qū)分別有52個(gè)、51個(gè)和37個(gè)樣本村莊。從城鄉(xiāng)區(qū)位條件來(lái)看，城中村、近郊村莊、普通村莊和偏遠(yuǎn)村莊分別有7個(gè)、24個(gè)、91個(gè)和18個(gè)樣本村莊。從發(fā)展水平看，用村莊是否為貧困村以及貧困村級(jí)別來(lái)表征，非貧困村114個(gè)，國(guó)定、省定、省定以下貧困村分別為8個(gè)、9個(gè)和9個(gè)（表1）。

3 農(nóng)村宅基地閑置程度評(píng)估結(jié)果

3.1 全國(guó)村莊宅基地閑置程度

2018年，140個(gè)樣本村莊共有76 446宗宅基地，其中閑置或廢棄的宅基地宗數(shù)達(dá)7 266宗，這些村莊的宅基地閑置率平均為10.7%。該結(jié)果略高于已有研究在2009年和2013年的宅基地閑置率調(diào)查結(jié)果（均為10.2%）[17，19]。大致可以判斷，中國(guó)村莊宅基地平均閑置率略高于10%。調(diào)研村莊間宅基地閑置程度差異較大，閑置程度最低的只有0.3%，最高的達(dá)到71.5%。從宅基地閑置率區(qū)間分布來(lái)看，42.1%的村莊宅基地閑置率在5%以內(nèi)，20.0%的村莊宅基地閑置率在5%～10%之間，13.6%的村莊宅基地閑置率在10%～15%之間，7.9%的村莊宅基地閑置率在15%～20%之間，11.4%的村莊宅基地閑置率在20%～30%之間，另外有5.0%的村莊宅基地閑置率高于30%。

表1 調(diào)查樣本村莊的結(jié)構(gòu)Tab.1 Structure of the surveyed villages

3.2 分區(qū)域宅基地閑置程度

按照東部、中部、西部、東北部4大區(qū)域統(tǒng)計(jì)分析，農(nóng)村宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局（表2）。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快，城鎮(zhèn)化率及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)水平更高，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移最為明顯，由此引起的宅基地閑置更為普遍。此外，比較各區(qū)域內(nèi)部樣本村莊宅基地閑置率的差異情況，東部區(qū)域內(nèi)各村莊宅基地閑置率標(biāo)準(zhǔn)差為10.0；中部區(qū)域內(nèi)各村莊宅基地閑置率標(biāo)準(zhǔn)差為8.5，村莊宅基地閑置差異最小。而西部和東北部區(qū)域內(nèi)各村莊宅基地閑置狀況差異較大，尤其西部地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)差高達(dá)15.4。

表2 不同分類標(biāo)準(zhǔn)的村莊宅基地閑置程度Tab.2 Idleness of rural residential land based on different classification criteria

3.3 分城鄉(xiāng)區(qū)位宅基地閑置程度

依村莊距離城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近，將村莊分為城中村、近郊村莊、普通村莊和偏遠(yuǎn)村莊4種，分析不同城鄉(xiāng)區(qū)位村莊的宅基地閑置程度。因城中村樣本數(shù)量較少不列入分析。結(jié)果顯示，宅基地閑置程度隨村莊距離城鎮(zhèn)距離的增加而升高。近郊村莊的宅基地閑置率最低，6.9%的閑置率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，且村莊間宅基地閑置狀況差異最小，標(biāo)準(zhǔn)差為9.4。普通村莊的宅基地閑置率為11.3%，高于全國(guó)平均水平，且村莊間宅基地閑置狀況差異增大。偏遠(yuǎn)村莊的宅基地閑置率和標(biāo)準(zhǔn)差均遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，分別為11.4%和12.0（表2）。另外，以調(diào)研村莊距中心城市和最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離看，距中心城市10 km范圍內(nèi)、距最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)3 km范圍內(nèi)的村莊，宅基地閑置率分別為8.9%和9.1%，均低于全部調(diào)研村莊10.7%的宅基地閑置水平，距城鎮(zhèn)近的村莊宅基地閑置率更低、利用效率更高。

3.4 分地形宅基地閑置程度

統(tǒng)計(jì)不同地形條件下樣本村莊宅基地閑置程度。結(jié)果顯示，平原農(nóng)村的宅基地閑置程度最高，閑置率為11.9%，村莊間宅基地閑置程度也表現(xiàn)出較大差異。山區(qū)農(nóng)村的宅基地閑置率次之，為11.0%，但村莊間宅基地閑置狀況差異最大。丘陵地區(qū)的農(nóng)村宅基地閑置程度和村莊間差異均最低，閑置率和標(biāo)準(zhǔn)差分別為9.1%、9.5%，均低于全國(guó)平均水平。平原地區(qū)作為農(nóng)村人口集聚的主要區(qū)域，也是農(nóng)村人口流出的集中區(qū)域，人口外流對(duì)宅基地的閑置影響更為明顯。

3.5 分發(fā)展水平宅基地閑置程度

不同級(jí)別貧困村表征貧困深度的差異，從省定以下貧困村到省定貧困村再到國(guó)定貧困村，村莊貧困深度加深。從調(diào)查結(jié)果看，國(guó)定貧困村和省定貧困村的宅基地閑置率分別為12.1%和13.8%，而省定以下貧困村和非貧困村宅基地閑置率分別為10.1%和10.4%。深度貧困村及其周邊地區(qū)普遍缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，外出務(wù)工成為重要的生計(jì)方式，宅基地閑置程度較高。而省定以下貧困村和非貧困村，往往因村莊區(qū)位條件較好，更容易就近城鎮(zhèn)務(wù)工，宅基地閑置率低。

4 農(nóng)村宅基地閑置成因解構(gòu)與作用機(jī)理

4.1 閑置宅基地的成因解構(gòu)

本文中農(nóng)村宅基地閑置狀態(tài)分為廢棄和閑置兩種，廢棄歸因于損毀無(wú)法居住，閑置成因分為村內(nèi)有其他住房、家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工、長(zhǎng)期外出并在城鎮(zhèn)有其他住房（簡(jiǎn)稱城鎮(zhèn)有住房）三種情況。因此，閑置宅基地直接成因被解構(gòu)為以上4種情況。調(diào)研結(jié)果顯示，家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工是閑置宅基地的最主要原因，有30.4%的宅基地因此而被閑置。26.4%的農(nóng)村宅基地因?yàn)槌擎?zhèn)有住房而被閑置。顯然，長(zhǎng)期外出務(wù)工或舉家定居城市是農(nóng)村宅基地閑置的主要原因。村內(nèi)有其他住房造成的閑置宅基地占23.2%，反映了宅基地管控不嚴(yán)造成的“一戶多宅”成因。此外，有20.0%的宅基地因損毀無(wú)法居住而被廢棄。

分地區(qū)看閑置宅基地成因。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度最高，具有農(nóng)民收入水平高、就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度高的特點(diǎn)。城鎮(zhèn)有住房是農(nóng)村宅基地閑置的最主要原因，占比高達(dá)30.8%；其次為家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工，占比達(dá)27.3%。中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展次于東部地區(qū)，城鎮(zhèn)有住房同樣是造成宅基地閑置的最主要原因，占比為27.6%。不同的是，中部地區(qū)因房屋損毀無(wú)法居住造成宅基地閑置比例高達(dá)27.4%。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民不得不外出務(wù)工以維持生計(jì)。38.0%的宅基地因家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工閑置，27.0%的宅基地因村內(nèi)有其他住房而閑置，只有20.5%的宅基地因農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有住房而閑置。東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率高，鄉(xiāng)村人口流出明顯，農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有住房、外出務(wù)工尋求新的就業(yè)機(jī)會(huì)是造成宅基地閑置的主要原因，分別占到34.4%、32.6%（表3）。可見，城鎮(zhèn)有住房已成為東部、中部和東北部地區(qū)閑置宅基地的最主要成因。家庭成員長(zhǎng)期外出造成宅基地閑置情況在西部和東北部地區(qū)較為突出。受“一戶一宅”政策的影響，村內(nèi)有其他住房成為宅基地閑置的次要因素。需注意的是，中部地區(qū)有大量閑置宅基地因損毀造成，應(yīng)當(dāng)探索適于當(dāng)?shù)氐恼赝顺雎窂健?/p>

分區(qū)位看閑置宅基地成因。隨著村莊距城市核心區(qū)距離的增加，由家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工造成宅基地閑置的比例逐步增加，近郊村莊、普通村莊和偏遠(yuǎn)村莊占比分別為27.5%、29.0%和47.7%。在城鎮(zhèn)有住房造成宅基地閑置的比例卻隨著村莊距城鎮(zhèn)核心區(qū)距離增加而逐步降低，近郊村莊、普通村莊和偏遠(yuǎn)村莊占比分別為31.6%、28.1%和18.5%。近郊村莊距離城市近，部分村民在城市就業(yè)、在村莊居住，避免了因長(zhǎng)期外出無(wú)法回家居住造成宅基地閑置。由于近郊村民生活方式和行為習(xí)慣更接近城市居民，在城鎮(zhèn)買房的意愿和能力都較強(qiáng)，城鎮(zhèn)購(gòu)房比重更高。而遠(yuǎn)離城市的村莊農(nóng)民，多租住在城鎮(zhèn)，長(zhǎng)期外出務(wù)工導(dǎo)致大量宅基地閑置。介于近郊和偏遠(yuǎn)的普通村莊，因受到城市和鄉(xiāng)村交互作用力影響強(qiáng)弱差異，宅基地閑置成因更為復(fù)雜。針對(duì)因損毀無(wú)法居住和村內(nèi)有其他住房?jī)蓚€(gè)成因，沒有表現(xiàn)出較強(qiáng)的城鄉(xiāng)區(qū)位變化規(guī)律。普通村莊“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍，因村內(nèi)有其他住房導(dǎo)致宅基地閑置的比例達(dá)26.8%，偏遠(yuǎn)村莊因宅基地?fù)p毀無(wú)法居住導(dǎo)致宅基地閑置的比例最高，達(dá)到27.4%。

此外，比較平原、丘陵和山地地區(qū)的農(nóng)村閑置宅基地成因，平原區(qū)家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工導(dǎo)致的宅基地閑置最為普遍，比例達(dá)39.7%，遠(yuǎn)高于其他地形區(qū)域，而因村內(nèi)有其他住房造成宅基地閑置的比例較低，只占到14.0%。這與較好的勞務(wù)輸出優(yōu)勢(shì)、保護(hù)耕地資源、嚴(yán)格宅基地管理密切相關(guān)。山地區(qū)居民點(diǎn)分散、人居環(huán)境較差，加上鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位和宅基地管理粗放，42.1%的宅基地因在村內(nèi)有其他住房而被閑置，“一戶多宅”現(xiàn)象更為普遍。

4.2 宅基地閑置因素作用機(jī)理

農(nóng)村宅基地閑置是城鄉(xiāng)二元體制下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化和土地利用關(guān)系失衡的結(jié)果，受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度等的綜合影響。宏觀層面，受城鄉(xiāng)二元制度、村莊規(guī)劃缺位、宅基地管理不嚴(yán)、退出機(jī)制缺失等政策和管理的影響，也受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代發(fā)展的影響。宏觀因素構(gòu)成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化和宅基地供需的外部環(huán)境。微觀層面，農(nóng)民收入提高、家庭小型化、鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移、人口市民化等決定宅基地的需求規(guī)模和使用狀態(tài)，是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)人地關(guān)系調(diào)整的直接誘因。同時(shí)，宅基地閑置也受到自然環(huán)境、資源稟賦、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平、區(qū)位條件等的綜合影響（圖1）。

（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的影響。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化促使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)非農(nóng)化，進(jìn)而引發(fā)宅基地閑置。一方面，農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工和就近兼業(yè)化普遍。近年來(lái)中國(guó)農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)增加，2018年全國(guó)農(nóng)民工總量為28 836萬(wàn)人，其中進(jìn)城農(nóng)民工13 506萬(wàn)人，分別占全部鄉(xiāng)村戶籍人口的36.5%和17.1%，引起大量宅基地和房屋被低效利用。另一方面，城鄉(xiāng)二元制度下，進(jìn)城買房成為平等享受城市教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的前置條件。近年來(lái)，各地將農(nóng)民工群體納入公租房保障范圍，給予農(nóng)民工購(gòu)買商品住房補(bǔ)貼或金融支持。加上第二代農(nóng)民工留城意愿明顯，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)購(gòu)房對(duì)宅基地閑置的影響更加明顯。

表3 不同分類標(biāo)準(zhǔn)的村莊宅基地閑置成因解構(gòu)Tab.3 Cause structure of idleness of rural residential land based on different classification criteria

圖1 農(nóng)村宅基地閑置的機(jī)理分析Fig.1 Mechanism analysis of idleness of rural residential land

（2）宅基地制度的影響。一是村莊建設(shè)用地規(guī)劃缺位。大量村莊宅基地使用缺少規(guī)劃引導(dǎo)和管控，為后期宅基地閑置帶來(lái)隱患。二是宅基地使用管理粗放。宅基地審批和使用管理不嚴(yán)，加上宅基地?zé)o償取得、占用耕地費(fèi)用低，使得建新不拆舊、未報(bào)先建、面積超標(biāo)等問題頻發(fā)。調(diào)研村莊中農(nóng)村有其他住房占造成宅基地閑置成因的23.2%，反映了宅基地制度不完善下的“一戶多宅”仍是當(dāng)前宅基地閑置的重要成因。三是宅基地退出機(jī)制不健全。當(dāng)前宅基地退出被限定在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，宅基地有償退出仍在探索[20]。針對(duì)因廢棄和“一戶多宅”而形成的閑置宅基地尚未建立收回機(jī)制；針對(duì)因長(zhǎng)期外出務(wù)工或定居城鎮(zhèn)形成的閑置宅基地，也未普遍建立使用權(quán)交易、宅基地?fù)Q房、宅基地置換等機(jī)制，使得閑置宅基地難以有效退出。

（3）城鄉(xiāng)二元制度的影響。在城鄉(xiāng)二元體制下，中國(guó)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面存在很大差距，城鎮(zhèn)居住租購(gòu)住房難以同權(quán)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢，使得宅基地承擔(dān)的社會(huì)保障功能進(jìn)一步凸顯。村莊調(diào)研顯示，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)購(gòu)買住房，但仍保留農(nóng)村戶籍、宅基地和農(nóng)房、農(nóng)用地等，不放棄閑置宅基地使用權(quán)成為進(jìn)城務(wù)工和定居城市的轉(zhuǎn)移農(nóng)民的理性選擇。

（4）鄉(xiāng)村設(shè)施服務(wù)和區(qū)位影響。調(diào)研村莊存在教育資源撤并、醫(yī)療資源匱乏、文體娛樂設(shè)施缺乏等問題。加上農(nóng)村垃圾、污水處理較為滯后，道路維修、翻新時(shí)間較長(zhǎng)，農(nóng)村生活環(huán)境較差，外出務(wù)工人員進(jìn)城后留城意愿增加、返鄉(xiāng)意愿下降，成為促使宅基地閑置的重要原因。城鄉(xiāng)區(qū)位反映城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村輻射作用大小，通過影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、人口就業(yè)、消費(fèi)需求等間接影響宅基地使用和閑置。

（5）自然條件和土地資源稟賦影響。自然條件和資源稟賦是村莊宅基地?cái)U(kuò)張的空間基礎(chǔ)，其中地形影響著宅基地空間擴(kuò)張形態(tài)，也通過影響其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素而間接導(dǎo)致宅基地的閑置。土地資源稟賦影響宅基地占用面積。一般情況下，土地資源豐富的村莊建設(shè)用地較為粗放，農(nóng)戶集約利用土地意識(shí)不強(qiáng)；而土地資源匱乏村莊，農(nóng)戶集約利用土地資源意識(shí)較強(qiáng)，宅基地使用管理執(zhí)行力度也較高。調(diào)研村莊顯示，人均耕地面積低于1.5畝/人的村莊宅基地閑置率為8.1%，人均耕地面積高于1.5畝/人的村莊宅基地閑置率為13.7%，反映了人均耕地資源豐富的村莊宅基地閑置程度更高，這與相關(guān)研究結(jié)論一致[11]。

5 結(jié)論與政策啟示

5.1 主要結(jié)論

本文通過村莊調(diào)研，研究中國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置程度，解構(gòu)閑置宅基地成因，解析影響因素的作用機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)：（1）調(diào)研村莊宅基地閑置較為普遍，2018年閑置程度平均為10.7%。村莊宅基地閑置率差異明顯，東部地區(qū)高于其他地區(qū)，平原農(nóng)區(qū)高于山地、丘陵地區(qū)，宅基地閑置率隨離城鎮(zhèn)距離增加和貧困深度加深而增加。（2）因家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工、長(zhǎng)期外出并在城鎮(zhèn)有其他住房、村內(nèi)有其他住房、因損毀無(wú)法使用引起宅基地閑置的占比依次降低。城鎮(zhèn)有其他住房是東部、中部和東北部地區(qū)宅基地閑置的最主要成因，家庭成員長(zhǎng)期外出在西部和東北部地區(qū)較為突出。家庭成員外出務(wù)工和城鎮(zhèn)有住房這兩個(gè)成因分別呈現(xiàn)離中心城市由近及遠(yuǎn)逐步凸顯和逐步弱化的特征。平原農(nóng)區(qū)家庭成員長(zhǎng)期外出務(wù)工導(dǎo)致的宅基地閑置最為普遍，山區(qū)農(nóng)村村內(nèi)有其他住房的“一戶多宅”現(xiàn)象更為普遍。（3）農(nóng)村宅基地閑置受到鄉(xiāng)村地域內(nèi)外宏微觀因素的綜合影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化引起的就業(yè)非農(nóng)化、人口市民化是宅基地閑置的直接動(dòng)因，城鄉(xiāng)二元制度和宅基地制度是宅基地閑置的根本原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平、區(qū)位條件、自然地理?xiàng)l件和資源稟賦間接影響宅基地閑置。

5.2 政策啟示

宅基地閑置是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元制度下鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變化與宅基地利用失衡的結(jié)果。繼新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施后，中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為新時(shí)代推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要舉措。盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，應(yīng)置于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大國(guó)家戰(zhàn)略下，綜合宅基地閑置程度和成因結(jié)構(gòu)差異，因地制宜推動(dòng)閑置宅基地整治利用、健全宅基地有償使用和退出機(jī)制、創(chuàng)新城鄉(xiāng)制度，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（1）因地制宜推動(dòng)閑置宅基地整治利用。宅基地整治利用是實(shí)現(xiàn)閑置宅基地再利用的過程，也是通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地增值和收益再分配的過程。一是針對(duì)宅基地閑置程度較高的村莊或地區(qū)，開展存量宅基地利用規(guī)劃，查清鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地基本情況，分析當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)變化下宅基地整治潛力和再利用方式。二是選取合適模式推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地整治。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等政策，各地實(shí)踐形成了宅基地置換、村莊歸并/中心村建設(shè)、村內(nèi)集約利用等宅基地整治方式。結(jié)合村莊閑置程度和成因，城市近郊區(qū)村莊宅基地閑置程度低，但因城市建設(shè)用地需求旺盛、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，較容易采取整村推進(jìn)的宅基地置換方式；閑置程度高的村莊適合村莊歸并，需要加大項(xiàng)目帶動(dòng)和資金支持；而絕大多數(shù)村莊因資金短缺，適合中心村建設(shè)和村內(nèi)集約利用方式，通過復(fù)墾、復(fù)綠等支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)。三是因地制宜選擇盤活利用模式。依托本地資源、人文、環(huán)境優(yōu)勢(shì)或外部需求、資金、技術(shù)等支持，因地制宜培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，如利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿餐飲、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，以及與農(nóng)產(chǎn)品加工相關(guān)的融合發(fā)展項(xiàng)目。并以村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村分類發(fā)展為契機(jī)，優(yōu)化公共服務(wù)和設(shè)施布局，“留、修、拆”多途徑利用閑置宅基地。

（2）健全宅基地有償使用和退出機(jī)制。適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化和存量宅基地利用需求變化，以宅基地制度改革創(chuàng)新為抓手推動(dòng)閑置宅基地盤活利用。一是探索和落實(shí)宅基地有償使用機(jī)制。按照“先增量后存量、先違規(guī)后超標(biāo)”的原則，在某一時(shí)間點(diǎn)，對(duì)新增宅基地和廢棄、“一戶多宅”宅基地優(yōu)先收取土地使用費(fèi)，再對(duì)超面積標(biāo)準(zhǔn)但難以分割宅基地收取使用費(fèi)用，促使因廢棄和“一戶多宅”原因造成的閑置宅基地的退出和利用。二是完善宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因城鄉(xiāng)制度的差異，宅基地發(fā)揮一定的社會(huì)保障功能，宅基地退出要充分考慮對(duì)社會(huì)保障功能的補(bǔ)償。如參考城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)戶的社會(huì)保障支出差額對(duì)宅基地退出的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，探索建立落戶、養(yǎng)老及就業(yè)安置等的村莊綜合整治保障體系。三是擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。建立縣域統(tǒng)籌的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許縣域不同村集體農(nóng)民流轉(zhuǎn)非本村宅基地，推動(dòng)相鄰村莊的集中建設(shè)，偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市近郊村流轉(zhuǎn)閑置宅基地安家落戶，同時(shí)做好相應(yīng)配套措施。四是加快宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)落地。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和定居城鎮(zhèn)已成為宅基地閑置的主要原因。結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，在厘清所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)權(quán)能關(guān)系，以及對(duì)集體組織外人員和單位開放程度基礎(chǔ)上，從實(shí)踐中探索宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為長(zhǎng)期外出務(wù)工和定居城鎮(zhèn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供財(cái)產(chǎn)性收益，為符合農(nóng)村特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供土地。

（3）創(chuàng)新城鄉(xiāng)制度加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。繼續(xù)深化戶籍制度改革、加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)支持、健全社會(huì)保障體系，支持在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市。此外，要統(tǒng)籌推進(jìn)人口市民化與農(nóng)村土地制度改革，通過農(nóng)用地和宅基地 “三權(quán)分置”改革，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的積極性，同時(shí)放活農(nóng)村土地的使用權(quán)，為盤活利用閑置宅基地提供制度支撐。