袁君翱 施宜欣 劉師常 閔萌萌 錢潔

摘 要 近年來，網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題日益嚴(yán)重，而政府監(jiān)管卻陷入了一種運動式治理的困境。本文首先指出網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，其次關(guān)注運動式治理的弊端并從供給和需求角度分析其被頻繁使用的原因，最后進(jìn)一步探討了網(wǎng)格化管理在網(wǎng)絡(luò)食品安全優(yōu)化監(jiān)管中的實操和運用，以期為網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管改革提供有價值的思路。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)訂餐 食品安全 網(wǎng)格化管理 運動式治理

基金項目：南京工業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級重點項目“基于網(wǎng)格化治理的餐飲外賣市場監(jiān)管創(chuàng)新研究”（項目編號：2018102 91040Z），主持人：劉師常。

作者簡介：袁君翱、施宜欣、劉師常、閔萌萌，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；錢潔，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.080

一、研究背景與問題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展和人們生活觀念的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)正在不斷地蓬勃發(fā)展，但也衍生出一系列的食品安全問題。對此，政府相關(guān)部門經(jīng)常采用運動式治理的手段，在短時期內(nèi)實施大規(guī)模的食品安全專項整治對網(wǎng)絡(luò)訂餐市場進(jìn)行集中整頓，但因其是一種臨時性、補(bǔ)救性的監(jiān)管方式而陷入治理困境，造成各種違法行為屢禁不止的狀況。如何實現(xiàn)常態(tài)化、可持續(xù)的有效監(jiān)管，成為當(dāng)前政府面臨的重要問題。

針對如何改善外賣市場監(jiān)管模式，有學(xué)者指出應(yīng)重塑當(dāng)前運動式監(jiān)管理念，更多運用飛行檢查、風(fēng)險管理、信息披露等監(jiān)管工具以及借助大數(shù)據(jù)技術(shù)打造科學(xué)精準(zhǔn)有效的治理模式；而筆者經(jīng)研究認(rèn)為，精細(xì)化、科學(xué)化的網(wǎng)格化監(jiān)管模式對外賣市場的優(yōu)化監(jiān)管具有更多的啟發(fā)價值。因此，本文的研究問題聚焦于當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)訂餐運動式治理存在的不足及其頻繁使用的原因和基于網(wǎng)格化管理視角如何切實提高對網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的食品安全監(jiān)管水平三個方面。

二、網(wǎng)格化管理優(yōu)勢研究

網(wǎng)格化管理借用了空間網(wǎng)格的思想，將管理對象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使各個網(wǎng)格單元之間能有效地進(jìn)行信息交流、透明地共享系統(tǒng)的各種資源，形成一種可持續(xù)、高參與、強(qiáng)協(xié)同的新型治理機(jī)制，主要有三點優(yōu)勢。第一，網(wǎng)格化管理擁有精細(xì)化、程序化、科學(xué)化的管理方式。首先，運用網(wǎng)格地圖技術(shù)，將管轄區(qū)域分成若干個清晰明確的網(wǎng)格管理區(qū)域，集中調(diào)查登記各個網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)所有相關(guān)的管理對象，避免管理中的“死角”和“盲點”；其次，組建專門的網(wǎng)格化管理隊伍提供配套服務(wù)，通過建立常態(tài)化、持續(xù)化的日常檢查機(jī)制來發(fā)現(xiàn)問題、處置問題；此外，將執(zhí)法和治理的作用機(jī)制予以制度化和程序化運行，建立權(quán)責(zé)分明的分工體系，明確條塊各自的職責(zé)范圍，一旦治理事項被采集和識別，治理過程將進(jìn)入預(yù)先設(shè)計好的任務(wù)指派系統(tǒng)，需要哪個部門去完成、通過什么樣的方式完成、執(zhí)行結(jié)果的反饋，都處于制度化、程序化的處置之中。第二，網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)政府與社會、市場力量保持良好的協(xié)同關(guān)系，實現(xiàn)多元合作治理格局。網(wǎng)格化管理首先重視與居村自治的銜接，廣泛吸納離退休干部、志愿者等力量加入網(wǎng)格化管理隊伍，形成自我巡查、自我管理的聯(lián)勤機(jī)制；其次依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立網(wǎng)格化管理服務(wù)辦事平臺，通過網(wǎng)上平臺直接將民眾的問題反映到對應(yīng)的部門，從而拓寬公眾參與渠道；并且重視對社會組織、私人機(jī)構(gòu)的培育和扶持，增強(qiáng)其自我成長和服務(wù)社會的能力，將社會組織的活動信息和服務(wù)事項納入網(wǎng)格化信息服務(wù)辦事平臺，充分發(fā)揮他們在為民服務(wù)、化解社會矛盾和豐富居民生活等方面的功能。第三，網(wǎng)格化管理追求一種全過程管理，不但要求強(qiáng)化事后處置能力，而且強(qiáng)調(diào)一種主動性的源頭治理，即在出現(xiàn)問題的臨界點之前就發(fā)現(xiàn)問題，通過事先制定的糾偏措施將問題解決在萌芽狀態(tài)，不至于堆積成山而積重難返，以確保目標(biāo)與結(jié)果相一致。

三、網(wǎng)絡(luò)訂餐運動式治理困境探究

研究發(fā)現(xiàn)，各地政府相關(guān)部門經(jīng)常會采用“運動式治理”的方式來整治網(wǎng)絡(luò)訂餐市場，即通過對商家開展大規(guī)模的專項整治活動，在短時期內(nèi)集中打擊違法行為，及時下線一大批網(wǎng)絡(luò)訂餐市場中無證無照、證照不全、假證套證的商家店鋪，迅速恢復(fù)被破壞的市場秩序。雖然其通過大規(guī)模動員具有明顯的效率優(yōu)勢，但也陷入了一種治理困境。第一，運動式治理的周期性和暫時性導(dǎo)致政府無法實現(xiàn)可持續(xù)化的監(jiān)管效果。當(dāng)政府相關(guān)部門發(fā)動和開展網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全專項治理時，一些違法經(jīng)營主體迫于威懾而暫時循規(guī)蹈矩；但由于政府缺乏對長效治理機(jī)制的建設(shè)致使違法者產(chǎn)生了本不應(yīng)有的僥幸心理，一旦政府相關(guān)部門放松監(jiān)管，違法投機(jī)經(jīng)營行為很快又死灰復(fù)燃，接著相關(guān)部門不得不再次開展整治行動，這便形成了一種“運動—見效—反彈—再運動—再反彈”的惡性循環(huán)。第二，在運動式治理的執(zhí)法過程中基層政府會為追求效率而破壞程序合法性，造成“執(zhí)法卻犯法”的現(xiàn)象，有時未經(jīng)事先調(diào)查取證就對商家予以查封，甚至采取暴力執(zhí)法的手段，嚴(yán)重了損害經(jīng)營者的基本權(quán)益，與依法治國的理念相背離。第三，運動式治理是一種被動的事后補(bǔ)救和滅火式執(zhí)法方式。雖然運動式治理效率顯著、回應(yīng)性強(qiáng)，短期內(nèi)能實現(xiàn)效用的最大化，但是如果政府相關(guān)部門形成對運動式治理的路徑依賴而忽視主動的事前源頭治理和有效的事中跟蹤監(jiān)管，那么不僅會有“懶政”之嫌，同時也不利于切實保障網(wǎng)絡(luò)訂餐的食品質(zhì)量與安全。

四、運動式治理頻繁使用的原因分析

盡管運動式治理因其機(jī)能障礙飽受詬病，卻仍被政府相關(guān)部門頻繁使用，成為國家治理制度和治理邏輯中的重要組成部分。針對這一現(xiàn)象，下文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)中供給和需求的角度，具體分析其存在的深層原因。

食品安全在長期以來一直是關(guān)乎公民生命健康、社會持續(xù)發(fā)展的重要民生問題。隨著網(wǎng)絡(luò)訂餐用戶的日益增多，層出不窮的食品安全問題已引起廣泛關(guān)注，關(guān)于外賣質(zhì)量問題的新聞屢見報端。從需求側(cè)來看，政府上級領(lǐng)導(dǎo)需要及時回應(yīng)社會現(xiàn)實和民眾呼聲，加強(qiáng)和鞏固自身的政治合法性，而下級行政官僚則需要完成上級布置的各項考核任務(wù)，取得良好的政績以實現(xiàn)晉升。但是，常規(guī)監(jiān)管供給的相對低效滯后，卻造成了供需的非均衡狀態(tài)。一方面，政府監(jiān)管資源供給存在不足，無論基層監(jiān)管部門人員配備還是經(jīng)費配備，都十分有限，而外賣商家數(shù)量龐大，且大多規(guī)模小、分布散，政府僅依靠常規(guī)的監(jiān)管模式往往疲于應(yīng)付，且政府部門間的互相推諉更加造成了組織內(nèi)耗和效率損失。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺自主監(jiān)管供給不足，雖然相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定了第三方平臺對于網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全所應(yīng)承擔(dān)的審查義務(wù)，但由于第三方平臺為更大程度地吸引商家入駐以增加客源，普遍只對商家進(jìn)行形式而非實質(zhì)的審查，這就導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方交易平臺的監(jiān)管流于形式。

在這種常規(guī)供給有限而實際需求過剩的情況下，作為非常規(guī)監(jiān)管工具的運動式治理卻能夠打破傳統(tǒng)的解決模式和官僚體制，在短時期內(nèi)集中較多的人力、物力、財力以實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題的重點突破，最大限度地打擊各種違法犯罪行為，迅速恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的秩序，整個過程聲勢浩大，引起社會各界的高度關(guān)注和贊揚，極大地滿足了上級的合法性需求和下級的績效需求。久而久之，運動式治理便成為政府屢試不爽的實現(xiàn)監(jiān)管供需平衡的暫時性工具。

五、基于網(wǎng)格化管理視角的監(jiān)管對策

通過上文對網(wǎng)格化管理方式和當(dāng)今運動式治理方式的分析，我們可以看出網(wǎng)格化管理模式較之于運動式治理具有明顯的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，網(wǎng)格化管理實現(xiàn)的是可持續(xù)化、常態(tài)化的監(jiān)管而非運動式治理臨時性、應(yīng)急性的監(jiān)管；第二，網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)的是事前、事中、事后全過程監(jiān)管，而運動式治理是一種事后補(bǔ)救式的監(jiān)管；第三，網(wǎng)格化管理比運動式治理更注重一種社會參與的開放式執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)政府、社會和市場的有效配合。我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理對于破除現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管困境具有巨大的優(yōu)勢，下面將從網(wǎng)格化管理的視角提出幾點對策：

（一）劃定網(wǎng)格區(qū)域，建立監(jiān)管隊伍

政府需科學(xué)劃定網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管網(wǎng)格，對網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)營主體實行全覆蓋式監(jiān)管?？删吞囟ǔ鞘芯W(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)發(fā)展的特點在原先行政區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任分配，或根據(jù)地區(qū)食品安全問題的嚴(yán)重程度而重點設(shè)置監(jiān)管區(qū)域、分級管控。

建立專業(yè)化的食品安全網(wǎng)格化監(jiān)管隊伍，根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)部具體情況配備一定的網(wǎng)格人員，網(wǎng)格負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局人員組成，負(fù)責(zé)整個網(wǎng)格食品安全監(jiān)管工作，網(wǎng)格監(jiān)管員由網(wǎng)格涉及的基層社區(qū)干部組成，配合負(fù)責(zé)人完成網(wǎng)格日常監(jiān)督檢查核實工作，并擴(kuò)大網(wǎng)格監(jiān)管參與主體，積極鼓勵在校大學(xué)生、退休干部、社區(qū)居民及社會組織等各類社會力量參與。

（二）弱化運動式治理，實現(xiàn)長效監(jiān)管

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往的短視選擇，逐步減少發(fā)動運動式治理的頻率和次數(shù)，改為具有可持續(xù)性的常態(tài)化治理，將原先運動式治理的監(jiān)管任務(wù)更多地融入到年度季度工作計劃等常規(guī)性工作模塊中，從而形成一個常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制。

同時強(qiáng)調(diào)對食品安全問題發(fā)展全過程的覆蓋監(jiān)控和跟蹤處置，網(wǎng)格執(zhí)法隊伍可在事前、事中、事后三個時間節(jié)點分別采取不同的監(jiān)管手段，在事前強(qiáng)調(diào)對食品安全問題的發(fā)現(xiàn)和預(yù)警；事中強(qiáng)調(diào)對問題的跟蹤處置，并及時對外界進(jìn)行信息披露；事后強(qiáng)調(diào)各界對問題處理結(jié)果的評價與反饋結(jié)果，對處理效果不佳的案件啟動相應(yīng)的追溯程序。

（三）運用信息技術(shù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管

運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管系統(tǒng)，將網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺的餐飲商家全部納入監(jiān)管范圍，通過定期對各大平臺上餐廳的證照信息、交易信息等數(shù)據(jù)進(jìn)行搜索采集，再依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，精確提供餐飲風(fēng)險指數(shù)、風(fēng)險預(yù)警、餐飲態(tài)勢分析等有關(guān)信息，為網(wǎng)格監(jiān)管工作提供支持。

根據(jù)商家的依法經(jīng)營記錄、投訴記錄等綜合評估，可將商家劃分為不同的監(jiān)管層級，實行差異化監(jiān)管。對于記錄良好的商家，確定為較高等級，商家所在網(wǎng)格管理人員可適當(dāng)放松監(jiān)管強(qiáng)度，對于存在違規(guī)經(jīng)營記錄、食品安全事故、投訴記錄等情況的商家，根據(jù)具體情況降低其等級，著重加強(qiáng)監(jiān)管力度。同時依據(jù)商家等級不同，在相關(guān)獎勵措施與懲處手段上予以區(qū)分，提升商家自律水平。

（四）加強(qiáng)政企合作，引導(dǎo)協(xié)同治理

引導(dǎo)第三方平臺將網(wǎng)格化監(jiān)管信息納入商戶的評價體系中去，為消費者提供網(wǎng)絡(luò)餐飲商戶按照食品安全指標(biāo)由高至低的搜索排名，促進(jìn)入網(wǎng)餐飲商戶規(guī)范自律，提升自身食品安全水平。

探索網(wǎng)格員入駐網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺制度，打通政府部門與消費者溝通渠道，消費者若遇到食品問題可以直接在線向網(wǎng)格員投訴，網(wǎng)格員采取相應(yīng)手段處置后回應(yīng)消費者，整個過程應(yīng)透明公開及時有效。

對于網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺，在強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管義務(wù)與責(zé)任的同時，可加強(qiáng)正向激勵措施如對對主動承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的第三方平臺給予資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、公開表揚等措施，激勵企業(yè)主動參與監(jiān)管。

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