梅田琳 劉鑫

摘 要：當前，我區(qū)人口低速增長、人口老齡化、勞動人口比例下降、知識技能型年輕人口流出較多等問題凸顯，同時與經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境問題疊加，成為經(jīng)濟社會發(fā)展中需要高度重視的問題。為避免類東北現(xiàn)象產(chǎn)生，我區(qū)要進行更深刻、更有針對性的改革和制度建設，對人才資源進行深度開發(fā)，加快培養(yǎng)和引進人才，為自治區(qū)經(jīng)濟轉型升級提供支撐。

關鍵詞：人口老齡化 城鎮(zhèn)化 人口區(qū)域布局

一、近年來我區(qū)人口變化基本情況

（一）人口持續(xù)增長，二孩政策效應顯現(xiàn)

截至2017年底，我區(qū)常住人口2528.6萬人，占全國人口的1.82%，在31個省、自治區(qū)、直轄市中排第23位；比2010年增加56.4萬人，年均增加8.06萬人，年均增長3.2‰，低于全國年均增長5.2‰的水平。一是盟市人口增減各不相同。2011—2017年呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏海市、錫林郭勒盟、阿拉善盟和巴彥淖爾市等7個盟市人口增加，分別增加24.1萬、22.16萬、11.92萬、3.11萬、2.36萬、1.61萬和1.49萬人。呼包鄂城市群人口增幅均低于2001—2010年期間，特別是鄂爾多斯市， 10年間常住人口年均增加5.45萬人，近7年來年均僅增加1.7萬人。赤峰市、呼倫貝爾市、烏蘭察布市、通遼市、興安盟等5盟市常住人口均有不同程度的減少。通遼市常住人口由10年間增加5.57萬人，轉變?yōu)榻?年減少5.57萬人。烏蘭察布市、呼倫貝爾市和赤峰市人口減幅比2000—2010年大幅度降低。東部五盟市人口占比繼續(xù)下降，2017年49.47%，比2010年下降了1.82個百分點。二是二孩政策效應顯現(xiàn)。2005年以來，全區(qū)年均出生人口22.6萬人，年均出生率約9.1‰，比全國平均低3.1‰；死亡人口13.8萬人，年均死亡率約5.5‰，比全國低1.6‰以上；自然增長率年均3.5‰，比全國低1.7‰左右。2013年十八屆三中全會決定實施單獨兩孩政策，2014年我區(qū)出生人口有所增加，出生人口23.3萬人，人口出生率9.3‰，比上年提高0.3個千分點。2015年黨的十八屆五中全會決定實施全面兩孩政策，我區(qū)出生人口明顯增加。2016年、2017年出生人口分別為22.72萬人和23.9萬人，出生率達到9‰和9.47‰，二孩率為40.9%和47.76%，比全國分別高0.7個百分點和低3.44個百分點，比“全面兩孩”政策實施前的“十二五”時期年均出生人數(shù)多0.75萬人和1.93萬人。

（二）人口老齡化程度提高，勞動人口總量保持穩(wěn)定

65歲以上老年人口由2010年的187萬人增加到 2017年的251.1萬人；比重由2010年的7.56%提高到2017年的9.9%，人口老齡化程度加深，但低于全國平均水平1.5個百分點。據(jù)統(tǒng)計，1956-1966年流入我區(qū)人口集中，受代際傳遞影響，我區(qū)人口老齡化程度比全國平均水平低。雖然2016年15-64歲的勞動年齡人口比例比2010年降低1.1個百分點，但勞動年齡人口比例仍達77.2%，比全國平均高4.7個百分點，勞動年齡人口比2010年增加9.8萬人，沒有出現(xiàn)勞動人口數(shù)量下降情況。我區(qū)0-14歲人口由2010年的348萬人降低到2016年的335.4萬人，比重由14.08%降低到13.31%，比全國平均低3.39個百分點，已處于“嚴重少子化”階段。人口總撫養(yǎng)比從2005年的33.2%降低到2016年的28.6%，比全國平均低9.31個百分點。

（三）人口城鎮(zhèn)化率較高

2010年人口城鎮(zhèn)化率55.5%，比全國平均高5.82個百分點，在全國居8位，西部地區(qū)第1位；2017年提高到62%，比全國平均高3.48個百分點，在全國居第10位，西部地區(qū)第2位。

（四）人口受教育程度顯著提高

2015年受大專以上教育人口占全部人口的比例達到15.3%，比全國平均高2.8個百分點，比2010年提高了5個百分點；受高中（含中專）教育人口占全部人口的比重達到16.2%，比全國平均高0.81個百分點，比2010年提高0.9個百分點；受小學教育人口占全部人口的比例為22.9%，比全國平均低1.5個百分點，比2010年占比降低2.5個百分點。

二、人口發(fā)展存在的問題

（一）人口低水平增長，知識技能型人口存在流失現(xiàn)象

2010年我區(qū)人口出生率、自然增長率分別居全國倒數(shù)第9位、11位。2015年、2016年，我區(qū)人口出生率、自然增長率均居全國倒數(shù)第6位。2017年人口出生率和自然增長率分別達到9.47‰、3.73‰，分別比全國平均水平低2.96個千分點、1.69個千分點，居全國倒數(shù)第7位和第8位。實施全面兩孩政策后，出生率短期出現(xiàn)回升，但出生率降低具有一定的趨勢性；受生育行為選擇變化等因素影響，長期來看，生育水平有繼續(xù)走低的可能。我區(qū)人均土地面積較大，整體上人口凈流入、凈流出趨勢并不明顯。連續(xù)6年人口凈流入后，2012—2014年連續(xù)三年出現(xiàn)了少量人口凈流出，2017年又出現(xiàn)了少量人口凈流出，成為當年全國6個人口凈流出地區(qū)之一。但我區(qū)流出人口主要是勞動年齡人口、知識技能型年輕人口和已經(jīng)成型的知識技能型人才。2016年我區(qū)科學研究和技術服務業(yè)就業(yè)人數(shù)比上年減少6.3%。在區(qū)外就讀的知名高校畢業(yè)生很少回生源地就業(yè)；在區(qū)內(nèi)就讀的高校畢業(yè)生、職業(yè)技術學校畢業(yè)生通過多種方式千方百計出區(qū)學習和就業(yè)。據(jù)初步統(tǒng)計，赤峰市大學生（含大專）2015—2017年上線分別為3.2萬、2.8萬、2.6萬人，回到赤峰工作的分別為1萬、1.2萬、1.3萬人。另外，由于人口老齡化和獨生子女家庭、少孩家庭子女從業(yè)觀念變化較大，我區(qū)部分行業(yè)出現(xiàn)了年輕人減少情況。

（二）人口老齡化速度加快，養(yǎng)老保障亟待強化

按照世界衛(wèi)生組織標準，65歲及以上人口占總人口的比例達到7%，即進入老齡化社會。按照這個標準，我區(qū)2010年已進入老齡化社會，并呈快速老齡化態(tài)勢，2017年65歲及以上人口占總人口的比例比2000年提高了2.3個百分點。農(nóng)村牧區(qū)由于大量青壯年人口流向城市，人口老齡化問題更為突出。人口流出幅度大的盟市人口老齡化程度偏高。據(jù)推算，2017年烏蘭察布市65歲及以上人口占總人口的比例已達15.5%。隨著我國第二次人口生育高峰（1962—1970年）出生人口進入老年，我區(qū)將進入老齡化加速期，高齡、失能老年人數(shù)將持續(xù)增加。老齡化疊加少子化、家庭結構小型化和家庭保障功能弱化；同時我區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，是典型的未富先老省區(qū)，財政困難，社會承受力較弱，各方面制度尚不配套，要滿足快速增長的老年人口養(yǎng)老、健康保障等基本公共服務需要，面臨較大的挑戰(zhàn)。

（三）城鎮(zhèn)綜合競爭力不強，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高

我區(qū)邊境地區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)人煙稀少，產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，但為了滿足戍邊和行政管理需要，設立了旗縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木；我區(qū)礦區(qū)較多，城鎮(zhèn)化率也相對較高。赤峰市、通遼市、興安盟、巴彥淖爾市等農(nóng)區(qū)比例較大、人口較多的地區(qū)城鎮(zhèn)化率相對較低。即使是人口相對稠密的地區(qū)，平均每個旗縣市人口遠遠低于全國平均每個縣40萬人到70萬人的水平，人口布局分散，多數(shù)旗縣政府所在地城鎮(zhèn)工業(yè)化程度低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，集聚人口能力不強。不少盟市政府所在地城市人口少，經(jīng)濟規(guī)模小，還不及發(fā)達省區(qū)一個縣政府所在地城鎮(zhèn)規(guī)模。呼包鄂城市群中，鄂爾多斯市是高度依托資源型的縣域經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)、人口分布都比較分散，東勝、康巴什市區(qū)和阿鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模很難起到較大的輻射帶動作用，也很難承載高水平的研究院所、大學和醫(yī)療機構；高端服務和高水平公共服務主要依托呼和浩特市、包頭市和區(qū)外相近大中城市。包頭市是典型的重化工產(chǎn)業(yè)結構，受市場周期影響較大，大型企業(yè)轉型升級和成長速度慢，核心競爭力不強，與全國同類型企業(yè)差距越拉越大。首府呼和浩特市競爭力較強的制造業(yè)較少，新經(jīng)濟、研發(fā)創(chuàng)新、教育、醫(yī)療水平仍待提高。近年來三個城市人口集聚能力均有所下降。2011年以來我區(qū)城鎮(zhèn)化率年均增幅0.93%，低于全國年均增幅0.29個百分點。

（四）人口區(qū)域布局不合理，集中集約程度不高

一是人口、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局分散。除呼包鄂城市群外，幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗縣、盟市政府所在地城鎮(zhèn)（市）都存在人口規(guī)模較少、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小的問題。人口聚集程度差是影響我區(qū)非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。人口布局分散、產(chǎn)業(yè)布局分散，加之能占領全國市場的輕工產(chǎn)品極度匱乏，物流滿車進空車出，不能攤薄物流成本，造成我區(qū)居民生活成本高、企業(yè)生產(chǎn)成本高。二是首位度城市綜合競爭力和吸納人口能力有待提高。東南沿海及西部形成了成都、重慶、西安等一批人口超千萬、GDP超萬億元的大型城市，而呼和浩特市和包頭市人口分別為311.5萬人、287.8萬人，呼和浩特市區(qū)人口僅200多萬人，GDP分別達到2743.7億元、3867.6億元（2016年數(shù)據(jù)）。三是還沒有建立與主體功能區(qū)相配套的人口政策體系。呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市等重點生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)仍然面臨人口多、生態(tài)環(huán)境壓力大的問題。呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、興安盟、通遼市、巴彥淖爾市等農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口的集中集約程度仍需提高。四是邊境地區(qū)氣候和生態(tài)環(huán)境差、人口少、收入低，教育、醫(yī)療等基本公共服務水平落后。

（五）就業(yè)人口產(chǎn)業(yè)分布不合理，農(nóng)牧業(yè)勞動人口有待轉移

2016年我區(qū)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比例為40.1%，比2000年下降了12.1個百分點；同期全國平均水平為27.7%，比2000年下降了22.4個百分點。我區(qū)農(nóng)牧業(yè)增加值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8.8%，與全國基本持平，卻容納了40%的勞動就業(yè)，與全國平均水平相差12.3個百分點。大量勞動力滯留農(nóng)牧業(yè)，從二、三產(chǎn)業(yè)中得到的收入少，是我區(qū)農(nóng)牧民人均收入從高于全國平均水平降到低于全國平均水平的重要原因。2016年我區(qū)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比例為15.9%，比2000年下降1.2個百分點；同期全國平均水平、山東省、廣東省均比2000年有大幅度提高，并且占比分別比我區(qū)高12.9個、15個、25個百分點。我區(qū)占國內(nèi)生產(chǎn)總值48.7%的第二產(chǎn)業(yè)，只承擔了15.9%的勞動就業(yè)。我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟體系與發(fā)達省區(qū)經(jīng)過高度工業(yè)化、又開始部分去工業(yè)化有很大的區(qū)別，我區(qū)是“外部資本嵌入型”資源類為主的產(chǎn)業(yè)結構，資源主要由大型央企、區(qū)外大型國企民企開發(fā)生產(chǎn)加工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，地方很難參與其分工合作，分享其發(fā)展成果。資源類產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、自動化，用人很少，煤炭、電力、化工、電解鋁等大型企業(yè)從當?shù)卣泄さ谋壤膊淮蟆Ｎ覅^(qū)自身勞動密集型非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)育生成程度低，產(chǎn)業(yè)門類少，吸納就業(yè)能力十分有限。近年來我區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，在產(chǎn)業(yè)結構中的比重不斷提高，但并不完全代表經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量水平的提升和發(fā)展方式的轉變。如2016年呼和浩特市第三產(chǎn)業(yè)占比達到68.6%，僅低于北京市、上海市、海口市、烏魯木齊市，位居全國直轄市和省會城市第5位。我區(qū)第三產(chǎn)業(yè)是在制造業(yè)還沒有得到充分發(fā)育、工業(yè)化程度較低的情況下發(fā)展的，主要為居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)提供服務，而我區(qū)城鄉(xiāng)居民收入偏低，農(nóng)牧業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化生產(chǎn)不足，制約了第三產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也影響了其就業(yè)吸納質(zhì)量。

三、人口問題對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

從世界經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律看，人口增長或穩(wěn)定，經(jīng)濟就增長和富有活力；人口減少和老齡化，經(jīng)濟發(fā)展就缺乏動力和活力，甚至出現(xiàn)增速下滑、停滯等情況。

我區(qū)人口自然增長率已經(jīng)下降到較低水平，年輕知識技能型人口凈流出，高端人才留不住、引不進問題突出，與推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不相適應。勞動力從農(nóng)牧業(yè)向非農(nóng)牧業(yè)轉移速度放緩，會抑制資源配置效率，導致農(nóng)牧業(yè)勞動生產(chǎn)率、城市化率提高幅度下降。生態(tài)脆弱區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)人口較多會對草原、森林等生態(tài)功能恢復形成壓力。農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口過多會影響農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；娃r(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量的提高。人口老齡化會對儲蓄和投資產(chǎn)生不利影響，改變消費需求結構和水平，增加養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障支出、基本公共服務支出和家庭負擔，降低經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，制約產(chǎn)業(yè)結構升級和經(jīng)濟發(fā)展。

從積極的方面看，人口流出減輕了我區(qū)就業(yè)壓力，人口增量減少和人口布局的改善有利于減輕生態(tài)環(huán)境壓力。雖然勞動力比重出現(xiàn)了下降，勞動力資源總量仍比較豐富。

四、幾點建議

（一）深化改革，堅決破除“人情社會”現(xiàn)象

一是行政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)招聘工作人員要堅持公開、公正的“逢進必考”；建立科學的面試制度，制定必要的程序，由用人單位有關人員集體面試，集體決定選用。二是結合機構改革，精干部門及其內(nèi)設機構。部門內(nèi)設機構原則上也要一類事項由一個處室（科室）統(tǒng)籌、一件事情由一個處室（科室）負責。三是打破業(yè)務部門信息就是自身資源的做法，建立政府部門信息平臺，推進信息資源共建共享共用。四是加快國有企業(yè)去行政化改革。嚴格按國有資產(chǎn)監(jiān)管辦法和現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范國有企業(yè)管理，建立科學的領導體制與組織管理制度，避免國有企業(yè)成為“安排人的場所”。國有企業(yè)要根據(jù)業(yè)務方向和規(guī)模，本著機構精簡、節(jié)約用人、提高工作效率的原則，合理確定用人規(guī)模，形成科學規(guī)范的選人用人制度，避免國有企業(yè)成為“養(yǎng)人的場所”。五是深化科技、教育、醫(yī)療、文化等事業(yè)單位改革，完善政府購買服務機制和法人治理結構，爭取事業(yè)單位人事制度改革走在全國前列。

（二）加強人才的培養(yǎng)與引進，使人口數(shù)量紅利轉化為人口質(zhì)量紅利

一是積極引進國內(nèi)知名高校和研究機構在我區(qū)設立分支機構，著力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。二是落實高等學院辦學自主權，利用教育部與我區(qū)的合作，積極與國內(nèi)外一流大學和一流學科合作，強化人才引進，加快打造我區(qū)高校和學科“雙一流”；提高我區(qū)高等院校教學、科研水平和知名度，擴大區(qū)外學生招生規(guī)模，并促進其在區(qū)內(nèi)就業(yè)。適應智能化時代需要，推進前期工作，爭取大數(shù)據(jù)學院項目早日開工建設，開設工業(yè)及服務軟件、大數(shù)據(jù)分析、信息技術安全等方面的課程，加強普通大學、職業(yè)技術學校學生新一代信息技術等高新技術通識教育，促進智能化與新工科建設相結合。三是發(fā)揮市場在人才培養(yǎng)、配置中的決定作用。建立完善勞動、資本、技術和管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，建立規(guī)范有效的人才激勵制度。四是著力引進高端人才。發(fā)揮優(yōu)勢科研院校作用，加強高層次人才團隊和科研設備建設，爭取引進和培養(yǎng)一批國家“千人計劃”“長江學者計劃”等高端人才和院士人才實現(xiàn)零的突破。加大柔性引才力度，重點高等院校、醫(yī)院、文藝團體、大中型企業(yè)提出解決關鍵問題的高層次人才需求，由自治區(qū)政府開展招聘，并落實部分資金等條件，確?！傲舻米?、用得上”。

（三）進一步加快新型城鎮(zhèn)化進程

適應人口由鄉(xiāng)到城（鎮(zhèn)）、由小城市（鎮(zhèn)）向大中城市流動、人口集聚水平不斷提高的趨勢，加快呼包鄂城市群發(fā)展，吸引人口向呼包鄂集聚。大力發(fā)展高水平實體經(jīng)濟和能夠快速集聚人口的高水平醫(yī)院、大學等，增強核心競爭力，進一步提升呼和浩特市宜居宜業(yè)水平和首府城市地位，盡快形成350萬人口以上的大型城市。東部盟市所在地城市要增強產(chǎn)業(yè)集聚能力，提升城市綜合功能，優(yōu)化人居環(huán)境，引導區(qū)域人口就近集聚，有條件的加快建設成為區(qū)域中心城市。鼓勵城鎮(zhèn)人才、資本下鄉(xiāng)，發(fā)展規(guī)?；?、機械化、集約化農(nóng)牧業(yè)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全面放開城鎮(zhèn)落戶限制政策，吸引農(nóng)村牧區(qū)人口進城落戶，保障農(nóng)牧業(yè)轉移和流動人口教育、醫(yī)療、培訓、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋及辦事便利。構建覆蓋流動人口的社會保險制度，盡早全面實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)轉移人口和流動人口醫(yī)療保險異地報銷。

（四）推進人口區(qū)域布局調(diào)整

農(nóng)畜產(chǎn)品主產(chǎn)旗縣要推動人口總量適度減少和人口集約布局。開展主體功能區(qū)人口承載力測算，科學確定不同主體功能區(qū)的人口承載力，實行差別化人口調(diào)節(jié)政策。按照自愿遷出原則，有重點、有次序地引導承載力低的地區(qū)有序疏解人口，向人居環(huán)境適宜、資源環(huán)境和產(chǎn)業(yè)承載力平衡的重點市鎮(zhèn)收縮轉移。提高沿邊農(nóng)牧民基本公共服務水平和生活質(zhì)量。

（五）搞好人口服務

加大對孕產(chǎn)婦優(yōu)生優(yōu)育服務，提高出生人口素質(zhì)；合理規(guī)劃和配置婦幼保健、兒童照料、學前和中小學教育等資源。確實保障女性孕期、產(chǎn)期應享受的政策權力，適當延長產(chǎn)假。做好留守家庭兒童、老人照護等工作。對失獨困難家庭養(yǎng)老提高補貼照顧水平。以基本養(yǎng)老保險為重點，推進完善養(yǎng)老助老保障制度，加快城鄉(xiāng)居民全覆蓋，逐步提高基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障標準。健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務體系，支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委社會發(fā)展處）

責任編輯：康偉