摘 要：文章使用了內(nèi)蒙古社會科學(xué)院“內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭現(xiàn)狀抽樣調(diào)查”問卷調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著全區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化和家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢，面臨家庭保障功能弱化、集體經(jīng)濟保障能力有限的情況。針對此類情況，課題組認為應(yīng)在認清民族地區(qū)的特點，兼顧文化多樣性、土地多樣性和民族多樣性基礎(chǔ)上，制定基本公共服務(wù)“靶向”標(biāo)準(zhǔn)，提升公共財政投入效率；實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”，切實保障和改善民生。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 基本公共服務(wù) 家庭結(jié)構(gòu)

一、引言

享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。黨的十九大提出要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系”，從強調(diào)體系建設(shè)到制度建設(shè)，國家已將公共服務(wù)均等化作為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要途徑。內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族地區(qū)，推進基本公共服務(wù)均等化即是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下守住民生底線的要求，還是落實“兩個共同”、實現(xiàn)全國區(qū)域均衡發(fā)展，打造北疆亮麗風(fēng)景線的重要支撐。改革開放40年來，全區(qū)民生各方面均取得了重大進展，但按照中央民族工作會議關(guān)于實現(xiàn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展的要求，提高基本公共服務(wù)能力和均等化水平的壓力仍然較大。所以在與全國共同進入小康社會的進程中，充分了解農(nóng)村牧區(qū)居民的民生狀況、困難家庭的特征、不同類型嘎查（村）的公共服務(wù)水平，審視農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)面臨的問題和挑戰(zhàn)，是為進一步做好農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給、讓百姓有更多的“獲得感”的必要動作，是面對問題、解決問題的重要思路和有效路徑，對縮小區(qū)域間公共服務(wù)發(fā)展差距、讓各族群眾共享改革發(fā)展成果具有重要意義。

二、數(shù)據(jù)來源及基本說明

本文使用的《內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)嘎查村現(xiàn)狀抽樣調(diào)查》問卷，是一項綜合社會調(diào)查項目，此調(diào)查分社區(qū)調(diào)查問卷和家庭調(diào)查問卷，涉及自治區(qū)內(nèi)的10個盟市14個旗縣（區(qū)）70個蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的100個嘎查（村）。樣本覆蓋了呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟、興安盟等10個盟市（因烏海市和阿拉善盟的可耕種土地面積僅占全區(qū)現(xiàn)有耕地的0.04%和0.25%，不具有典型的農(nóng)牧業(yè)特征，所以本次抽樣未選擇該區(qū)域），問卷共發(fā)放1012份，回收1012份，其中有效問卷1000份，問卷有效率為98.8%。問卷涉及家庭成員共計3448名，其中，蒙古族人口占總樣本人口的53.4%，漢族人口占總樣本人口的44.7%，其他少數(shù)民族占1.9%。本問卷采用分層多段抽樣和簡單隨機抽樣相結(jié)合的方法，覆蓋到了典型牧業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)以及農(nóng)業(yè)區(qū)三種經(jīng)濟類型區(qū)域。本文使用調(diào)查問卷中關(guān)于人口構(gòu)成、土地和農(nóng)牧業(yè)收入的相關(guān)內(nèi)容，試圖通過對家庭規(guī)模、多代家庭的比例、家庭結(jié)構(gòu)的基本情況進行分析，判斷內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭自我保障能力的基本情況。

三、農(nóng)村牧區(qū)家庭基本特征與自我保障能力分析

家庭保障是社會保障的重要補充。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，隨著進城務(wù)工流動人口增多，農(nóng)村牧區(qū)呈現(xiàn)出老齡化問題嚴(yán)峻、家庭保障能力弱化的趨勢，農(nóng)牧區(qū)的常住人口主要以老年人為主，在土地經(jīng)營收入、自我保障能力等方面均處于弱勢地位。

（一）農(nóng)村牧區(qū)老齡化問題嚴(yán)峻，在高齡化、空巢化趨勢下，“未富先老”成為農(nóng)村牧區(qū)常住人口的明顯特征

受訪家庭中女性的年齡峰值在45-50歲，男性的年齡峰值在50-60歲，意味著未來五年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上的老年人將增加近30%，未來十年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上老年人占常住人口的比重將超過50%。調(diào)查對象中，80歲及以上高齡老人占老年人總數(shù)的7.44%，且高齡老人中喪偶比例達到82.05%，按聯(lián)合國發(fā)布的高齡化社會的認定標(biāo)準(zhǔn)（ 65歲以上老年人口占總?cè)丝?%以上），農(nóng)村牧區(qū)已進入高齡化社會。而由于子女外出上大學(xué)、外出務(wù)工，或已獨立生活而形成的空巢家庭，占到全部樣本家庭的20.37%，明顯高于第六次人口普查數(shù)據(jù)。按照空巢家庭46-68歲的年齡峰值推算，未來五年，農(nóng)牧民60歲以上的空巢家庭將增加一番。從主要收入構(gòu)成看，經(jīng)營性收入是樣本家庭的主要收入來源，所以缺少青壯年勞動力的空巢家庭整體上呈現(xiàn)“未富先老”特征。

（二）農(nóng)村牧區(qū)勞動力短缺、人口斷層，在家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢下，家庭保障功能逐步弱化

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村牧區(qū)嘎查（村）常住人口規(guī)模縮小，本次調(diào)查的樣本嘎查（村）常住人口規(guī)模的均值為711人，數(shù)量僅為戶籍人口的60%，有些嘎查村常住人口還不到戶籍人口數(shù)量的一半，整體上出現(xiàn)農(nóng)牧民人口凈流出現(xiàn)象。而且外出務(wù)工勞動力以整戶遷出為主，流動人口大部分攜帶子女，與配偶子女同在流入地居住，在城鎮(zhèn)已有住房的農(nóng)牧家庭占到受訪家庭總量的42%。所以農(nóng)村牧區(qū)的留守人口出現(xiàn)人口斷層現(xiàn)象，調(diào)查中有村干部說：“村里重要活動能召集的勞動力已經(jīng)找不到50歲以下的了”。不僅勞動力數(shù)量在減少，家庭結(jié)構(gòu)也在影響著家庭功能的發(fā)揮。數(shù)據(jù)顯示，有穩(wěn)定婚姻狀態(tài)的家庭，其勞動力結(jié)構(gòu)相對合理、收入情況良好，喪偶家庭和44%的離婚家庭接受過醫(yī)療救助、住房救助、特困補貼等不同程度的救助，屬于嘎查（村）重點扶貧對象。如表1所示，家庭規(guī)模核心化、小型化趨勢與老齡化趨勢相疊加，未來五到十年，可能會出現(xiàn)更多的喪偶家庭在農(nóng)業(yè)技術(shù)運用、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入等方面均處于弱勢地位的情況。

（三）農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化

按照基尼系數(shù)的計算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58（注：按累計收入劃分出分布均勻的五個檔次，高收入前20%的家庭總收入占到全部樣本家庭總收入總量的45%，排名最靠后的50%的受訪家庭總收入總和只占到全部樣本家庭總收入的22%，而排名最靠前的40%的樣本家庭總收入和占到全部樣本家庭總收入的70%。按照基尼系數(shù)的計算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58）。這與調(diào)查當(dāng)年造成內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)大面積絕收的旱災(zāi)有直接聯(lián)系，一定程度反映出由于農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟脆弱，部分農(nóng)牧民還是要“靠天吃飯”，農(nóng)牧業(yè)距離現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)體系還有較大差距。另一方面驗證了家庭土地規(guī)模與家庭收入呈正相關(guān)，即土地經(jīng)營規(guī)模較大的區(qū)域其家庭收入相對較高，所以牧民的人均可支配收入明顯高于農(nóng)民和農(nóng)牧民。特別是近年來隨著國家財政對草場生態(tài)保護補助獎勵政策的推行，草場面積較大的牧戶僅補貼款項就高于一些農(nóng)戶家庭的全年經(jīng)營總收入。但作為嘎查（村）經(jīng)營主體的中小農(nóng)牧戶（70%以上的受訪家庭屬于中小農(nóng)牧戶），因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的分散生產(chǎn)經(jīng)營，每畝土地產(chǎn)生的效益偏低，農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模的意愿并不強，有85.5%的受訪家庭選擇“仍堅持一家一戶經(jīng)營”，選擇“擴大經(jīng)營規(guī)?！被颉凹彝ソ?jīng)營與合作經(jīng)營相結(jié)合”或“參與企業(yè)經(jīng)營”的家庭只有15%。整體上看，農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化。

（四）集體經(jīng)濟對基層公共服務(wù)的保障能力有限

由于我國尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，嘎查（村）是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要平臺和基本單元，也是農(nóng)牧民獲取基本公共服務(wù)的重要場所，但大多數(shù)受訪嘎查（村）集體經(jīng)濟收入只能維持正常的集體運轉(zhuǎn)，對農(nóng)牧民公共服務(wù)的供給能力十分有限。調(diào)查中有村干部反映，有些村屬于“負債村”，“十個全覆蓋”重大工程的后續(xù)款項還無法彌補，對“垃圾轉(zhuǎn)運費”等公共服務(wù)開支根本無法保證。本次被調(diào)查的100個樣本嘎查（村）中，僅有36個嘎查（村）有集體經(jīng)濟，集體收入的主要來源是集體草牧場、飼料地、農(nóng)業(yè)用地的出租或入股收入，所以雖然按經(jīng)濟和生態(tài)特點劃分，農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)存在地理區(qū)位上的連續(xù)性，但由于可利用土地面積不同，集體經(jīng)濟上存在差異，擁有土地資源優(yōu)勢的牧區(qū)平均集體收入高于其他區(qū)域，但相對于其他區(qū)域，牧區(qū)則面臨牧民居住分散而公共服務(wù)半徑過大等問題，集體經(jīng)濟同樣無能為力?？傮w上，集體經(jīng)濟對基層公共服務(wù)的保障能力十分有限。

四、加強農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)的有效供給

國家扶貧的重點和難點在農(nóng)村，推進基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵也在農(nóng)村。內(nèi)蒙古除農(nóng)村外還有牧區(qū)，所以公共服務(wù)的供給不僅要兼顧土地多樣性、民族多樣性，還要將全區(qū)作為民族地區(qū)納入到國家宏觀戰(zhàn)略中，利用轉(zhuǎn)移支付、對口支援、本地資源共同完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)，保障和改善民生。

（一）將內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國家整體戰(zhàn)略

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北疆，聯(lián)通俄蒙，區(qū)位獨特，所以應(yīng)借助“一帶一路”發(fā)展的重要契機，“發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢”，將內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國家整體戰(zhàn)略，做好對外開放大格局的同時借勢謀劃全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施布局。中蒙邊境線的7個盟市16個旗市的總面積達到全區(qū)總面積的48.7%，覆蓋到大部分牧業(yè)區(qū)域，如果能突出重點區(qū)域和重點口岸的帶動作用，形成“六路四通八達”的基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)架，利用跨境聯(lián)通帶動區(qū)域聯(lián)通，對內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)意義非凡。

（二）盡快建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制

基層擔(dān)負著公共服務(wù)建設(shè)、維護和推進的重要任務(wù)，但財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使基層基本公共服務(wù)體系顯得尤為薄弱，從而均等化的目標(biāo)很難真正落到實處。從本次調(diào)研的情況來看，由于近年來基本公共設(shè)施和公益性項目投入力度較大，自治區(qū)各級政府都普遍存在財政負債問題。從自治區(qū)財政廳了解到，截至2016年末，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣政府負有償還責(zé)任的債務(wù)分別為291.38億元、2079.01億元、3306.97億元，分別占5.13%、36.62%和58.25%（內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳政務(wù)平臺2017年第一批內(nèi)蒙古自治區(qū)政府一般債券信息披露文件）。旗縣政府成為債務(wù)壓力最大的一級政府。所以按照國家最新出臺的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，盡快完善全區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制，才是解決基本公共服務(wù)供給后續(xù)問題的關(guān)鍵所在。

（三）制定基本公共服務(wù)“靶向”標(biāo)準(zhǔn)，提升公共財政投入效率

除《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》對各項基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的界定外，自治區(qū)需要根據(jù)農(nóng)牧民常住人口呈現(xiàn)出的特點制定出更為具體且有實操性的均等化標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是針對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等農(nóng)牧民生活核心領(lǐng)域的問題，建立農(nóng)牧民基本數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，盡可能全面地掌握弱勢群體情況和“最迫切、最需要、最直接”的公共服務(wù)問題。將“靶向”的均等化標(biāo)準(zhǔn)作為財政轉(zhuǎn)移支付測算的重要依據(jù)，替代大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)且覆蓋面廣的普惠性公共服務(wù)項目，以便能使政府財力更多地向農(nóng)村牧區(qū)落后地區(qū)和困難群體傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、不同收入群體之間的公共服務(wù)差距，大力推進基本公共服務(wù)的均等化。

（四）實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”

我國基本公共服務(wù)體系已逐步健全，多元化的供給模式不斷創(chuàng)新。但由于城鄉(xiāng)間和區(qū)域間資源分布嚴(yán)重不均衡，往往出現(xiàn)一邊是基層衛(wèi)生院（室）的全覆蓋，一邊是農(nóng)村牧區(qū)看病難的問題依然存在。以養(yǎng)老為例，雖然自治區(qū)已形成城市、農(nóng)村、牧區(qū)、社會化四種養(yǎng)老服務(wù)模式，每千名老人擁有床位數(shù)居全國第一，但實際調(diào)研的100個嘎查（村）均無社會化養(yǎng)老機構(gòu)?；鶎酉M能力限制了農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)供給市場的主體結(jié)構(gòu)，面對基層農(nóng)牧民實際需求與基本公共服務(wù)供給之間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，僅僅依靠政府購買公共服務(wù)是不夠的，需要發(fā)揮社會保障和社會救助對弱勢群體的幫扶作用，保障其基本生活，可以分階段、分地區(qū)地逐步解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)薄弱的問題。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院公共管理研究所，執(zhí)筆人：張敏 蘇文 霍燕 王哈圖 任麗慧 包娜娜）

責(zé)任編輯：代建明