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        農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”路徑探索

        2019-03-08 05:30:08胡傳景
        城鄉(xiāng)建設(shè) 2019年4期
        關(guān)鍵詞:農(nóng)村

        ■ 胡傳景 汪 英 杜 靜

        實(shí)施鄉(xiāng)村振興,離不開土地使用制度改革,久被詬病的宅基地管理制度自然是改革的重點(diǎn)。本文首先深入分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”面臨問題,從生產(chǎn)關(guān)系一定要適合生產(chǎn)力狀況角度闡述了宅基地改革的必要性和可行性,在此基礎(chǔ)上,以引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)為主線,提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革具體路徑,促進(jìn)城鄉(xiāng)各類資源要素雙向流動(dòng),推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,為土地使用制度改革提供參考。

        一、面臨問題

        (一)農(nóng)村建設(shè)底數(shù)不清

        2015年末,全國農(nóng)村居民點(diǎn)270萬個(gè),占地面積為2.87億畝,農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地達(dá)到317平方米。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,工業(yè)化城市化穩(wěn)步推進(jìn),農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示,僅2007 ~2017年10年間,我國常住人口城鎮(zhèn)化率從44.9%提高到了58.52%,15089萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),這一部分人在城鎮(zhèn)租賃或購買房屋定居成為常住人口,其在農(nóng)村原有宅基地上的房屋自然“人去樓空”,有的甚至普遍倒塌荒廢、長(zhǎng)滿荒草,再加上缺乏規(guī)劃,農(nóng)村居民點(diǎn)布局普遍呈現(xiàn)出散、亂、空現(xiàn)象,宅基地閑置和低效利用問題十分嚴(yán)重,但是由于沒有全面開展農(nóng)村房產(chǎn)及宅基地確權(quán)登記工作,沒有人能夠說得清農(nóng)村閑置和低效利用宅基地及房屋數(shù)量,給科學(xué)編制村莊規(guī)劃,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來不少難度。

        (二)交易對(duì)象限制嚴(yán)苛

        現(xiàn)行法律“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”,村民想要出售宅基地也只能出售給本村符合宅基地申請(qǐng)條件的村民。一方面,符合宅基地申請(qǐng)條件的村民又可以通過向村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng),獲得劃撥一塊土地;另一方面,舊宅基地與新宅基地對(duì)比,不僅需要額外花費(fèi)拆舊及平整費(fèi)用,而且在區(qū)位上也不占優(yōu)勢(shì),很少有符合條件的村民愿意接受。非本集體經(jīng)濟(jì)組織人員禁止買、本集體經(jīng)濟(jì)組織人員不愿意要,將大量買方攔截在市場(chǎng)之外,交易結(jié)果可想而知。十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)相繼提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?!备鶕?jù)《土地管理法》第43條內(nèi)容,集體建設(shè)用地可歸納為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民住宅用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三類,其中,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地要求,大約10%左右,超過70%的集體建設(shè)用地為宅基地被排除在入市交易之外,這顯然與“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”最終目標(biāo)有很大差距,堵塞了實(shí)施鄉(xiāng)村振興資金來源渠道。

        (三)拆遷補(bǔ)償缺乏依據(jù)

        2011年,《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布,規(guī)范了國有土地上房屋征收與補(bǔ)償,保障了被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。隨著中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號(hào))貫徹落實(shí),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必將是今后拓展新型城鎮(zhèn)化空間重要來源,這就不可避免地要面對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償問題,然而對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償依據(jù)卻非常少,僅《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”農(nóng)民辛苦一輩子建造的房產(chǎn)不僅被作為與青苗同等地位的附著物一筆帶過,而且還將其制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限下放到省級(jí),這十分不利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。網(wǎng)上公開信息顯示,某地基層政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中,按照瓦房、平房、樓房三種類型,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每平方米分別為400元、500元、600元;選擇貨幣安置的農(nóng)戶,一次性領(lǐng)取宅基地補(bǔ)助5000元;選擇房屋安置的農(nóng)戶,原宅基地收歸集體所有,安置房基價(jià)為1550元/平方米,安置房?jī)r(jià)格超出原房?jī)r(jià)格,由農(nóng)戶補(bǔ)繳差價(jià),不繳清不上房。在人工成本和建筑材料價(jià)格急劇上漲的背景下,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到房屋重置價(jià),更不要說按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償了,然而安置房卻是按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行出售。

        (四)“土地財(cái)政”模式難以突破

        1994年分稅制改革后,中央財(cái)權(quán)高度集中,在稅收上削弱地方政府所占的比重,但是“事權(quán)”未隨“財(cái)權(quán)”轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致地方財(cái)政吃緊。為了增加財(cái)政收入,地方政府從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地,而后按照市場(chǎng)價(jià)格出讓,賺取差價(jià),土地出讓金占地方財(cái)政比例逐漸上升,一些地方最終形成土地財(cái)政。近年來,在“嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā),切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”及“嚴(yán)守耕地紅線,確保國家糧食安全”雙重壓力下,國家逐漸收緊新增建設(shè)用地口子,導(dǎo)致一些地方項(xiàng)目用地一地難求,雖然土地價(jià)格迅速飆升,但是由于數(shù)量稀少,財(cái)政收入還是受到很大影響。因此在有條件地開放增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后,有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方爭(zhēng)相購買這種可建新、可占補(bǔ)同時(shí)附帶規(guī)劃建設(shè)空間的增減掛鉤指標(biāo),導(dǎo)致增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格迅速上升。據(jù)中國東部某省2018年9月29日節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)果公示數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)期流轉(zhuǎn)最高價(jià)達(dá)到111.5萬元/畝。增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)流轉(zhuǎn),利用土地級(jí)差收益這個(gè)杠桿,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以資金換發(fā)展,為項(xiàng)目順利落地創(chuàng)造條件,拓展地方發(fā)展空間;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以資源換資金,為推動(dòng)農(nóng)民集中居住開辟了資金來源,緩解地方財(cái)政壓力,其實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收益再分配。

        (五)隱性市場(chǎng)禁而不絕

        現(xiàn)行占有無成本退出無補(bǔ)償宅基地管理制度,農(nóng)戶不僅不會(huì)主動(dòng)退出宅基地,而且還想方設(shè)法利用閑置宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴(kuò)張,農(nóng)村宅基地隨著周邊土地用途轉(zhuǎn)變以及道路交通基礎(chǔ)設(shè)施完善,區(qū)位條件發(fā)生改變,宅基地潛在價(jià)值不斷上升,特別是城中村和城郊結(jié)合部的宅基地潛在價(jià)格上漲最為明顯。雖然現(xiàn)行法規(guī)禁止宅基地入市交易,但是不可否認(rèn)農(nóng)民宅基地隱性市場(chǎng)是長(zhǎng)期大量存在的,農(nóng)民個(gè)體私下買賣宅基地難以統(tǒng)計(jì),有組織地成規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)也不時(shí)發(fā)生,遍布全國各地的小產(chǎn)權(quán)房有一部分就是村委會(huì)打著各種旗號(hào)利用宅基地建設(shè)的。這種法規(guī)禁止交易的房產(chǎn),在房?jī)r(jià)急劇上漲后,考驗(yàn)人的道德誠信底線時(shí)候就到了、北京畫家村房產(chǎn)買賣糾紛案件,法院最終判決“房屋買賣合同無效,畫家騰退房屋,農(nóng)民支付補(bǔ)償款”結(jié)案,成為農(nóng)村房屋買賣典型案例。雖然對(duì)非法買賣農(nóng)民房屋起到震懾作用,但是這不符合2018年中央1號(hào)文件“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)……對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的,給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略文件精神。

        二、改革必要性與可行性

        (一)必要性

        建國后,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下,嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的宅基地制度,保障了農(nóng)民“居者有其屋”,維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,為迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下了基礎(chǔ),對(duì)隨后成功開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革也做出積極貢獻(xiàn)。改革開放后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善,工業(yè)化城市化推進(jìn),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化普及,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,現(xiàn)有的局限于本集體組織成員的宅基地使用制度已經(jīng)難以適用社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。在堅(jiān)守耕地紅線、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)以及可開墾耕地后備資源殆盡背景下,落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間,推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當(dāng)前各級(jí)政府亟需解決的課題,實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),繼而盤活閑置低效宅基地,自然成為改革主要方向。

        (二)可行性

        改革本身就是“破”與“立”,通過“廢除舊制度,建立新規(guī)則”促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展。市場(chǎng)化配置國有土地使用權(quán)制度改革,提升了土地利用效率,彰顯了土地價(jià)值,為城市化進(jìn)程快速推進(jìn)做出有目共睹貢獻(xiàn)。雖然宅基地是集體對(duì)農(nóng)民無償發(fā)放的“內(nèi)部”福利,現(xiàn)行政策不允許“對(duì)外”處分、轉(zhuǎn)讓、抵押,但是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”已是大勢(shì)所趨,對(duì)集體建設(shè)用地中比重最大的宅基地實(shí)行市場(chǎng)化配置也是遲早的事情,通過修法立規(guī),實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán),放寬市場(chǎng)化用地主體限制,擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,為鄉(xiāng)村振興開辟資金來源亦是順勢(shì)而為。

        同時(shí),全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》也明確“延長(zhǎng)期滿,國務(wù)院應(yīng)當(dāng)就暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出報(bào)告。對(duì)實(shí)踐證明可行的,國務(wù)院應(yīng)當(dāng)提出修改相關(guān)法律的意見;對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的,恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”關(guān)乎鄉(xiāng)村振興及新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展,農(nóng)民傾其積蓄建造在宅基地上的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利一定會(huì)得到妥善解決。

        三、改革路徑探索

        實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,盤活農(nóng)村閑置低效宅基地是關(guān)鍵,引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

        (一)確權(quán)賦能,科學(xué)規(guī)劃

        充分借助正在開展的第三次全國土地調(diào)查平臺(tái),全面查清農(nóng)村每一塊建設(shè)用地面積、權(quán)屬和分布情況,及時(shí)調(diào)處各類土地權(quán)屬爭(zhēng)議,扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證,堅(jiān)持“尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)、方便操作、循序漸進(jìn)”的原則,嚴(yán)格按照國土資發(fā)[2016]191號(hào)文件精神,妥善處理“一戶多宅”問題,分階段依法處理宅基地超標(biāo)及非本集體成員合法取得的宅基地。在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),開放宅基地和農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場(chǎng),放開宅基地使用主體限制,為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入開渠筑道。依據(jù)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù),科學(xué)規(guī)劃哪些村保留、哪些村縮減、哪些村提升,突出重點(diǎn)、分類施策,形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和需要分類穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,對(duì)規(guī)劃保留的中心村,做好農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃,加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)互聯(lián)互通;對(duì)自然歷史文化資源豐富村莊,科學(xué)謀劃休閑旅游設(shè)施及民宿建設(shè)布局,促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí);對(duì)生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)和交通干線、零散居住的自然村組和單莊獨(dú)戶,列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃,分步實(shí)施。

        (二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng),雙向流動(dòng)

        雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施前,宅基地改革更多的是圍繞拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間加快城市化進(jìn)程開展,如實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,過分強(qiáng)化農(nóng)村各種要素資源向城鎮(zhèn)單向流動(dòng),但是鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是此消彼長(zhǎng)關(guān)系,而是推動(dòng)城鄉(xiāng)各類要素資源雙向流動(dòng),優(yōu)化組合,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系。不是所有村莊都適合開展鄉(xiāng)村振興,也不是所有的城市居民都愿意到農(nóng)村居住從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或分時(shí)務(wù)農(nóng)。對(duì)規(guī)劃保留村莊,破解人才瓶頸制約,暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道。吸引農(nóng)村精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富;以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶,聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳返鄉(xiāng),服務(wù)鄉(xiāng)村振興事業(yè);拆除限制城市居民下鄉(xiāng)發(fā)展藩籬,解除要素下鄉(xiāng)制度限制,傳播先進(jìn)文化思想,促進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)?!坝泻惝a(chǎn)者有恒心”,安居才能樂業(yè),對(duì)閑置宅基地和農(nóng)房,在符合規(guī)劃和用途管制條件下,放開市場(chǎng)化用地主體限制。吸引部分有志于鄉(xiāng)村建設(shè)城市居民向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè),培養(yǎng)造就新農(nóng)民,使其成為鄉(xiāng)村振興建設(shè)性力量,帶動(dòng)各類要素資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)。引導(dǎo)農(nóng)民利用空閑農(nóng)房及宅基地發(fā)展文化科技、生態(tài)采摘、休閑觀光、鄉(xiāng)村民宿及療養(yǎng)康復(fù)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)規(guī)劃縮減村莊,通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及人地掛鉤政策,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局,促進(jìn)城市發(fā)展與人口增長(zhǎng)相適應(yīng),提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

        (三)房地分離,規(guī)范補(bǔ)償

        20世紀(jì)制訂的《土地管理法》征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以“農(nóng)民生活水平不降低”為目標(biāo),將農(nóng)民辛苦一輩子建造的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并列下放到省級(jí),顯然不符合“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”政策導(dǎo)向。同時(shí),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目沒有發(fā)生土地所有權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)移,其所涉及房屋拆遷不同于以往土地征收或征用,它所涉及的相關(guān)各方————農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和新的土地使用者是地位平等利益主體。為此必須盡早制定出臺(tái)集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償管理辦法,規(guī)范集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償活動(dòng),保障被拆遷房屋所有權(quán)人合法權(quán)益。農(nóng)村住房條件差的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力大都相對(duì)薄弱,宜采取房地分離補(bǔ)償辦法,兼顧效率和公平。對(duì)于合法宅基地按照地區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)予以補(bǔ)償,對(duì)于合法宅基地上的房屋按照房屋重置價(jià)予以補(bǔ)償,既符合“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”改革方向,為低收入群眾住房保障兜底,也照顧了宅基地上房屋差異性,保護(hù)了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。拆遷安置方面,要設(shè)計(jì)多種房屋類型,滿足不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力人需要,保證拆遷補(bǔ)償最低農(nóng)戶不需要額外加錢也能購買到一套安置房,讓搬遷群眾搬得出,密切關(guān)注個(gè)別地方推動(dòng)資金困難農(nóng)戶使用商業(yè)銀行貸款購買安置房,謹(jǐn)防拆遷致貧。

        (四)開征稅費(fèi),促進(jìn)流轉(zhuǎn)

        建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),允許符合規(guī)劃和用途管制宅基地入市,放開市場(chǎng)化用地主體限制,其實(shí)質(zhì)就是還利于民,肯定對(duì)目前政府財(cái)政收入體制形成沖擊,為此首先必須解決好這個(gè)問題,保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定運(yùn)行。宅基地入市后,土地沒有經(jīng)過征收,政府不再直接參與收益分配,但可以通過對(duì)宅基地持有和交易環(huán)節(jié)征稅間接參與收益分配,適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)以及土地出讓金,按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則,推進(jìn)物業(yè)稅立法和實(shí)施,促進(jìn)政府財(cái)稅征收從主要依靠物業(yè)交易環(huán)節(jié)向保有環(huán)節(jié)過渡。首先,“一戶一宅,面積不超”的農(nóng)戶免繳宅基地及農(nóng)房物業(yè)稅,保障農(nóng)民住房基本權(quán)利。其次,非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承、交易、抵押等原因以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶口遷出后占用的宅基地及房產(chǎn),按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)稅。再次,“一戶多宅及超標(biāo)占用”農(nóng)戶按照標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)免稅,標(biāo)準(zhǔn)外實(shí)行超額累進(jìn)稅率計(jì)稅。最后,對(duì)符合規(guī)劃和用途管制宅基地及房產(chǎn)入市交易,鑒于在持有環(huán)節(jié)已經(jīng)收取物業(yè)稅,為了保持總體稅負(fù)平穩(wěn),除收取契稅及登記費(fèi)外,不再收取個(gè)人所得稅、增值稅及印花稅。徹底改變目前宅基地持有環(huán)節(jié)零成本現(xiàn)狀,通過經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出超占宅基地,提高宅基地利用效率,促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

        (五)有償轉(zhuǎn)讓,三權(quán)分置

        按照常住人口計(jì)算,我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%,城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口,他們?cè)诔擎?zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)。事實(shí)上,十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》早就為妥善安置城市外來人口指明了方向————有償轉(zhuǎn)讓宅基地,打開了“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”缺口,開辟了進(jìn)城落戶農(nóng)民購置住房資金來源,減輕政府住房保障壓力。在符合規(guī)劃和用途管制條件下,放開宅基地使用主體限制,有償轉(zhuǎn)讓,可為宅基地改革提供一種新方式。具體思路如下:

        農(nóng)村宅基地“落實(shí)所有權(quán),保障資格權(quán),放活使用權(quán)”思路圖

        第一,停止新增宅基地審批,戶籍或二輪土地承包經(jīng)營權(quán)花名冊(cè)是宅基地資格權(quán)憑證,登記在冊(cè)的地籍資料是入市流轉(zhuǎn)的宅基地唯一依據(jù)。

        第二,允許宅基地入市交易,交易雙方地位平等,通過博弈完成交易,受讓方交清價(jià)款及辦理宅基地出讓登記手續(xù)后獲得有限期使用權(quán),出讓方取得交易紅利。

        第三,集體組織以區(qū)片綜合地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)收取土地使用權(quán)補(bǔ)償金。按照“初次交易”受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員(包括本集體和非本集體人員,下同)的繳納,受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳;“二次交易”出讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的,受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的繳納,受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳;“二次交易”出讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的,受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳,受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的返還。

        第四,加強(qiáng)農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)收支管理,按照“取之于民、用之于村”的原則合理確定用途,主要用于村集體基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè),助力鄉(xiāng)村振興,最終達(dá)到“落實(shí)所有權(quán),保障資格權(quán),放活使用權(quán)”的宅基地改革目標(biāo)。

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