尚佩

摘要：為了有效擴大收費公路PPP項目整體效益，保障工程建設(shè)安全、質(zhì)量與進度，緩解公路建設(shè)各方經(jīng)濟壓力，需要做好收費公路PPP項目的投資與造價控制，以充分發(fā)揮PPP模式在收費公路領(lǐng)域運用的重要意義?；诖?，本文結(jié)合PPP理念與收費公路PPP項目概述，深入研究收費公路PPP項目投資與造價控制現(xiàn)狀，并結(jié)合現(xiàn)存問題提出相應(yīng)解決對策，以有效控制收費公路PPP項目投資和造價。

關(guān)鍵詞：收費公路 PPP項目 投資與造價 控制

一、前言

收費公路是PPP模式重要的推廣領(lǐng)域，在收費公路PPP項目當(dāng)中，政府與社會雙方可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)社會資本與政府的雙贏。做好收費公路PPP項目的投資與造價控制，能夠確保公路建設(shè)質(zhì)量更加可靠，還能減輕投建政府方的財政壓力。而目前收費公路PPP項目在投資與造價控制當(dāng)中還存在很多問題，難以對相關(guān)資金實現(xiàn)最優(yōu)化利用。因此，需要積極采取必要措施，優(yōu)化收費公路PPP項目投資與造價控制，提升PPP模式實際運用水平，促進我國交通運輸業(yè)的快速發(fā)展。

二、PPP理念

所謂PPP理念，就是以提供公共服務(wù)為目標實現(xiàn)長期穩(wěn)定合作伙伴關(guān)系的建立。PPP核心理念主要包括三個層面，即物有所值、風(fēng)險分擔(dān)和長期合作。為了深入探討PPP理念，可以從這三點實現(xiàn)進一步分析：

（一）物有所值

這里所說的物有所值，指的是相比傳統(tǒng)的政府建設(shè)模式，PPP模式是否可以優(yōu)化風(fēng)險配比，提升供給和效率，并降低項目整個生命周期的成本。要實現(xiàn)物有所值，主要需要對不同項目運作方案在實踐當(dāng)中所實際面臨的風(fēng)險以及具體成本，涵蓋了定性評估和定量評估[1]。項目在進行物有所值評估之后，得到的相關(guān)數(shù)據(jù)與信息能夠作為重要依據(jù)確定該項目是否適合采用PPP模式，并對項目實施過程中具體風(fēng)險的分擔(dān)情況加以確定。以對項目進行定量與定性綜合評估結(jié)果為基礎(chǔ)，來決定項目最終采用的建設(shè)模式。

（二）風(fēng)險分擔(dān)

要建立PPP合作關(guān)系，最重要的環(huán)節(jié)就是確定風(fēng)險分擔(dān)機制。收費公路PPP項目通常情況下投資規(guī)模都很大，并且后期運營當(dāng)中會面臨很多不確定因素，整體回報期限非常長，所以，在收費公路PPP項目前期工作當(dāng)中，要著重分析并識別項目建設(shè)過程中可能會遇到的風(fēng)險因素，尋找風(fēng)險來源并確定風(fēng)險程度，事先作出風(fēng)險防范對策與方案，最大程度的減少風(fēng)險所帶來損失，對風(fēng)險實現(xiàn)最優(yōu)化分配，減少政府所承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。收費公路PPP項目在建設(shè)期間，主要面臨的風(fēng)險有征地拆遷、投建成本超支、工期延誤、安全質(zhì)量、不可抗力以及設(shè)計變更等。通常情況下，項目風(fēng)險需要根據(jù)風(fēng)險收益對等、風(fēng)險可控以及風(fēng)險承擔(dān)上限等原則實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)規(guī)劃，結(jié)合風(fēng)險類型以及項目投建雙方性質(zhì)，選擇最佳方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險[2]。在PPP項目運作期間，要對項目回報機制、市場風(fēng)險管理水平以及政府風(fēng)險管理能力等要素進行綜合分析，根據(jù)合作雙方各自性質(zhì)與優(yōu)質(zhì)以及項目風(fēng)險具體類別，將項目風(fēng)險合理分配給社會資本和政府兩方。由于政府方在政策制定、法律影響等方面具有一定優(yōu)勢，所以政策以及法律等相關(guān)風(fēng)險可以讓政府承擔(dān)；而社會資本方直接控制項目的實施，所以更適合承擔(dān)項目財務(wù)、建設(shè)以及運維等相關(guān)風(fēng)險；由于不可抗力風(fēng)險是社會資本和政府方都不能控制的，所以應(yīng)有雙方共同承擔(dān)。

（三）長期合作

PPP模式最核心的理念就是長期合作，收費公路PPP項目當(dāng)中，社會資本和政府雙方結(jié)合自身優(yōu)勢進行分工合作，優(yōu)化建立交易結(jié)構(gòu)，在雙方合作基礎(chǔ)上實現(xiàn)項目投建與運營，政府方和社會資本方共同監(jiān)督和管理項目建設(shè)與實施。在政府和社會資本建立長期合作關(guān)系基礎(chǔ)上，能夠充分的將社會資本的管理效率、創(chuàng)業(yè)精神、資金和政府的協(xié)調(diào)能力、社會責(zé)任和遠景規(guī)劃實現(xiàn)緊密結(jié)合，全面發(fā)揮雙方優(yōu)勢。

三、收費公路PPP項目概述

近年來，PPP模式應(yīng)用范圍不斷擴大，收費公路PPP項目建設(shè)也發(fā)展迅速，充分利用了社會投資方和政府方的優(yōu)勢推動交通運輸行業(yè)的發(fā)展。國家各相關(guān)部門都積極頒布了收費公路PPP項目相關(guān)的指導(dǎo)性文件與政策，支持收費公路PPP項目建設(shè)與發(fā)展。在收費公路PPP項目當(dāng)中，充分實現(xiàn)了社會投資方與政府方的密切合作，政府方主要起到引導(dǎo)、管理與監(jiān)督作用，主要是在前期的采購、準備、監(jiān)管以及中期移交、評估等工作當(dāng)中發(fā)揮作用。社會投資方主要對項目建設(shè)、投資、維護以及運營等工作負責(zé)，并與政府方共同承擔(dān)項目建設(shè)和運營過程中面臨的一系列風(fēng)險與責(zé)任。在項目投資方面，主要是社會投資方進行復(fù)雜，政府方主要是根據(jù)項目建設(shè)與運營需求，通過貸款貼息、資本金注入以及投資補助等形式實現(xiàn)投資引導(dǎo)，一般不會融資入股[3]。

四、收費公路PPP模式操作流程

收費公路PPP項目比較適合可行性缺口補助加使用者付費模式實現(xiàn)，所以，在實際投資建設(shè)當(dāng)中需要按照一定操作流程進行。在項目識別階段，要根據(jù)實際情況優(yōu)化篩選哪些收費公路項目適合采用PPP模式運作。在項目發(fā)起操作中，主要包括兩種方式，即政府發(fā)起方式和社會資本發(fā)起方式。實現(xiàn)項目發(fā)起后，交通運輸管理部門需要結(jié)合交通公路規(guī)劃以及國家與地方的相關(guān)政府，并在充分分析項目成熟程度、必要性以及可行性基礎(chǔ)上制定項目中長期開發(fā)計劃，同時科學(xué)論證財政承受能力，評價財政承受能力；在項目準備階段，政府方要合理組建管理結(jié)構(gòu)，對具體的實施方案進行科學(xué)編制，以此為依據(jù)進行社會資本方的選擇；在項目采購階段，需要合理選擇社會投資方；在項目執(zhí)行以及移交階段，要組建項目公司，設(shè)立績效指標并支付績效。

五、收費公路PPP項目投資與造價控制現(xiàn)狀

一般情況下，收費公路PPP項目投資規(guī)模都比較大，且建設(shè)周期較長，工程內(nèi)容比較復(fù)雜，施工難度大，導(dǎo)致社會投資方和政府方在該項目實際建設(shè)期間的管理難度較大，尤其對項目進行投資與造價控制時具有很大困難，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）項目準備與識別階段缺乏勘察設(shè)計和審批

在收費公路PPP項目的識別和準備階段，社會投資方與政府方都很難有效控制項目投資和造價。從政府方角度分析，由于此階段需要編制投資評估報告，并研究工程可行性等內(nèi)容，很多方面都需要設(shè)計工程造價評估和具體估算，這些都是政府方需要重要關(guān)注的方面。因為此時在相關(guān)工作當(dāng)中，政府方需要根據(jù)項目造價作出財務(wù)評價，同時制定財政補貼方案，而要做好這些工作要求工程造價評估和估算要高度準確，但是此階段工程造價尚處于未經(jīng)審批的估算階段，難以和批復(fù)之后的預(yù)算以及概算實際準確性相比擬[4]。此階段的社會投資方，一般只能通過項目實地踏勘以及政府組織的項目推介會等方面來對意向項目進行了解，并通過投資方的投資經(jīng)驗來分析項目投資與造價，并根據(jù)有限的資料對項目財務(wù)營收能力和應(yīng)用收入等實現(xiàn)分析。

（二）項目施工階段管理力度不足

收費公路PPP項目施工管理對項目投資和造價控制具有重要意義，但是目前的項目施工階段缺乏余力的管理。一方面，收費公路PPP項目建設(shè)過程中，政府方經(jīng)常會為了縮短施工周期，加快施工進度，而社會投資方為了滿足政府方的要求經(jīng)常會按照設(shè)計與施工同步進行的方式進行項目建設(shè)，由于社會投資方?jīng)]有實現(xiàn)制定完善的施工設(shè)計圖，導(dǎo)致項目在施工階段缺乏合理的預(yù)算方案，即便投資方想要通過各種新工藝以及新技術(shù)等控制投資成本，難度也會非常大。另一方面，社會投資方在項目建設(shè)過程中，經(jīng)常會為了縮減投資成本，不按照設(shè)計標準進行規(guī)范化的施工設(shè)計，在施工當(dāng)中安全措施也不達標，等等管理問題都直接造成項目投資以及造價控制當(dāng)中經(jīng)常會出現(xiàn)突發(fā)狀況，像重復(fù)設(shè)計、返工以及調(diào)整設(shè)計方案等問題。在項目施工階段由于缺乏合理化管理，還有可能導(dǎo)致整體投資成本增加，進而超出預(yù)算，影響項目綜合經(jīng)濟效益[5]。最后，收費公路PPP項目在建設(shè)當(dāng)中，政府方也缺乏有效管理，經(jīng)常會由于變更增加、規(guī)劃調(diào)整、拖欠項目補貼以及重復(fù)設(shè)計等問題，導(dǎo)致投資成本提高，進而加大了項目投資與造價控制難度。

六、收費公路PPP項目投資與造價控制對策

（一）創(chuàng)新收費公路PPP項目建設(shè)模式

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會各界對交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求，在這樣的背景下，要求收費公路PPP項目投資與造價控制水平也要進一步提高。社會資本方和政府方在收費公路PPP項目建設(shè)當(dāng)中，搭建了長期合作關(guān)系，政府方需要以充分發(fā)揮自身引導(dǎo)職能、監(jiān)督職能與管理職能為前提，和社會投資方共同承擔(dān)項目建設(shè)風(fēng)險，并共享最終投建成果。在收費公路PPP項目投資與造價控制當(dāng)中，政府方需要充分履行特許經(jīng)營協(xié)議與投資協(xié)議當(dāng)中的各種約定，有效保障收費公路PPP項目順利建設(shè)并保持可持續(xù)發(fā)展[6]。同時，PPP模式下政府與社會資本雙方還需要針對項目投資與造價控制，及時調(diào)整自身控制思路，結(jié)合PPP模式實際建設(shè)目標以及時代發(fā)展變化，在充分滿足建設(shè)與市場需求基礎(chǔ)上優(yōu)化資本利用。

（二）強化項目設(shè)計與施工管理，控制整體投資和造價

針對收費公路PPP項目，政府方在優(yōu)化選擇并確定社會投資合作方之后，需要投資方按照相關(guān)規(guī)定進行項目公司的成立，并通過項目公司實現(xiàn)項目勘察、核準、設(shè)計以及審批等相關(guān)基建程序，完成這一些列流程之后方可進入到項目具體執(zhí)行階段[7]。在收費公路PPP項目具體施工建設(shè)階段，具體的投資與造價和傳統(tǒng)建設(shè)模式?jīng)]有很大的本質(zhì)差異，基本上還是通過政府進行項目的監(jiān)管和審批，并由社會投資方進行具體的施工設(shè)計與執(zhí)行，此環(huán)節(jié)需要社會投資方對施工成本和施工技術(shù)兩者關(guān)系進行合理化處理，已達到工程造價控制目標。在項目實際施工階段，社會投資方不僅要加強造價控制，還要對各個施工環(huán)節(jié)的施工人員加強管理與培訓(xùn)工作，提升施工人員綜合能力與素養(yǎng)。在施工過程中，社會資本方既是投資人，又是建設(shè)負責(zé)人，需要在此階段提升對施工人員的要求，采取必要措施促使施工人員結(jié)合具體的施工任務(wù)要求，充分掌握施工操作的難點與重點問題，并優(yōu)化制定施工流程，選擇最佳的施工工藝，針對施工當(dāng)中可能出現(xiàn)的問題做好預(yù)案，對項目建設(shè)安全、進度、質(zhì)量以及造價實現(xiàn)有效控制。

（三）加強控制投資建設(shè)成本

在收費公路PPP項目建設(shè)過程中，政府方要結(jié)合實際情況，合理規(guī)劃施工進度，以免盲目為了趕進度而要求投資建設(shè)方一邊設(shè)計一邊施工，或者不斷調(diào)整經(jīng)過審批的設(shè)計方案，導(dǎo)致工程造價與成本增加。社會投資方在項目建設(shè)過程中，不僅要在建設(shè)前期評估項目財務(wù)盈利能力和營業(yè)收入等，還要在建設(shè)期間最大程度的保持工程穩(wěn)定，縮小變更范圍，對投資計劃之外的資金支出要盡量減少，以此實現(xiàn)投資與造價的有效控制[8]。同時，在施工階段，要優(yōu)化選擇施工材料，并結(jié)合實際施工情況安排施工機械與設(shè)備，做好相關(guān)設(shè)備的維護與保養(yǎng)工作，促使施工效率全面提升，達到控制項目投資與造價的目的。

七、結(jié)束語

收費公路PPP項目建設(shè)，不僅有利于提升收費公路建設(shè)水平，減輕政府的財政支出壓力，還能充分滿足現(xiàn)代交通運輸行業(yè)發(fā)展需求，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。而加強對收費公路PPP項目的投資與造價控制，是保障項目順利進行的重要途徑，需要PPP模式下的政府方與社會投資方加強關(guān)注，并深入分析目前收費公路PPP項目投資和造價控制當(dāng)中存在的問題，針對性的采取必要措施加以解決，通過控制項目投資與造價，擴大項目整體經(jīng)濟效益，推動收費公路PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：中交二公局第二工程有限公司）