曹康

摘要：上海社會救助管理取得了一定成效，表現(xiàn)為社會救助政策體系日益完善，救助對象識別實現(xiàn)精準有效，社會救助水平穩(wěn)步提高，社會力量參與持續(xù)升溫等特征。然而，對標“精準救助”內涵，仍然存在許多問題，從理念上來看，仍需實現(xiàn)從維護社會穩(wěn)定到促進社會公平，從生存型救助到發(fā)展型救助轉變；從制度上來看，存在政策疊加后的懸崖效應，以及部門協(xié)調和資源統(tǒng)籌方面的障礙；從配套措施上來看，依然存在人力資源不足、信息管理滯后、宣傳力度不大等問題。從社會救助政策和“精準救助”的理論研究著手，從政策精準定位、對象精準識別、實施精準治理三個維度定義“精準救助”。 在實施“精準救助”管理時，重點突出精準救助政策體系的制定、救助對象識別及其需求評估、規(guī)范嚴謹救助運行機制、各類救助資源的統(tǒng)籌和管理、全面完善救助保障和評價機制等五個方面。

關鍵詞：精準救助；政策體系；運行管理；社會參與

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.012

自1993年率先在全國建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，上海社會救助工作不斷創(chuàng)新進取，目前已基本形成了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎，以支出型貧困家庭生活救助、受災人員救助和臨時救助為補充，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助相配套，社會力量充分參與的現(xiàn)代社會救助制度體系。隨著上?！叭蚧蠖际小钡慕ㄔO，以及“上海服務”的整體推進，上海的社會救助工作必須適應新時代的要求，通過精細化治理，保障社會救助制度更加公平、更加可持續(xù)?！熬珳示戎奔仁菄疑鐣戎叩膶?，也是社會救助轉型發(fā)展的新要求。上海應主動對標“精準救助”，解放思想、大膽探索，努力構建適合上海實際的“精準救助”制度體系。

一、精準救助的內涵

探討和明確“精準救助”的內涵，是開展和推進社會“精準救助”的基礎。縱觀社會救助各項政策從推出到完善的過程，不難發(fā)現(xiàn)，政策和研究始終是相互交錯、相互促進并不斷相互完善。下面將從政策及科研兩個方面來進行探討“精準救助”內涵。

（一）關于精準救助的相關政策

2014年5月，國務院正式頒布《社會救助暫行辦法》，這是首次在國家層面以行政法規(guī)的形式建立健全我國社會救助制度體系，把以往分別制定實施的各類社會救助項目融合進統(tǒng)一的社會救助體系框架內，形成了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項制度以及社會力量參與。在此基礎上，后續(xù)發(fā)布的社會救助政策逐漸向精準化、精細化發(fā)展。具體概括起來有幾個方面：

一是進一步規(guī)范了對救助對象的認定工作。2015年3月，民政部、國家統(tǒng)計局發(fā)布《關于進一步加強農村最低生活保障申請家庭經濟狀況核查工作的意見》（民發(fā)〔2015〕55號），民政部、中國銀監(jiān)會發(fā)布《關于銀行業(yè)金融機構協(xié)助開展社會救助家庭存款等金融資產信息查詢工作的通知》（民發(fā)〔2015〕61號），完善城鄉(xiāng)低保家庭經濟收入狀況核查工作，要求精準識別低保對象。2016年，民政部印發(fā)《關于貫徹落實<國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見的通知>》（民發(fā)〔2016〕115號）和《關于<特困人員認定辦法>的通知》（民發(fā)〔2016〕178號），從特困人員的認定到終止救助供養(yǎng)作了明確的規(guī)定。

二是進一步規(guī)范了救助管理工作。2014年至2018年，民政部等部門分別發(fā)布了《民政部關于開展“救急難”工作試點的通知》（民發(fā)〔2014〕93號）、《民政部財政部關于在全國開展“救急難”綜合試點工作的通知》（民發(fā)〔2015〕57號）、《民政部財政部關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23號）等文件，將遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性基本生活困難的居民家庭和個人納入臨時救助范圍，并不斷完善臨時救助制度，提升救助效益。

三是進一步加強救助的保障工作。2015年以來，民政部及相關部委發(fā)布了一系列保障性政策，如《關于加強推廣應用全國最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》（民函〔2015〕83號）、《關于指導村（居）民委員會協(xié)助做好社會救助工作的意見》（民發(fā)〔2015〕104號）、《關于進一步加強醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接的通知》（民發(fā)〔2017〕12號）、《關于積極推行政府購買服務加強基層社會救助經辦服務能力的意見》（民發(fā)〔2017〕153號）等，從政策、資金、信息化及基層工作能力等方面建立了相關保障制度。

四是進一步完善了救助工作的評價機制。2016年，民政部、財政部印發(fā)《困難群眾基本生活救助工作績效評價辦法》（民發(fā)〔2016〕178號），對全國各地的社會救助工作進行綜合評價。

與此同時，各省市積極貫徹落實《社會救助暫行辦法》，并結合各地實際情況，形成了一系列社會救助領域的地方性政策文件。從各地的實際工作來看，“精準救助”已作為基本的工作目標。特別是北京市，推出了一系列“精準救助”的政策文件，如《關于在“十三五”時期實施精準救助的意見》（京政辦發(fā)〔2016〕52號）、《關于成立困難群眾救助服務指導中心開展精準救助試點的意見》（京民社救發(fā)〔2017〕156號）、《關于社會工作參與精準救助的實施意見》（京民社工發(fā)〔2017〕23號）、《關于建立困難群眾精準救助幫扶臺賬的實施辦法（試行）》（京民核發(fā)〔2018〕195號）等，已初步建立了以《“十三五”時期實施精準救助的意見》為指導性文件，不斷補充完善相關配套政策，形成了一套關于實施精準救助的政策體系。

（二）關于精準救助的研究梳理

相對于“精準救助”的政策制定和實務領域的具體推進，理論界對“精準救助”的研究仍側重于兩個方面。

一是側重于對“精準救助”內涵的研究。孫遠太（2016）認為相對于“精準救助”的政策目標，當前的社會救助運行體制存在精準識別障礙、精準幫扶障礙和精準管理障礙等問題。需要從對象識別、需求識別和健全信息化方面改進識別機制；從分類救助、差異化救助和服務購買方面改進幫扶機制；從就業(yè)激勵、分類退出和代際貧困干預上改進管理機制，從而推動社會救助走向精準救助。胡思洋（2016，2017）認為精準救助有三個維度：社會救助制度的精準定位、救助對象的精準識別、道德風險的精準治理。在經濟新常態(tài)下，要明晰救助、保險、福利、扶貧的項目邊界，充分考慮制度的可持續(xù)性。運用市場化、信息化、社會化手段來解決精準識別和道德風險。同時，要做好精準救助和精準扶貧的有效銜接，發(fā)揮民間慈善力量對社會救助的“盲點”進行補位。

二是側重于“精準救助”管理的研究。李泉然（2017）認為社會救助政策在實施過程中的核心目標是將社會救助資源精準地遞送給政策的既定目標群體，這就需要我們反思當前社會救助政策的目標定位問題，即反思不同救助項目的既定目標對象、重新定義實踐中社會救助對象的具體識別、統(tǒng)籌考慮社會救助與就業(yè)促進，提出從法治化、專業(yè)化、信息化、程序化和本土化五個方面構建現(xiàn)代化社會救助政策目標定位機制。李運華、魏毅娜（2017）對“精準”救助制度體制提出如下構想：按收入完善基本生活救助，按支出強化分類救助；以需求為導向，提高救助的整體性；從制度彈性、主體多元化、手段多樣化等方面，提高制度的靈活性。創(chuàng)新社會救助管理體制機制則要注重實現(xiàn)管理體系一體化，管理方式信息化，救助程序規(guī)范化、科學化，救助服務專業(yè)化，以及救助考核全面化、動態(tài)化。

（三）精準救助的內涵及重點實施領域

綜上所述，“精準救助”仍是一個較新的概念，但是在政策層面與理論研究層面上，依然存在有很多的共識。按照“救助誰——救助什么——如何救助”為主線，將上述政策和研究梳理進行歸類，“精準救助”作為政策目標，主要包含三個維度：一是對象精準識別（救助誰），即怎么認定救助對象，如何確定救助對象的救助需求；二是政策精準定位（救助什么），即社會救助政策體系各項救助政策的目標定位，以及政策之間的合理銜接；三是實施精準治理（如何救助），即如何保證各類社會救助資源精準遞送到符合政策的對象手中。

因此，我們將“精準救助”定義為：國家和社會為解決困難群眾的生活和發(fā)展需求，不斷完善救助政策設計，統(tǒng)籌各類救助資源，運用信息化、專業(yè)化等手段，提供與經濟社會發(fā)展水平相適應的各類救助和服務。從“精準救助”管理來看，重點實施領域應聚焦：精準救助政策體系制定、救助對象識別及其需求評估、精準救助運行管理機制、各類救助資源的統(tǒng)籌和管理、全面完善的救助保障和評價機制。

二、上海社會精準救助管理的現(xiàn)狀

上海社會救助工作堅持“托底線、救急難、可持續(xù)”的方針，不斷完善社會救助政策體系，努力提升社會救助水平，積極推進社會參與，取得了顯著成果。

（一）社會救助政策日益精細完善

2014年，上海積極貫徹落實《社會救助暫行條例》，建立了“9+1”的社會救助體系，將最低生活保障、特困人員、支出型貧困，與醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、臨時救助，社會參與等納入制度范圍，豐富了社會救助的內涵。通過實行分類救助政策，進一步關注低保邊緣人群的生活困難問題，強化政策的針對性和精準性。

目前，上海的社會救助政策可以歸為兩大類型：一類是具有長效性的政策體系，主要有綜合性政策，如上海市人民政府印發(fā)《關于本市貫徹<社會救助暫行辦法>實施意見的通知（滬府發(fā)〔2014〕60號）》等；各分類救助政策，如上海市人民政府辦公廳《關于印發(fā)市民政局等六部門制訂的<上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經濟狀況認定標準>的通知（滬府辦發(fā)〔2014〕16號）》，上海市人民政府印發(fā)《關于實施本市特困人員救助供養(yǎng)的意見》的通知（滬府發(fā)〔2016〕109號），上海市人民政府《關于印發(fā)修訂后的<上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法>的通知（滬府發(fā)〔2016〕90號）》，上海市民政局、上海市財政局《關于印發(fā)<在本市開展“救急難”工作的實施意見（試行）>的通知（滬民救發(fā)〔2017〕30號）》，上海市民政局、上海市財政局、上海市人力資源和社會保障局等《關于進一步調整完善本市醫(yī)療救助政策的通知》（滬民規(guī)〔2018〕17號）等；以及相關配套政策，如上海市民政局關于發(fā)布《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經濟狀況核對實施細則》的通知（滬民救發(fā)〔2014〕15號），上海市民政局關于印發(fā)《上海市低收入困難家庭申請專項救助經濟狀況認定標準（試行）》的通知（滬民救發(fā)〔2014〕50號），上海市社會救助工作聯(lián)席會議辦公室關于印發(fā)《上海市社會救助工作績效評價辦法（試行）》的通知（滬社救聯(lián)辦〔2015〕2號），上海市民政局《關于開展社會救助社會工作服務試點的通知》（滬民社工發(fā)〔2017〕6號），上海市民政局關于轉發(fā)《“寒冬送溫暖”專項救助工作手冊（試行）》的通知（滬民救發(fā)〔2017〕29號），上海市民政局《關于引導社會力量參與社會救助工作的意見》（滬民救發(fā)〔2018〕13號）等。

另一類是年度動態(tài)性調整的政策，如上海市民政局印發(fā)《關于調整本市低收入困難家庭申請專項救助收入標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕8號），上海市民政局、上海市財政局相繼頒布《關于提高本市城鄉(xiāng)低保家庭中16周歲以下未成年人救助標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕9號）、《關于調整本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕10號）、《關于調整本市救濟對象定期定量補助標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕11號）、《關于本市申請社會救助家庭就業(yè)人員收入豁免標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕12號）、《關于調整本市特困人員救助供養(yǎng)標準的通知》（滬民規(guī)〔2018〕13號）等政策文件。

動態(tài)性調整的政策制定，參考上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費用支出等數(shù)據(jù)，每年對低保等各項保障標準進行調整，并于當年4月1日發(fā)布實施。2018年，上海城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準由每人每月970元，調整為每人每月1 070元，低保家庭中的16周歲（含16歲）以下未成年人，救助標準調整為每人每月1 400元；特困人員日常生活供養(yǎng)和重殘無業(yè)人員標準調整為每人每月1 400元；低收入困難家庭申請專項救助的收入標準調整為城鄉(xiāng)居民家庭月人均可支配收入低于2 140元。此外，申請社會救助家庭中，達到本市企業(yè)職工月最低工資標準的人員，其本人的收入豁免標準為每人每月870元。

2018年11月22日，上海市人大常委會表決通過了《上海市社會救助條例》，《條例》主要包含總則、社會救助對象、社會救助內容與方式、辦理程序、社會力量參與、管理與服務、法律責任及附則等。與《社會救助暫行辦法》相比，《條例》在救助對象上增加了低收入困難家庭和支出型貧困家庭，進一步擴大了社會救助覆蓋面。

（二）救助對象識別實現(xiàn)精準有效

自2006年，上海率先在全國開展居民經濟狀況收入核對以來，積極與社會救助項目相對接，初步實現(xiàn)社會救助體系全覆蓋。

一是核對項目范圍不斷擴大。2017年底，核對項目總數(shù)有12個，包含共有產權保障房、廉租住房、最低生活保障、因病支出型貧困、醫(yī)療救助、教育救助、臨時救助、養(yǎng)老服務補貼、殘疾人生活補貼、農村危舊房改造、特困人員供養(yǎng)和就業(yè)援助。

二是核對時效不斷提高，2017年底，建立了與政府有關部門及銀行等單位的電子信息比對專線30條，比對頻率從一周一次提高到一周兩次，各救助項目的平均出證用時縮短到11.25個工作日。

三是核對結果精準有效。2017年底，全市共完成12個項目的核對45.48萬戶。其中：廉租房核對1.47萬戶，檢出率14.58%；共有產權房核對3.78萬戶，檢出率8.77%；低保核對25.8萬戶，差異率19.34%；因病支出型貧困核對2 833戶，差異率59.5%；醫(yī)療救助核對9.62萬戶，差異率12.17%；臨時救助核對2.15萬戶，差異率38.12%；教育救助核對3 969戶，差異率28.38%；養(yǎng)老服務補貼核對1.35萬戶，差異率13.24%；殘疾人生活補貼核對5 595戶，差異率26.47%；農村危舊房改造核對323戶，差異率26.33%；特困人員供養(yǎng)核對554戶，差異率45.87%；就業(yè)援助核對12戶，差異率22.22%。

（三）社會救助整體水平穩(wěn)步提高

目前，上海社會救助項目不斷拓展，覆蓋的救助人群不斷擴大，投入的救助資金不斷增加，社會效益不斷提升。

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障發(fā)揮重要托底作用

最低生活保障金連年上漲。2010～2018年，上海城鄉(xiāng)最低生活保障金大幅上漲，城鎮(zhèn)最低生活保障金從2010年的450元/月，提高到2018年的1 070元/月，累計漲幅達137.78%，年均漲幅15.31%；農村最低生活保障金從2010年的300元/月，提高到2018年的1 070元/月，累計漲幅達256.67%，年均漲幅28.52%。遠遠高于近年居民消費價格指數(shù)的增長。

低保資金支出不斷增加。2017年，上海有城鎮(zhèn)最低生活保障對象約11.26萬戶、15.71萬人，全年城鎮(zhèn)累計支出低保資金約16.90億元；農村最低生活保障對象約2.84萬戶、3.48萬人，全年農村累計支出低保資金約2.69億元（圖2）。

2.特困人員供養(yǎng)保障水平大幅提升

2017年，根據(jù)《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕14號）文件要求，上海將城鎮(zhèn)“三無”人員納入特困人員供養(yǎng)，完善了城鄉(xiāng)特困人員保障工作。

同年，上海特困人員日常生活供養(yǎng)標準調整為不低于每人每月1 270元，比去年每人每月1 150元提高10.43%。至2017年底，全市有特困救助供養(yǎng)人員3 039人，全年支出供養(yǎng)資金3 699.9萬元。其中城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)人員747人，全年支出供養(yǎng)資金527.5萬元；農村特困供養(yǎng)人員2 292人，全年支出供養(yǎng)資金3 172.1萬元（圖3）。

城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)人員中，殘疾人113人，約占城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)總數(shù)的15.13%；老年人698人，約占城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)總數(shù)93.44%。農村特困供養(yǎng)人員中，殘疾人587人，約占農村特困供養(yǎng)總數(shù)的25.61%；老年人1 940人，約占農村特困供養(yǎng)總數(shù)84.64%。

3.醫(yī)療救助保障更加有力

2017年，上海全市各級民政部門直接醫(yī)療救助約29.63萬人次（其中，實施住院救助10.38萬人次，門診救助19.25萬人次），直接醫(yī)療救助支出約2.64億元；資助參加基本醫(yī)療保險7.48萬人，資助參加基本醫(yī)療保險金額約0.46億元（圖4）。

截至2017年底，全市累計實施醫(yī)療救助160.08萬人次，支出資金3.97億元。其中，實施住院醫(yī)療救助12.59萬人次，支出醫(yī)療救助資金3.02億元；門急診醫(yī)療救助132.95萬人次，支出醫(yī)療救助資金4 060.35萬元；門診起付線救助5.61萬人次，支出救助資金1 449.24萬元；資助低保家庭居民參加居民醫(yī)療保險7.39萬人，支出資金3 819.14萬元；資助低保家庭兒童參加少兒住院互助基金1.54萬人，支出資金141.1萬元。

4.多種救助幫困實現(xiàn)有效補充

繼續(xù)開展因病支出型貧困救助。2017年，上海全市因病支出型貧困家庭生活救助對象為4 165戶次、6 335人次，其中城鎮(zhèn)3 515戶次、5 260人次，農村650戶次、1 075人次；全年累計支出因病支出型貧困家庭生活救助資金571.58萬元，其中城鎮(zhèn)493.86萬元，農村77.72萬元。

加大重殘無業(yè)人員救助。2017年底，全市重殘無業(yè)人員4.92萬人，比上年增加3.80%，其中城鎮(zhèn)重殘無業(yè)人員3.35萬人、農村重殘無業(yè)人員1.57萬人；累計支出補助資金6.74億元，比上年增加14.24%，其中城鎮(zhèn)重殘無業(yè)人員補助資金4.84億元、農村重殘無業(yè)人員補助資金1.90億元。

臨時救助覆蓋到外地戶籍。2017年，上海全市共實施臨時救助約16.34萬人次，其中本地戶籍15.58萬人次，非本地戶籍0.76萬人次；低保對象13.12萬人次，特困人員0.80萬人次，其他對象2.42萬人次。共支出臨時救助資金3 905.5萬元。

加強流浪乞討人員救助管理。2017年，上海全市共救助流浪乞討人員1.75萬人次，其中有身份信息人員的救助約1.75萬人次，無身份信息人員的救助5人次。兒童救助1 055人次。

繼續(xù)實施糧油幫困工作。2017年底，全市城鄉(xiāng)享受糧油幫困的對象為10.37萬人，其中享受糧油幫困卡待遇對象9.34萬人，享受糧油幫困券待遇對象1.03萬人。全年累計支出糧油幫困資金8 282.29萬元，比上年度6 925.14萬元，增加19.60%。

5.促進就業(yè)政策效果明顯

近年來，上海實施低保家庭“救助漸退”政策和低保家庭實際就業(yè)人員“收入豁免”政策，對積極就業(yè)的家庭和個人給予相應的資金支持。2017年底，全市享受救助漸退政策的低保家庭有332戶，其中完全退出低保的家庭314戶。此外，2017年，上海收入豁免標準為每人每月870元，享受收入豁免的人員為10.13萬人次。

（四）社區(qū)市民綜合幫扶持續(xù)升溫

2017年，開展元旦春節(jié)幫困送溫暖活動，對9 490戶特困家庭進行了一次性節(jié)日幫扶，支出幫扶資金1 696.22萬元；對部分重點困難幫扶對象提供專項幫扶活動，共幫扶1 666人次，支出幫扶資金296.07萬元；開展了第三期“愛心傳遞”義務家教幫扶項目活動，12個區(qū)356名大學生志愿者為431名貧困家庭中小學生義務補習功課；組織開展了第二期“愛心助老”實物幫扶活動，敬老節(jié)期間共幫扶2 290位困難老人；繼續(xù)做好“醫(yī)療救助一卡通”發(fā)放工作，全年累計發(fā)放醫(yī)療幫困卡23 902張；開展“普瑞送光明白內障復明”公益項目，全年共為老人免費進行白內障手術1 598例。

至2017年底，市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級幫扶組織實施社區(qū)市民綜合幫扶6.57萬人次，支出幫扶資金1.33億元。其中，個案幫扶21 841人次，支出資金9 803.36萬元，人均幫扶4 488.51元；項目幫扶43 889人次，支出資金3 558.67萬元，人均幫扶810.83元。

三、上海實施社會精準救助管理面臨的問題

上海的社會救助工作取得了一定的成績，但與“精準救助”相對標，仍然存在一定的距離。

（一）理念方面

“精準救助”不是傳統(tǒng)社會救助的查缺補漏，也不是在原有基礎上的功能疊加。要真正實現(xiàn)“精準救助”目標，則需要從根本上改進政策理念，夯實理念根基。

1.實現(xiàn)由維持社會穩(wěn)定向促進社會公平的理念轉變

隨著經濟社會發(fā)展，社會救助政策環(huán)境已發(fā)生了重大變化，政策目標已從維持社會穩(wěn)定、保障經濟發(fā)展，轉變?yōu)榻鉀Q經濟社會發(fā)展帶來的社會不平等現(xiàn)象，讓人民群眾共享經濟社會發(fā)展成果。實現(xiàn)“精準救助”，就需要重新審視政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展和社會建設之間的關系，樹立與當前上海經濟社會的新形勢、新要求相適應，促進社會公平的社會救助理念。

2.實現(xiàn)從生存型救助向發(fā)展型救助的理念轉變

從當前的社會救助體系和實施成效來看，社會救助工作仍然是以保障困難群體的生存救助為基礎，僅是減緩或降低了困難群體的貧困程度。救助形式上采取單向式救助，沒有考慮救助對象的主體能動性，未能從根本上解決困難群體的脫貧能力和自身發(fā)展動力。實現(xiàn)“精準救助”，就需要從生存型救助向發(fā)展型救助理念的轉變，從保障生存到助人自助，實現(xiàn)救助對象自身能力提升，從而徹底擺脫貧困。

（二）制度方面

制度是落實政策理念，構建目標實施框架，推進目標穩(wěn)步實現(xiàn)的重要保證。實現(xiàn)“精準救助”目標，從制度層面看，在政策設計、管理體制、以及運行機制方面依然存在一些問題。

1.政策設計方面

政策設計方面的問題突出表現(xiàn)在以下三個方面：

一是差別化政策，導致“懸崖效應”。2014年，上海市政府印發(fā)關于本市貫徹《社會救助暫行辦法》實施意見的通知，確定了上海社會救助“9+1”的政策體系。其中，最低生活保障家庭成員除享受最低生活保障外，還可享受醫(yī)療救助（門急診和住院基本醫(yī)療費用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就業(yè)救助、臨時救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困難家庭成員則享受醫(yī)療救助（住院基本醫(yī)療費用救助）、教育救助、住房救助（農村低收入戶危舊房改造）?？梢?，享受低的家庭與低收入家庭之間已出現(xiàn)了明顯的“懸崖效應”，造成部分享受多項救助“捆綁疊加”的低保家庭生活狀況好于低收入家庭，許多低保家庭不愿意脫離低保身份。

二是收入型社會救助政策存在的問題日益突顯。生活成本增加、社會服務成本上升、醫(yī)療和教育消費增長、突發(fā)事件造成短期支出擴大等，導致“支出型”貧困家庭規(guī)模的不斷擴大。2017年，全市因病支出型貧困家庭生活救助對象為4 165戶次、6 335人次，較2016年的3 173戶次、4 667人次分別增長31.26%和35.74%；累計支出救助金571.58萬元，較2016年的388.91萬元增長46.97%，農村累計支出資金增長達93.3%。同時，城鄉(xiāng)低保金1 070元/月，遠低于2017年上海市居民人均可支配收入58 988元，上海市居民人均消費支出39 792元。另外，制度設計忽視了家庭規(guī)模、家庭成員構成和健康狀況等重要因素對家庭消費、抵御風險能力的影響，救助效果差異化大。

三是低保覆蓋率仍然較低。2010年以來，上海低保覆蓋率不斷降低，到2017年底，上海低保覆蓋率約為1.33%。究其原因，一是上海經濟持續(xù)較快增長，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入不斷增加，原來覆蓋的部分人群隨著收入水平的增長逐漸退出了低保覆蓋范圍；二是社會救助各項政策發(fā)生聯(lián)動效應，困難群體的脫貧能力提升；三是當前的低保標準設定主要采用基本生活費用支出法，仍以解決溫飽為主，客觀上將一部分處于低保邊緣，生活同樣比較困難的群體屏蔽在外。

2.管理運行體制方面

一是參與社會救助各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調效果尚不明顯。目前，除了民政部門外，人社、衛(wèi)計、教育、住建、殘聯(lián)、婦聯(lián)等部門針對不同的貧困群體，各自均有相應的救助政策。這些政策與低保、低收入政策之間存在交叉重疊和銜接不暢的情況，形成各自為政、多頭管理的現(xiàn)象。2014年，上海建立了社會救助聯(lián)席會議制度，明確由民政牽頭、部門配合的工作制度，但其對全市社會救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調效果還不明顯。

二是對社會救助資源籌集、整合能力尚需加強。除政府部門提供的社會救助項目外，企業(yè)和社會組織也各自提供對困難群眾的幫扶項目。但是，在社會參與社會救助的實踐上，僅有政府主導的社區(qū)市民綜合幫扶項目有相關的資料可以查詢，而其他項目諸如企業(yè)資助項目、各級基金會開展的幫扶項目、公益慈善類社會組織開展的幫困項目，以及專業(yè)社會工作機構開展的幫扶項目等都缺乏可以查詢的項目備案，難以估算社會力量在社會救助活動中的作用，從而不能全面地把握當前社會救助的整體情況。

三是需進一步改進對救助對象的精準識別。上海在全國最早實行困難家庭居民經濟狀況核對工作，對目標救助對象的識別方面起到了重要的作用。但實際情況是，居民隱形收入、隱形就業(yè)、人戶分離現(xiàn)象普遍，家庭收入情況非常復雜，涉及到部分有價證券、存款等隱性財產很難核查。諸如北京市，在進行居民經濟狀況核查的同時，也采取社工組織進行家庭調查，從而確保救助對象精準識別。

四是需加強政府購買社會救助服務。社會救助既包括向救助對象提供資金和實物支持，也包括為其提供社會融入、能力提升和心理疏導等方面的社會救助服務。當前，單純資金救助已無法有效滿足社會救助對象日益增長的服務需求，政府部門應加大購買社會救助服務力度，通過專業(yè)社會工作介入，從需求識別至需求滿足，充分發(fā)揮社會救助綜合效用。

（三）配套條件方面

“精準救助”的實施效果往往與救助投入之間有直接的關聯(lián)，配套條件不足也是影響社會救助精準化、精細化的重要因素。

1.人力資源投入不足

2017年，上海社會救助資金達到32.96億元，較2016年救助總額23.28億元，增長了41.58%。資金投入、項目拓展，更突顯出人力資源方面的投入不足。本市社會救助的具體實施主體在街道和居委（較大的街道由居委協(xié)助實施），街道辦事處社區(qū)服務辦公室則具體承擔社會救助工作。根據(jù)街道辦社區(qū)服務辦公室的職責，一般很難有專職人員負責社會救助工作，而各類救助的年度、季度、月份的動態(tài)管理工作十分繁雜，工作人員少與工作量大的矛盾十分突出。部分街道依靠臨時聘用人員協(xié)助調查核實，難以及時、準確收集和匯總救助對象的信息數(shù)據(jù)。

2.社會救助信息存在共享障礙

社會救助參與部門多，且都自行排摸救助對象，部門間溝通協(xié)調不暢，信息數(shù)據(jù)亦不能實現(xiàn)共享，因而，往往會存在救助對象多頭受助，救助資源不能精準傳遞的現(xiàn)象。

3.社會救助宣傳力度不強

一是對社會救助政策的宣傳不足，多數(shù)家庭對政策的具體規(guī)定不了解，從而產生了大量盲目求助者，導致在經濟核對時存在較高的差異率。如2017年，因病支出型貧困差異率59.5%；特困人員供養(yǎng)差異率45.87%等。二是社會救助社會動員力度不足，社會參與度不高，還未形成一批有影響力的救助項目，更需營造一個關愛困難群體的社會氛圍。

四、關于加強上海社會精準救助管理的政策建議

為建立與上海經濟社會發(fā)展水平相適應的社會精準救助綜合體系，為困難群體提供所需的精準救助和精準服務，促進上海社會救助的轉型發(fā)展，提出以下建議。

（一）健全社會精準救助管理的政策體系

在堅持“托底線、救急難、可持續(xù)”的工作方針的同時，積極與當前上海的經濟社會發(fā)展的形勢和趨勢相聯(lián)系、相適應，發(fā)揮政府主體作用，建立健全上海社會精準管理的政策體系。

1.加強政策設計，建立完善政策體系

一是將“維護社會公平、促進人的發(fā)展”作為相關社會救助政策理念，突出“精準救助”目標和工作的重點，形成一套以《上海市社會救助條例》為基礎，一系列配套政策為輔助的社會精準救助政策體系。二是梳理現(xiàn)有各項社會救助政策，按照《條例》的相關分類，進行完善歸納，并納入政策體系。同時，注意各部門間的交叉政策，避免不同部門間政策出現(xiàn)功能疊加等情況。

2.加強政策配套，完善運行管理政策

一是根據(jù)《條例》的相關要求，制訂“精準救助”運行管理政策，形成一套從對象識別、需求定位、救助輸送、動態(tài)管理、對象退出等完整的配套政策，指導具體救助工作的開展，提高救助工作效率和效果。二是加強績效考核機制，突出目標導向、問題導向、結果導向，制訂績效考核辦法，納入年度綜合考核范圍。積極引進第三方評估機制，重點對救助對象的識別度、工作精準度、群眾滿意度等進行科學評估，接受社會監(jiān)督。三是加強社會救助資金的專項管理，制訂相關的管理制度和審計制度，確保救助資金使用效率。四是加強社會救助統(tǒng)計工作，制訂相關的統(tǒng)計制度，將社會力量參與的救助項目和服務納入統(tǒng)計范圍，綜合考量社會救助統(tǒng)計成果。

3.加強政策研究，提供相關決策參考

一是加強發(fā)展型社會救助政策的理論研究，積極探討上海實施發(fā)展型社會救助的意義和路徑，為上海社會救助工作提供指導參考。二是加強社會救助國內外政策的比較研究，突出研究社會救助政策在不同時段的成效與問題，為上海社會救助工作穩(wěn)定發(fā)展提供參考。三是加強上海不同時期社會救助政策的社會效應研究，分析不同時期救助政策的實施效果，以及救助對象對政策的獲得感和滿意度，建立社會救助政策與經濟社會發(fā)展的聯(lián)動效應指標體系，促進救助政策的適應性。

（二）加強社會精準救助管理的運行機制

將社會救助的各項政策落到實處，必須明確各級政府、各部門的職責，形成救助工作運行網絡，并完善相關的配套保障工作。

1.加強統(tǒng)籌協(xié)調，實現(xiàn)多方資源融合

一是做實“市社會救助聯(lián)席會議制度”，加強“精準救助”工作的統(tǒng)一組織領導。二是落實民政部門在社會救助工作中的主導地位，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調運行機制，統(tǒng)籌各部門救助政策和救助資源，逐步實現(xiàn)救助資源共享、信息共享、數(shù)據(jù)互通的救助格局。三是健全完善市、區(qū)、街道三級救助機制，落實各級職責，統(tǒng)籌調配各類救助政策和幫扶力量。四是完善居村委網絡機制，定期進行主動排查，協(xié)助基層救助工作人員完成相關工作。五是加強對社會資源的整合，暢通社會參與的渠道，積極推動慈善力量與社會救助項目相對接。

2.加強信息管理，搭建社會共享平臺

一是樹立大救助、大平臺、大數(shù)據(jù)的概念，建立全市統(tǒng)一的社會救助信息管理平臺。將分散在各部門的生活、醫(yī)療、住房等方面的救助政策和項目統(tǒng)籌納入平臺；實現(xiàn)市、區(qū)、街道三級數(shù)據(jù)互通、政策互通和救助信息互通，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的社會救助信息共享平臺。二是完善救助信息管理機制，明確各級、各部門的權責。市、區(qū)級部門發(fā)布、更新、匯總社會救助政策法規(guī)，指導基層救助工作；街道辦負責搜集、錄入救助對象信息，建立電子檔案并實施動態(tài)管理及相關保密制度。三是建立慈善資源與救助需求的信息對接平臺，暢通救助對象和慈善主體間的信息溝通渠道，提升社會救助效率。四是健全社會救助信用體系，對社會救助對象的失信行為認定、失信懲戒、守信激勵、信用修復、異議處理等進行具體的規(guī)定。

3.加強保障措施，促進工作有序運行

一是做好資金保障，滿足社會救助資金不斷增加的趨勢。在財政資金、福彩公益金和社會捐贈的基礎上，積極擴大資金來源渠道，合理設置救助項目，做好社會救助的基本保障工作。二是做好人員保障，滿足社會救助工作的精準化、精細化要求。在各級政府尤其在街道層面，設立社會救助專職工作崗位，負責具體救助工作的管理和實施。三是做好宣傳工作，在基層（街道和居村委）做好社會救助各項政策的宣傳和解釋，同時，做好救助理念、救助方式、慈善幫扶等方面的宣傳。四是加強社會監(jiān)督，鼓勵群眾對救助工作進行監(jiān)督，對救助對象的認定提出質疑，對救助實施中的違法違規(guī)行為進行投訴和舉報。

（三）完善社會力量參與社會精準救助的路徑

社會組織是補齊民生“短板”的重要參與者和實踐者，企業(yè)和個人在社會救助中同樣發(fā)揮著重要的作用，積極推進各類社會力量參與社會救助，共建關愛困難群體的良好社會氛圍。

1.加強政府購買服務，完善社會工作介入方式

一是建立社會工作參與精準救助的工作機制。通過政府購買社會救助服務，專業(yè)社會工作機構提供生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等社會救助服務。二是強化基層行政管理性服務主體社工化。協(xié)助基層社會救助部門開展申請審核、入戶訪問、發(fā)現(xiàn)報告、政策宣傳、需求評估，以及救助預防、救助方式銜接、救助對象服務轉介等專業(yè)性工作，提高社會救助的針對性和有效性。三是充分發(fā)揮社工組織在整合資源、專業(yè)引導方面的獨特作用，組織發(fā)動志愿者及其他專業(yè)人員為救助對象提供服務，進一步擴大社會救助工作的參與范圍。

2.動員各類社會組織，充分發(fā)揮資源和專業(yè)優(yōu)勢

一是充分發(fā)揮各類基金會在資金和物資籌集方面的優(yōu)勢，以及在公益項目運作方面的專業(yè)技能，鼓勵其開展各類慈善救助類項目，拓展企業(yè)捐贈和公眾參與渠道，形成良好的社會互動效應。二是發(fā)揮社區(qū)內各類公益社會組織數(shù)量大、種類多、功能各異的特點，鼓勵其開展或參與各類社會救助項目及特色服務，如各街道開辦的慈善超市，通過不同的運作方式為社區(qū)困難群眾提供幫助；浦東塘橋街道的綠洲食物銀行，通過共享冰箱，為困難群眾提供食物幫助等。三是發(fā)動社區(qū)公益組織志愿者的鏈接功能，推進志愿服務記錄制度，激發(fā)更多的人投入到社會救助中來。

3.運用市場機制功能，做好社會救助有效補充

一是借鑒其他國家和地方的經驗，研究探索具有上海特色的社會救助與商業(yè)保險服務相結合的政策和項目，利用商業(yè)保險滿足部分救助對象的特別需求，如護理需求等。二是發(fā)揮“公益慈善”在企業(yè)社會責任中的重要地位，積極推進上海本地企業(yè)履行社會責任，鼓勵有條件的企業(yè)成立基金會或慈善基金。三是借助“慈善信托”各類幫困幫扶項目開展，推進基金會項目與信托機構的對接，為上海社會救助工作貢獻一份力量。

責任編輯：許 丹