李澤霖

(三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443000)

一、鄰避問(wèn)題的特點(diǎn)及原因分析

“鄰避”來(lái)源于歐美國(guó)家的城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的社會(huì)沖突，居民反對(duì)在其附近建設(shè)具有負(fù)外部性的公共設(shè)施，他們反對(duì)的訴求通常是“不要建在我家后院”(Not inMy Backyard)，簡(jiǎn)稱(chēng)為NIMBY。NIMBY也就逐漸成為了“鄰避”的代名詞。

(一)鄰避問(wèn)題的定義

鄰避問(wèn)題是因政府興建某類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施而引起的各種抵制和抗議，民眾因擔(dān)心如垃圾場(chǎng)、發(fā)電廠等設(shè)施對(duì)身體健康、居住環(huán)境等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，采取強(qiáng)烈、堅(jiān)決、情緒化的反對(duì)或抗?fàn)幮袨椤?/p>

(二)鄰避問(wèn)題產(chǎn)生原因

鄰避問(wèn)題的產(chǎn)生是多種因素綜合作用的結(jié)果，包括居民對(duì)政府的不信任和不平衡的心理恐等內(nèi)因以及環(huán)保意識(shí)的提升和沖突解決機(jī)制的欠缺等外因，具體來(lái)看包括以下幾方面：

1.公民對(duì)生存環(huán)境權(quán)益的維護(hù)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，公民對(duì)生存環(huán)境權(quán)益日益重視，如干凈的空氣、清潔的水源優(yōu)美的景觀等，部分公共服務(wù)設(shè)施的興建可能會(huì)對(duì)周邊居住環(huán)境造成破壞、影響健康，因而遭到公眾的抵制。

2.民眾和專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不同

民眾更多的是從切身體驗(yàn)認(rèn)知，專(zhuān)家更多是從技術(shù)角度評(píng)價(jià)，比如專(zhuān)家認(rèn)為經(jīng)過(guò)處理的垃圾焚燒是可以接受的風(fēng)險(xiǎn)，而民眾卻認(rèn)為是不能忍受的。由于政府主要倚重于專(zhuān)家的評(píng)價(jià)結(jié)論，如果缺乏完善的溝通機(jī)制，民眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論的不認(rèn)可就會(huì)導(dǎo)致對(duì)專(zhuān)家的不信任，從而抵制鄰避設(shè)施的建設(shè)。

3.公民權(quán)益在決策中未受到重視

隨著公民維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，對(duì)事關(guān)自身權(quán)益的政策也越發(fā)敏感，有時(shí)候公民訴求的焦點(diǎn)不在于未得到合理的補(bǔ)償，而在于政府在決策中只重視專(zhuān)家意見(jiàn)而忽視公民意愿，只重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視公眾權(quán)益，損害了公民在決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致公眾對(duì)政府決策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而失去了對(duì)政府的信任，增強(qiáng)了產(chǎn)生鄰避沖突的可能性。

二、具體鄰避問(wèn)題產(chǎn)生機(jī)制剖析

垃圾處理廠作為公共服務(wù)設(shè)施是現(xiàn)代宜居城市的重要保障，但是隨著城鄉(xiāng)垃圾處理量的日益增長(zhǎng)，我國(guó)大部分城市均面臨著垃圾圍城的窘境。對(duì)于湖北省仙桃市來(lái)說(shuō)也面臨著相同的問(wèn)題—全市每天產(chǎn)生生活垃圾800多噸，春節(jié)高峰期達(dá)1200噸，而唯一的生活垃圾填埋場(chǎng)嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行。為了解決問(wèn)題，仙桃市政府引進(jìn)盈峰環(huán)境科技集團(tuán)合作興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠，隨著工程建設(shè)的推進(jìn)，“鄰避問(wèn)題”也不期而至。

(一)事件發(fā)生過(guò)程

2016年6月21日，陸續(xù)有人在仙桃本地論壇、微信群、朋友圈發(fā)布關(guān)于“仙桃要建垃圾焚燒廠”的消息，引發(fā)輿論關(guān)注；24日開(kāi)始，輿情逐步升溫，紛紛有人在微信群、朋友圈發(fā)起行動(dòng)抵制倡議；25日，部分群眾走上街頭，抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目工程，輿情持續(xù)發(fā)酵。6月27日，仙桃市市長(zhǎng)通過(guò)視頻對(duì)全市人民承諾已經(jīng)停止該項(xiàng)目。該事件導(dǎo)致正在建設(shè)的仙桃垃圾焚燒發(fā)電廠停工，一度成為輿論焦點(diǎn)。事件發(fā)生近一年后，2017年5月3日，在群眾支持率高達(dá)99%的情況下，仙桃垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為該市“一號(hào)工程”，在原址重新啟動(dòng)建設(shè)并投入使用。

(二)垃圾處理項(xiàng)目鄰避因素分析

通過(guò)分析，該鄰避沖突的產(chǎn)生主要有以下因素：一是民眾缺乏垃圾焚燒的知識(shí)普及，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判和專(zhuān)家之間存在很大差距。二是政府對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目的地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用更為看重，而忽視了公眾在決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，沒(méi)有建立有效的溝通機(jī)制。三是利益相關(guān)者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。具體分析如下：

1.鄰避沖突的關(guān)系分析

從政府層面上來(lái)看，垃圾焚燒發(fā)電有著極強(qiáng)的迫切性，因?yàn)樵谀壳吧罾幚矸绞街刑盥窈投逊收嫉囟嗲乙自斐啥挝廴荆贌l(fā)電相較之下?lián)碛袠O大的優(yōu)勢(shì)。從社會(huì)層面上來(lái)看，越來(lái)越多的公民開(kāi)始意識(shí)到垃圾焚燒會(huì)產(chǎn)生毒素，同時(shí)也知道在全世界范圍內(nèi)對(duì)垃圾焚燒也存在較大爭(zhēng)議。因此，在公眾對(duì)政府出具的環(huán)境評(píng)估報(bào)告準(zhǔn)確性存疑的情況下，公眾反對(duì)在居住地附近興建垃圾焚燒項(xiàng)目是保護(hù)自身權(quán)益的必然選擇。

2.鄰避沖突的博弈分析

一是政府與公眾之間的博弈關(guān)系，目前的垃圾處理方式主要在某一地點(diǎn)集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾，這實(shí)際上是把垃圾對(duì)公眾造成的危害集中到了某一區(qū)域的居民身上，造成這一區(qū)域居民付出的代價(jià)與受益的不對(duì)稱(chēng)，本質(zhì)上是犧牲少數(shù)人的利益換取大多數(shù)人的環(huán)境收益。當(dāng)成本與收益的脫節(jié)超出了當(dāng)?shù)鼐用竦娜淌軜O限時(shí)，針對(duì)垃圾處理場(chǎng)的社會(huì)沖突就不可避免。因此，對(duì)利益受損居民的補(bǔ)償便成為垃圾處理場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中政府與當(dāng)?shù)孛癖姴┺牡年P(guān)鍵。

二是公眾與企業(yè)之間的博弈關(guān)系，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)不僅涉及當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，而且涉及到民眾在垃圾處理廠建設(shè)后的搬遷安置和謀生問(wèn)題。因此，垃圾處理場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)償以及搬遷安置補(bǔ)償便成為企業(yè)與公眾博弈的關(guān)鍵。

三是政府與企業(yè)之間的博弈關(guān)系，政府通過(guò)在郊區(qū)建設(shè)垃圾處理場(chǎng)可以獲得豐厚的財(cái)政收入，并且可以解決城市發(fā)展中一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而政策與市場(chǎng)之間的矛盾、成本與效益之間的均衡便成為中政府與企業(yè)博弈的關(guān)鍵。

仙桃市委、市政府在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目停工后，及時(shí)總結(jié)教訓(xùn)，加強(qiáng)與群眾溝通協(xié)商，充分尊重群眾訴求、關(guān)照群眾利益，從而推動(dòng)了項(xiàng)目重啟，這無(wú)疑是亡羊補(bǔ)牢的明智之舉。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，讓公共決策充分體現(xiàn)民意，這是仙桃垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目能夠原址重啟的重要啟示。

三、鄰避問(wèn)題解決對(duì)策分析

鄰避問(wèn)題的產(chǎn)生有其制度化和非制度化的因素，因此解決鄰避問(wèn)題應(yīng)重點(diǎn)解決公共利益界定、利益保護(hù)和程序等關(guān)鍵問(wèn)題。解決此類(lèi)問(wèn)題的一般思路是：在群體性事件發(fā)生的爆發(fā)階段，通過(guò)媒體引導(dǎo)好公眾的情緒，統(tǒng)一輿論基調(diào)，完善信息公開(kāi)機(jī)制；對(duì)于公眾參與決策的權(quán)利要給予保證；在群體性事件發(fā)生后的善后階段，需要立即對(duì)事件進(jìn)行評(píng)估并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；同時(shí)需要逐步建立制度保障，建立并完善相關(guān)法律法規(guī)。具體解決對(duì)策分析如下：

(一)合作博弈以達(dá)到各方共贏

政府和公眾在處理鄰避沖突的過(guò)程中應(yīng)積極采用合作博弈方法以達(dá)到共贏的局面，即在保障公共利益的同時(shí)尋找滿足公眾利益的可行性方案，從而有利于在實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下保障各方的最大利益。

(二)合理補(bǔ)償以提高補(bǔ)償滿意度

在風(fēng)險(xiǎn)最小情況下尋求有效的補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)成本分擔(dān)和收益分享，減輕民眾對(duì)鄰避設(shè)施的不滿。一是在垃圾處理設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)建立和完善對(duì)垃圾處理地居民的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。二是政府應(yīng)建立溝通機(jī)制與公眾形成良好的互動(dòng)并爭(zhēng)取他們的信任，使公眾明白在鄰避設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題上雙方是合作關(guān)系而非被迫執(zhí)行。三是通過(guò)媒體向當(dāng)?shù)孛癖姳砻鞴苍O(shè)施存在的必要性、重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

(三)公眾參與以降低沖突可能性

在鄰避問(wèn)題中，信任差距是造成沖突的重要原因之一，在鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，公眾對(duì)項(xiàng)目本身、專(zhuān)家意見(jiàn)及地方政府的不信任導(dǎo)致廣泛質(zhì)疑，產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源在于公眾參與度在地方政府的日常決策中嚴(yán)重不足，因此以基層民眾為主體的公眾參與是解決鄰避問(wèn)題的核心。

1.搭建交流平臺(tái)，加強(qiáng)信息溝通

在鄰避問(wèn)題中，公眾關(guān)心的是個(gè)人利益，政府關(guān)心的是公共利益，企業(yè)關(guān)心的是公司利益，應(yīng)進(jìn)行信息交流的平臺(tái)并完善溝通渠道。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)教育，提高參與能力

政府在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上應(yīng)建立與公眾之間的共享機(jī)制，打破知識(shí)壟斷，只有放棄專(zhuān)家評(píng)價(jià)、政府決策的片面想法，才能用更公開(kāi)的、更民主的方式來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的決策，而公眾的參與需要相應(yīng)的知識(shí)和技能，而對(duì)公眾進(jìn)行培訓(xùn)教育是提高公眾參與水平和能力的重要途徑。

3.完善法律約束，建立制度保障

公眾參與最終要落實(shí)到法律制度的層面，一方面應(yīng)以法律的形式保障公民的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)等。另一方面應(yīng)以法律的形式確定公眾參與的具體內(nèi)容，包括公眾參與的具體程序、方式、內(nèi)容及方法等。

總的來(lái)看，地方政府在鄰避設(shè)施的規(guī)劃中要積極借鑒和采用公眾參與決策的模式，對(duì)公眾進(jìn)行教育培訓(xùn)，提升公眾參與能力，建立有效的民意表達(dá)機(jī)制，如信息公開(kāi)、問(wèn)卷調(diào)查、民意訪談以及召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)加強(qiáng)社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者、建設(shè)企業(yè)和地方政府之間的信息溝通和交流，把鄰避設(shè)施相關(guān)信息及時(shí)告知民眾，由公眾參與決策設(shè)施該不該建設(shè)以及如何建設(shè)。同時(shí)完善法律制度，以制度約束建立公眾參與制度，以制度的約束力避免可能發(fā)生的矛盾和沖突，降低鄰避問(wèn)題產(chǎn)生的可能性。

表1 湖北省仙桃市鄰避沖突重要事件表