高 飛

以1978年中國農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，農(nóng)村基本經(jīng)營制度由高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期以來的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營逐步向集體所有、分散經(jīng)營轉(zhuǎn)變，并在法律上形成了“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，即農(nóng)民集體以集體土地為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)不發(fā)生改變的情況下，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)之制度缺陷日益凸顯，為了推動(dòng)中國農(nóng)村土地制度改革向縱深邁進(jìn)，中國在黨的十八屆三中全會(huì)后以一系列政策確立了“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“分置辦法意見”)，完善“三權(quán)分置”制度，需要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。然而，在當(dāng)前的立法研究和改革實(shí)踐中，“落實(shí)集體所有權(quán)”未如同“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”一樣受到重視。本文擬以民法典物權(quán)編編纂為線索對落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑予以探討，以期為集體土地所有權(quán)制度的完善提供參考。

一、落實(shí)集體土地所有權(quán)的時(shí)代價(jià)值

“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)確立后，土地承包經(jīng)營權(quán)制度得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，而集體土地所有權(quán)制度卻一直作為一個(gè)符號在各種涉農(nóng)涉土法律中多次重復(fù)，有關(guān)集體土地所有權(quán)之具體規(guī)則的建構(gòu)基本處于停滯狀態(tài)，以致農(nóng)村土地權(quán)利體系呈現(xiàn)出“重利用、輕所有”的態(tài)勢。[注]①高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。“三權(quán)分置”政策出臺(tái)后，盡管對于如何理解該政策并將該政策準(zhǔn)確地表達(dá)為法律規(guī)則存在諸多分歧，但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的新時(shí)期針對“兩權(quán)分離”制度的弊端，將落實(shí)集體土地所有權(quán)以法律形式固定下來，反映了農(nóng)村土地制度改革的時(shí)代需求，具有如下時(shí)代價(jià)值：

(一)有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，黨和國家均對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高度重視。在黨的十七大報(bào)告提出“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式”、黨的十七屆三中全會(huì)決定要求“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”后，黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)決定和十九大報(bào)告仍然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

由于人民公社時(shí)期集體經(jīng)營割裂了勞動(dòng)者的報(bào)酬與生產(chǎn)成果之間的關(guān)聯(lián)，使得平均主義的分配觀極為盛行，從而對勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性造成了重大打擊，以致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率極低。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行重塑了中國農(nóng)地的微觀經(jīng)營主體，并迅速改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的面貌，一舉解決了糧食短缺和農(nóng)民溫飽問題。然而，在“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中，“分”的功能得到極端強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)”的功能卻逐漸萎縮。在二輪承包時(shí)，不少農(nóng)民集體因土地之外在歷史上所積累的農(nóng)村集體資產(chǎn)被賣光分光而成為所謂的“空殼村”，以致大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣。[注]梁昊：《中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展：問題及對策》，《財(cái)政研究》2016年第3期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為減弱，一方面造成農(nóng)民集體在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面因物質(zhì)基礎(chǔ)匱乏而有心無力，另一方面導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施等“公共產(chǎn)品”年久失修而老化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民集體因此難以為其成員提供必要的服務(wù)。這種狀況所帶來的最為直接的后果便是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)變得有名無實(shí)。

根據(jù)筆者參與的“中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組于2010年7-8月在12個(gè)省份的72村進(jìn)行的調(diào)查(以下簡稱“2010年12個(gè)省份調(diào)查”)，[注]本次調(diào)研在湖北、山東、黑龍江、山西、陜西、河南、四川、貴州、廣東、河北、安徽、江蘇等12個(gè)省份的72村展開，共計(jì)調(diào)查36個(gè)全國名村(含4個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的普通村)、36個(gè)普通村，收回有效問卷432份，整理農(nóng)戶訪談筆錄72份和基層政府管理人員訪談筆錄36份。本文如不做特別說明，在分析過程中使用的實(shí)證調(diào)研素材均取自該次實(shí)地調(diào)查的成果。發(fā)現(xiàn)受訪農(nóng)戶對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為村民提供一定的“公共產(chǎn)品”有較高的期待，分別有98.1%、92.1%、47%、76.6%、73.6%、68.8%的受訪農(nóng)戶反映村集體在“加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)”“改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施”“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員(農(nóng)民)”“提供社會(huì)保障(醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等)資金”“為農(nóng)戶的承包經(jīng)營提供服務(wù)”“在本地為集體成員(農(nóng)民)提供就業(yè)機(jī)會(huì)”等方面發(fā)揮了作用。其中，名村與普通村在“加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)”和“為農(nóng)戶的承包經(jīng)營提供服務(wù)”方面的差別較小，但名村的受訪農(nóng)戶表示所在村集體在“改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施”“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員(農(nóng)民)”“提供社會(huì)保障(醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等)資金”和“在本地為集體成員(農(nóng)民)提供就業(yè)機(jī)會(huì)”方面發(fā)揮了作用的分別有95.7%、57%、87.1%和82.8%，而普通村的受訪農(nóng)戶卻只分別有89.4%、39.4%、68.7%和58.1%的受訪農(nóng)戶表示所在的村集體在上述四個(gè)方面發(fā)揮了作用。可見，由于名村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r優(yōu)于普通村，故其有足夠的經(jīng)濟(jì)能力撥出資金為村民提供更多的“公共產(chǎn)品”，這也表明發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能至關(guān)重要。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盡管所擁有的農(nóng)村集體資產(chǎn)多種多樣，有土地、房屋等建筑物和水利設(shè)施、公共設(shè)施等，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊還有企業(yè)財(cái)產(chǎn)、股權(quán)及商標(biāo)、專利等知識產(chǎn)權(quán)，但土地?zé)o疑是確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的最為重要的財(cái)產(chǎn)。中國自1978年以來，為追求農(nóng)村土地產(chǎn)出率撇開集體土地所有權(quán)，片面追求土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善，這種狀況到今天已經(jīng)持續(xù)了整整40年，以致以土地承包經(jīng)營權(quán)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度紅利釋放殆盡，直至“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)才將完善集體土地所有權(quán)制度提上議事日程。2013年12月23日，習(xí)近平同志《在中央農(nóng)村土地工作會(huì)議上的講話》中指出：“農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式”，“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”。[注]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第173頁?？梢姡瑢⒙鋵?shí)集體土地所有權(quán)的政策精神精確轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則，可以為夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供必要的法制保障。

(二)有助于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營

中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)有目共睹，但在該制度施行初期，由于受人多地少的基本國情制約，不得不強(qiáng)調(diào)公平地按人均分承包地，并在均分承包地時(shí)實(shí)行土地優(yōu)劣等級搭配，造成土地細(xì)碎化問題極為嚴(yán)重。[注]溫鐵軍：《“三農(nóng)”問題與制度變遷》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第304頁。此后，基于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定之需要，國家大力推行“增人不增地，減人不減地”的政策和承包地期限屆滿后繼續(xù)延包的制度，導(dǎo)致土地細(xì)碎化的現(xiàn)象未能隨著農(nóng)村土地制度的改革而得到改善，以致今日土地細(xì)碎化依然是農(nóng)村土地之分散經(jīng)營的典型表現(xiàn)。承包地均分和土地細(xì)碎化使得農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間產(chǎn)生了尖銳的沖突，而隨著工業(yè)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程加快，中國大量高素質(zhì)的、年輕的農(nóng)村勞動(dòng)力和有經(jīng)營管理能力的“能人”離開農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺，不少農(nóng)村地區(qū)的耕地被撂荒，造成“誰來種地”成為保持農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展必須加以解決的急迫問題。

由于農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營一方面可以因應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量外出缺少高素質(zhì)勞動(dòng)力的問題，另一方面又能夠加速稀缺的土地資源集中于更有效率的規(guī)模經(jīng)營者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。[注]張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，北京：中國工人出版社，2014年，第32頁。因此，黨和國家出臺(tái)了一系列政策以引導(dǎo)承包地?cái)U(kuò)大規(guī)模有序流轉(zhuǎn)，并致力于加速培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以便填充因高素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力日漸減少留下的空間。當(dāng)前農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明，“已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝”[注]劉振偉：《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》。。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，全國有2.78億畝的家庭承包耕地被流轉(zhuǎn)，其中分別有9.2%、15.8%和64.7%流轉(zhuǎn)給企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶經(jīng)營；全國符合家庭農(nóng)場條件的有87.7萬個(gè)，其中經(jīng)營規(guī)模在100畝以上的家庭農(nóng)場有20.3萬個(gè)，經(jīng)營規(guī)模在1000畝以上的家庭農(nóng)場有1.65萬個(gè)。[注]張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，第34頁。此處所謂的家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，就是現(xiàn)行國家政策中強(qiáng)調(diào)的應(yīng)予培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

根據(jù)“分置辦法意見”的指示，“三權(quán)分置”政策的制度目標(biāo)是為了“有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”。通過將承包地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使其能夠?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，這是解決當(dāng)前土地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)村勞動(dòng)力短缺和承包地撂荒等突出問題的良策。必須注意的是，對于集體土地本來既可以由所有權(quán)人經(jīng)營，也可以由非所有權(quán)人經(jīng)營，在改革開放之前中國以所有權(quán)人經(jīng)營為常態(tài)，在“兩權(quán)分離”制度中農(nóng)戶分散經(jīng)營取代所有權(quán)人經(jīng)營似乎變得名正言順，以致農(nóng)民集體經(jīng)營其所有的土地在法律制度上無跡可尋。不過，根據(jù)“2010年12個(gè)省份調(diào)查”可知，盡管采用分散經(jīng)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有多數(shù)，但表示所在集體采用的是統(tǒng)一經(jīng)營方式的受訪農(nóng)戶也有15.30%，還有26.90%的受訪農(nóng)戶表示所在集體采用的是分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的方式。其中反映所在集體采用統(tǒng)一經(jīng)營方式、分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的方式的名村受訪農(nóng)戶分別有25.3%和32.8%，而作出同樣選擇的普通村受訪農(nóng)戶則分別為7.7%和22.4%?？梢姡勺鳛橥恋厮袡?quán)人的農(nóng)民集體對其擁有的土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營不僅在實(shí)踐中較為普遍，而且統(tǒng)一經(jīng)營的效果甚至在一定程度上較之于分散經(jīng)營顯得更優(yōu)。因此，在堅(jiān)持承包地自由流轉(zhuǎn)并維持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事適度規(guī)模經(jīng)營的應(yīng)有地位的情況下，以法律制度確認(rèn)農(nóng)民集體對土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營的資格，從而發(fā)揮集體土地所有權(quán)的制度功能，不失為拓寬農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的另一條可行路徑。

(三)有益于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利

集體土地所有權(quán)是最主要的農(nóng)村集體資產(chǎn)，也是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)中國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，具體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體(即村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體)三種形式。[注]高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》(第二版)，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第88頁?！段餀?quán)法》第五十九條第一款進(jìn)一步明確了農(nóng)民集體成員在集體土地所有權(quán)中的重要地位，并以此“密切農(nóng)民和集體土地之間的利益關(guān)系、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益”[注]王利明、周友軍：《論中國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國法學(xué)》2012年第1期。。其實(shí)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的范圍極其廣泛，具體包括三種類型：其一為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地(山)使用權(quán)等生存型財(cái)產(chǎn)權(quán)；其二為集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)等發(fā)展型財(cái)產(chǎn)權(quán)；其三為地役權(quán)和土地征收補(bǔ)償權(quán)等混合型財(cái)產(chǎn)權(quán)。[注]陳小君等：《中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究：理論奠基與制度構(gòu)建》，北京：法律出版社，2016年，第128頁。這些不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利都是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的，其中除自留地(山)使用權(quán)在不少村莊消失、農(nóng)地發(fā)展權(quán)處在理論探討階段外，其他各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利基本為2018年中央一號文件(即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》)所確認(rèn)。

由于農(nóng)民集體的法律概念之內(nèi)涵模糊及其在實(shí)踐中缺位，當(dāng)前法律對作為其成員的農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以保護(hù)的范圍非常狹隘，立法重心基本上將農(nóng)民分享農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利限于土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得，對于農(nóng)民享有的其他類型的土地權(quán)利的運(yùn)行均以行政管制為主。為了防止農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)遭受侵害，法律和政策多次延長承包期限來保持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，希望以強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性來達(dá)成上述目標(biāo)。盡管相對于充斥高指標(biāo)、瞎指揮和“共產(chǎn)風(fēng)”的人民公社時(shí)期的農(nóng)村土地制度來說，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度大大提高了保護(hù)農(nóng)民集體成員之財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律水準(zhǔn)，但將農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保障僅僅寄托于土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善卻極為片面，不僅未能反映農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐的真實(shí)農(nóng)情，還對充分保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生了一定的阻滯。其實(shí)，即便在土地承包經(jīng)營權(quán)之外，將宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地征收補(bǔ)償權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利納入農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)范圍，也只是豐富了落實(shí)集體土地所有權(quán)的具體形式，仍然沒有包含農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的全部內(nèi)容，也不是對落實(shí)集體土地所有權(quán)的法律形式的完整歸納，體現(xiàn)的還是集體土地分散經(jīng)營時(shí)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利之實(shí)現(xiàn)方式。

前文已經(jīng)提及，中國不少農(nóng)民集體采用統(tǒng)一經(jīng)營集體土地的方式發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，如江蘇省華西村、河南省南街村等，這些村莊不僅統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)用地，而且以所有權(quán)人身份統(tǒng)一利用建設(shè)用地，取得了極為顯著的成效。在農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營集體土地的過程中，農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中落到實(shí)處，“使每一個(gè)相關(guān)成員都能有效地行使主人的權(quán)利，并公平地分享其收益，而不能在模糊之下事實(shí)上嬗變?yōu)椴糠秩说乃形铩盵注]高兆明：《政治正義：中國問題意識》，北京：人民出版社，2014年，第223頁。，此時(shí)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利表現(xiàn)為集體利益分配權(quán)。可見，現(xiàn)行法律制度盡管在保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面已經(jīng)做了許多工作，但在“重利用、輕所有”的農(nóng)村土地權(quán)利體系中，當(dāng)下踐行的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍然是不充分的，故應(yīng)當(dāng)對落實(shí)集體土地所有權(quán)的法律方式作出更細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，以便豐富農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)渠道。

二、落實(shí)集體土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)建在中國一直未能得到立法者的“青睞”，法律法規(guī)僅對集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行了零散的規(guī)定，主要內(nèi)容反映在2007年頒布施行的《物權(quán)法》中。通過對現(xiàn)行法規(guī)定的集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行剖析，不難發(fā)現(xiàn)落實(shí)集體土地所有權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境有以下三個(gè)方面：

(一)權(quán)利性質(zhì)錯(cuò)位

集體土地所有權(quán)是勞動(dòng)群眾集體所有制的法律表現(xiàn)形式，《物權(quán)法》第五章“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”將集體土地所有權(quán)作為民事權(quán)利加以規(guī)范，明確了集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性。然而，法律規(guī)范對集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性之確認(rèn)沒有成為各界的共識，“行動(dòng)中”的集體土地所有權(quán)與“紙上”的集體土地所有權(quán)存在巨大落差，加之將集體土地所有權(quán)理解為公權(quán)在中國由來已久，故主張集體土地所有權(quán)具有公權(quán)屬性的觀點(diǎn)在當(dāng)下還較為流行。對集體土地所有權(quán)的權(quán)利屬性的理解與《物權(quán)法》的制度設(shè)計(jì)脫鉤主要是基于以下原因：

第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集體土地所有權(quán)觀念的延續(xù)。在20世紀(jì)50年代初期，中國開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就本質(zhì)而言是一種行政經(jīng)濟(jì)，這是一種主要依靠各種行政手段直接組織和推行的經(jīng)濟(jì)體制，尤其是在“政社合一”的人民公社時(shí)期，集體土地所有權(quán)的運(yùn)行受到行政權(quán)力的全方位干預(yù)，使得該權(quán)利的私權(quán)屬性蕩然無存。當(dāng)時(shí)，中國法學(xué)理論界以公私法劃分為資產(chǎn)階級法學(xué)的分類法和革命導(dǎo)師列寧反對公私法劃分為由，不接受公法與私法的分類，認(rèn)為民法是公法，盡管這種認(rèn)識是對民法本質(zhì)的歪曲，但卻為國家運(yùn)用行政手段廣泛干預(yù)民事活動(dòng)提供了理論依據(jù)。[注]梁慧星：《民法學(xué)說判例與立法研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1993年，第52-53頁。同時(shí)，中國是在公有制的基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國家的職能包括組織和管理國民經(jīng)濟(jì)，故一般認(rèn)為“民法不是什么‘私人意思自治’的領(lǐng)域，而滲透了國家權(quán)力的作用”[注]佟柔：《中國民法科學(xué)在新時(shí)期的歷史任務(wù)》，見陶希晉：《民法文集》，太原：山西人民出版社，1985年，第44頁。。由于對集體土地所有權(quán)的性質(zhì)之理解受到上述觀念的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體土地所有權(quán)的運(yùn)行被以高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和“共產(chǎn)風(fēng)”為主要標(biāo)志的左傾錯(cuò)誤拖累，其制度成效乏善可陳，以致集體土地所有權(quán)的制度功能至今都沒有得到各界的認(rèn)真對待。

第二，國家政策主導(dǎo)農(nóng)村土地制度建構(gòu)致使集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性萎縮。自從改革開放以來，農(nóng)村土地制度經(jīng)過一系列變革后取得了舉世矚目的成就，這些成就的取得完全是以國家政策為主導(dǎo)推動(dòng)的。中國農(nóng)村土地立法一直滯后于國家政策，相關(guān)法律制度在內(nèi)容上基本由國家政策轉(zhuǎn)化而來。國家政策在實(shí)踐中主要以行政手段推行，雖然在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)力的運(yùn)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不可同日而語，但“重權(quán)力、輕權(quán)利”的觀念依舊充盈其間，以致當(dāng)前集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)在深受國家政策的制約時(shí)仍不能避免諸多來自行政部門的不當(dāng)干預(yù)。[注]高飛：《集體土地征收程序的法理反思與制度建構(gòu)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。而且，由于國家政策極為靈活，為解決現(xiàn)實(shí)問題時(shí)常變化，實(shí)踐中集體土地所有權(quán)的行使在面臨法律規(guī)范與國家政策的沖突時(shí)，國家政策的規(guī)定往往處于更為優(yōu)先的地位，甚至發(fā)生國家政策取代法律具體規(guī)定的詭異現(xiàn)象，這種狀況使得原本就隱藏在集體土地所有權(quán)中的公權(quán)色彩更加難以“褪色”。

第三，公有制功能的復(fù)雜性導(dǎo)致對集體土地所有權(quán)的制度屬性的誤讀。基于土地的社會(huì)主義公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度之精神，集體土地所有權(quán)在實(shí)現(xiàn)集體土地所有制賦予的使命時(shí)既具有公共職能，又具有財(cái)產(chǎn)職能，其中公共職能表現(xiàn)為集體將其擁有的土地分配給成員以維護(hù)他們的基本生產(chǎn)生活條件，并對成員負(fù)擔(dān)一定的保障義務(wù)和安置義務(wù)等，這些職能與國家應(yīng)當(dāng)履行的公共職能與義務(wù)正相吻合，體現(xiàn)出一定的公權(quán)屬性，[注]李鳳章：《從公私合一到公私分離——論集體土地所有權(quán)的使用權(quán)化》，《環(huán)球法律評論》2015年第3期。致使集體土地所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)被誤讀。其實(shí)，無論是集體土地所有權(quán)的公共職能還是財(cái)產(chǎn)職能，對集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性并不造成影響，只是作為私權(quán)的集體土地所有權(quán)在運(yùn)行時(shí)要將符合其成員利益作為重要考量因素，同時(shí)對于集體土地所有權(quán)運(yùn)行所獲利益應(yīng)以符合公共職能的方式予以使用。

正是由于上述原因的存在，中國農(nóng)村土地立法在改革開放后分離的“兩權(quán)”中獨(dú)“厚”土地承包經(jīng)營權(quán)制度，導(dǎo)致“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)’，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種社會(huì)主義制度安排”[注]周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究》(增訂本)，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第6、7頁。。反映在法律制度上，土地公有制造成“農(nóng)村集體土地上本屬于私權(quán)性質(zhì)的不少權(quán)利賦予了政府，使得基層政府具有了對土地私權(quán)的不恰當(dāng)?shù)墓苤茩?quán)?！盵注]張廣榮：《中國農(nóng)村集體土地民事立法研究論綱——從保護(hù)農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的視角》，北京：中國法制出版社，2007年，第49頁。在當(dāng)下的“三農(nóng)”法制建設(shè)中，將集體土地所有權(quán)界定為一種公權(quán)，已經(jīng)成為農(nóng)村土地科學(xué)立法的最大障礙。

(二)主體制度殘缺

根據(jù)中國法律的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，但何謂“農(nóng)民集體”卻為立法實(shí)踐所巧妙回避，致使農(nóng)民集體如何行使集體土地所有權(quán)長期以來缺少法律上的依據(jù)。農(nóng)民集體本不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語，其作為民事主體在法律內(nèi)涵、組織形式、運(yùn)作程序等方面均不明確，且基于其蘊(yùn)藏著豐富的中國文化特色在創(chuàng)建時(shí)又未能遵循傳統(tǒng)民法中的民事主體制度邏輯，從而造成學(xué)界對農(nóng)民集體的理解眾說紛紜，以致不少學(xué)者抱怨，“農(nóng)村的‘集體’到底是個(gè)啥，從來都不清楚”；[注]葛云松：《物權(quán)法的扯淡與認(rèn)真》，《中外法學(xué)》2006年第1期。還有學(xué)者悲觀地認(rèn)為，“農(nóng)民集體”是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，意指全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，并不能成為法律關(guān)系的主體。[注]胡君、莫守忠：《集體土地所有權(quán)主體的反思與重構(gòu)》，《行政與法》2005年第12期?？梢?，對農(nóng)民集體予以法律建構(gòu)需要解決諸多法理難題。

權(quán)利必然歸屬于一定的主體，否則只能是抽象的權(quán)利。作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體在法律制度中難以界定，在農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐中也難覓其蹤跡，與農(nóng)民集體的歷史發(fā)展密切相關(guān)。在人民公社制度解體后，不少農(nóng)村社區(qū)保留了專門經(jīng)營管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的組織，該組織與管理村莊治安、計(jì)劃生育等事務(wù)的村民委員會(huì)并存，但因后來經(jīng)營管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的組織紛紛倒閉，政府對此一現(xiàn)象不聞不問，使得農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)慢慢由村民委員會(huì)統(tǒng)一管理。[注]高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》(第二版)，第208頁。盡管村民委員會(huì)屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，但其卻因工作需要接受基層政府的“指導(dǎo)、支持和幫助”，從而具有了一定的“行政管理”色彩，這為基層政府對集體土地所有權(quán)的運(yùn)行加以行政干預(yù)打開了方便之門。當(dāng)前農(nóng)村土地立法遷就集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中的運(yùn)行現(xiàn)況，以法律形式確認(rèn)村民委員會(huì)是集體土地所有權(quán)的代行主體，使集體土地所有權(quán)主體缺位在法律制度中被固化。而且，根據(jù)《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，即便在農(nóng)村社區(qū)建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只能代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)，從而人為地造成集體土地所有權(quán)的主體缺位，以致發(fā)生了民事主體“代表”自己行使權(quán)利的不符合法制度邏輯的奇特規(guī)則設(shè)計(jì)。

根據(jù)《民法總則》第九十九條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人的一種類型。農(nóng)民集體作為所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是其在法律主體上的表現(xiàn)形式，[注]李適時(shí)主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，北京：法律出版社，2017年，第311-312頁?？梢姡睹穹倓t》從法律上結(jié)束了集體土地所有權(quán)主體缺位的歷史，無論是從民事主體制度的建構(gòu)來看，還是就農(nóng)村集體土地所有制的法律實(shí)現(xiàn)而言，均具有里程碑式的意義。然而，《民法總則》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的規(guī)定過于簡略，實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何經(jīng)營管理集體土地依然在法律規(guī)則中無法尋找到妥當(dāng)?shù)牟僮饕?guī)則，集體土地所有權(quán)的主體制度殘缺問題還是沒能從根本上得到解決，根據(jù)中國國情和農(nóng)村社會(huì)實(shí)際情況對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出務(wù)實(shí)而可操作性的制度建構(gòu)仍然是當(dāng)務(wù)之急。

(三)權(quán)利內(nèi)容貧乏

所有權(quán)的內(nèi)容即所有權(quán)的權(quán)能，中國《物權(quán)法》明確規(guī)定所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，學(xué)界將此界定為所有權(quán)的積極權(quán)能；此外，所有權(quán)還具有消極權(quán)能，即所有權(quán)在受到侵害之后產(chǎn)生的物權(quán)請求權(quán)。[注]王利明：《物權(quán)法研究(修訂版)》(上卷)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第399頁。集體土地所有權(quán)屬于所有權(quán)的一種具體類型，其應(yīng)當(dāng)具有所有權(quán)的共性內(nèi)容；同時(shí)，作為與國家所有權(quán)、私人所有權(quán)相并列的所有權(quán)類型，其也應(yīng)當(dāng)具有自身的個(gè)性內(nèi)容，但集體土地所有權(quán)具有所有權(quán)的權(quán)能卻為自然之理。然而，中國集體土地所有權(quán)的權(quán)能受到法律和國家政策的過度限制，致使其內(nèi)容極為貧乏。

所有權(quán)是所有權(quán)人對其享有的所有物予以全面支配的權(quán)利，但該權(quán)利并不能被肆意行使?！八袡?quán)須受限制，為羅馬法以來一項(xiàng)確定不移的原則?！盵注]梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》(上)，北京：法律出版社，1998年，第265頁。對所有權(quán)之限制，是“受基于人類共同生活與組織化的群體需求而生之限制”。[注][德]鮑爾、施蒂爾納：《德國物權(quán)法》(上冊)，張雙根譯，北京：法律出版社，2004年，第516頁?？梢姡袊F(xiàn)行法對集體土地所有權(quán)作出限制符合民事權(quán)利運(yùn)行的基本規(guī)律，只是集體土地所有權(quán)受到的限制超過了必要的限度：(1)對使用權(quán)能的限制。土地作為最重要的自然資源，具有極其廣泛的用途，但中國法律一直實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的二元土地制度，其中對集體土地所有權(quán)進(jìn)行歧視對待的規(guī)則眾多，使集體土地所有權(quán)不能與國有土地所有權(quán)一樣具有較為完整的使用權(quán)能。當(dāng)前，在集體農(nóng)地方面中國法律僅僅規(guī)定了農(nóng)戶分散經(jīng)營的模式，對農(nóng)民集體作為所有權(quán)人自主統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)地的模式?jīng)]有直接肯認(rèn)；集體建設(shè)用地的利用領(lǐng)域也非常狹隘，只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，其他商業(yè)性開發(fā)利用被明確排除。(2)對收益權(quán)能的限制?！柏?cái)產(chǎn)權(quán)利最終表達(dá)為經(jīng)濟(jì)利益，沒有經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是虛假的權(quán)利”[注]孟勤國：《論新時(shí)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。。農(nóng)民集體因集體土地的使用范圍受到嚴(yán)格限制，致使其享有的收益權(quán)能無法得到實(shí)現(xiàn)，尤其是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家以一紙文件在免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的同時(shí)，順帶將土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納的承包費(fèi)也作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)一并取消，從而造成集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能徹底虛化。(3)對處分權(quán)能的限制。所有權(quán)的處分權(quán)能包括事實(shí)上的處分和法律上的處分。《土地管理法》第七十四條對集體土地所有權(quán)的事實(shí)上的處分進(jìn)行了限制，《憲法》第十條第四款禁止土地轉(zhuǎn)讓對集體土地所有權(quán)之法律上的處分進(jìn)行了限制，但這兩種限制都屬于合理的限制。對集體土地所有權(quán)之處分權(quán)能的不合理限制也所在多有，如禁止對期限屆滿的承包地予以調(diào)整、集體建設(shè)用地使用權(quán)的自由設(shè)立規(guī)則缺失等。

盡管世界各國或地區(qū)基于農(nóng)村土地的社會(huì)性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，在法律制度中對農(nóng)地權(quán)利的配置進(jìn)行必要的干預(yù)已經(jīng)成為常態(tài)，但中國對集體土地所有權(quán)的內(nèi)容作出的干預(yù)更為全面和嚴(yán)格，這些干預(yù)措施使集體土地所有權(quán)的內(nèi)容被慢慢“掏空”，從而喪失了一個(gè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特質(zhì)。

三、落實(shí)集體土地所有權(quán)的具體方案

針對中國集體土地所有權(quán)存在的制度缺陷，應(yīng)當(dāng)以民法典物權(quán)編編纂為契機(jī)，結(jié)合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的修訂，根據(jù)物權(quán)法原理對集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行修復(fù)，以便將落實(shí)集體土地所有權(quán)的政策精神貫徹到具體的法律規(guī)則之中。

(一)彰顯私權(quán)品格

公權(quán)即公法上的權(quán)利，指權(quán)利主體基于公法規(guī)定而享有的權(quán)利，如選舉權(quán)、訴權(quán)等；私權(quán)即私法上的權(quán)利，指權(quán)利主體基于私法規(guī)定而享有的權(quán)利，如物權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)等。[注]邱聰智：《民法總則》(上)，臺(tái)北：三民書局，2005年，第149頁。因?yàn)槊穹ㄊ撬椒?，故民事?quán)利在性質(zhì)上屬于私權(quán)。集體土地所有權(quán)作為物權(quán)的一種，是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)的“母權(quán)”。在民法典物權(quán)編中對集體土地所有權(quán)依照私權(quán)的基本原理予以構(gòu)建，促使其私權(quán)品格得以回復(fù)，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地權(quán)利體系的制度構(gòu)建提供科學(xué)的法理依據(jù)。

從公權(quán)視角理解集體土地所有權(quán)在中國具有特定的歷史緣由，擬扭轉(zhuǎn)這一制約集體土地所有權(quán)落實(shí)的不利因素，首先需要在觀念上修正社會(huì)主義公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式之傳統(tǒng)觀點(diǎn)。在中華人民共和國成立后，由于受蘇聯(lián)民法學(xué)理論的影響，長期以來未能明晰所有制與所有權(quán)的關(guān)系，只是一味強(qiáng)調(diào)有什么樣的所有制就有什么樣的所有權(quán)，且以社會(huì)主義民法中的所有權(quán)建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)之上為由對所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)提出質(zhì)疑。[注]王利明：《國家所有權(quán)研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1991年，第11頁。對于將所有制與所有權(quán)相混淆這種抹殺經(jīng)濟(jì)制度與法律制度之界限的觀點(diǎn)，中國已經(jīng)有學(xué)者對此進(jìn)行了細(xì)致地反思。[注]孫憲忠：《確定中國物權(quán)種類以及內(nèi)容的難點(diǎn)》，《法學(xué)研究》2001年第1期；韓松：《論物權(quán)平等保護(hù)原則與所有權(quán)類型化之關(guān)系》，《法商研究》2006年第6期。隨著中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和民法學(xué)理論的長足發(fā)展，將公有制與公有權(quán)一一對應(yīng)的不妥當(dāng)性日益凸顯，而在所有權(quán)立法過程中過多強(qiáng)調(diào)公有制的政治性色彩，既對從物權(quán)法的視角思考所有權(quán)制度構(gòu)成了妨礙，也對制定符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的所有權(quán)制度構(gòu)成了妨礙。[注]孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》(第四版)，北京：法律出版社，2018年，第158頁。其實(shí)，社會(huì)主義公有制對物權(quán)法中的物權(quán)主體與物權(quán)客體之規(guī)范的確存在特別要求，在集體土地所有權(quán)方面即表現(xiàn)為對主體和客體有所限定，[注]高飛：《物權(quán)立法過程中的違憲與合憲之爭——兼論公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式》，劉茂林主編：《公法評論》(第4卷)，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第40-41頁。至于集體土地所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)卻不會(huì)因需要貫徹社會(huì)主義公有制而發(fā)生改變。

促使集體土地所有權(quán)的私權(quán)本性得以回歸的另一個(gè)重要舉措就是理順國家政策與法律的關(guān)系，防止行政權(quán)力借助于國家政策對集體土地所有權(quán)作出不當(dāng)干預(yù)。“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化(法律化)……政策，在未經(jīng)立法機(jī)關(guān)、立法程序予以規(guī)范化成為現(xiàn)行法律之前，不具有規(guī)范性和國家強(qiáng)制性，不能在法院裁判中引用、作為裁判依據(jù)?！盵注]梁慧星：《梁慧星談民法》，北京：人民法院出版社，2017年，第372頁。同理，政策在被轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則之前，不能改變法律的明確規(guī)定，即便面對的是“需要推進(jìn)的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)?！盵注]習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，《求是》2015年第1期。因此，應(yīng)當(dāng)對涉及集體土地所有權(quán)制度的政策法規(guī)進(jìn)行清理，將不符合集體土地所有權(quán)運(yùn)行規(guī)律的國家政策暫時(shí)“凍結(jié)”，將有利于落實(shí)集體土地所有權(quán)的國家政策盡快以法律形式規(guī)范下來。同時(shí)，對于與集體土地所有權(quán)制度密切相關(guān)的土地征收權(quán)和土地管理權(quán)的核心內(nèi)容加以明晰，精準(zhǔn)界定公共權(quán)力的范圍，從而造就一個(gè)能夠使集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性得到充分彰顯的制度環(huán)境。

(二)健全主體制度

在農(nóng)村社區(qū)，“由于權(quán)利主體的缺乏，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)成為空中樓閣，無從立足”[注]尹田：《民法典總則之理論與立法研究》(第二版)，北京：法律出版社，2018年，第89頁。，為法律賦予肩負(fù)一定行政任務(wù)的村民委員會(huì)代行集體土地所有權(quán)之資格打開了一扇窗，也為行政權(quán)力介入集體土地所有權(quán)的運(yùn)行提供了一條通道?！睹穹倓t》明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格，順應(yīng)了集體土地所有權(quán)的民事實(shí)踐之正當(dāng)需求，同時(shí)其于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外認(rèn)可了農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)也具有“特別法人”資格，終結(jié)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等之間存在的主體性質(zhì)及法律地位的爭議。不過，《民法總則》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人之規(guī)范也留下諸多制度空白亟待補(bǔ)充，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)何種法律取得法人資格？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格是否需要具備一定條件且應(yīng)當(dāng)具備哪些條件？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的“特別之處”體現(xiàn)在哪些方面？這些均是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未來立法應(yīng)當(dāng)予以解決的問題。

當(dāng)前，按照農(nóng)村土地等資產(chǎn)歸屬，全國有60.4萬個(gè)村級農(nóng)民集體和495.5萬個(gè)村民小組農(nóng)民集體，但僅有24.4萬個(gè)村和77.4萬個(gè)組建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、具體的名稱和組織形式，也難以參與市場經(jīng)濟(jì)中的各種活動(dòng)。[注]李適時(shí)主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，第309頁。主體制度的殘缺必然會(huì)成為集體土地所有權(quán)制度功能正常發(fā)揮的障礙，基于物權(quán)制度的財(cái)產(chǎn)法特性，在民法典物權(quán)編中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之法律規(guī)則進(jìn)行完整規(guī)范不具有可行性，故有必要在物權(quán)編編纂過程中結(jié)合集體土地所有權(quán)制度對其予以概略規(guī)定，以便為集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行在主體規(guī)則方面提供必要的支撐。

為了與《民法總則》第九十九條、第一百零一條的規(guī)定相銜接，在民法典物權(quán)編中應(yīng)當(dāng)對《物權(quán)法》第六十條、第六十二條進(jìn)行修改，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體，其在行使集體土地所有權(quán)時(shí)與村民委員會(huì)具有不同的法律地位。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于團(tuán)體組織，“作為獨(dú)立的法律主體，團(tuán)體才可以以自己的名義進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活交往，從根本上說，這是人的基本權(quán)利得到法律認(rèn)可和尊重的表現(xiàn)?；蛘哒f，法律團(tuán)體主體制度的設(shè)計(jì)更有利于自然人實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利?！盵注]彭誠信：《主體性與私權(quán)制度研究——以財(cái)產(chǎn)、契約的歷史考察為基礎(chǔ)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第120頁。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立條件、變更與終止事由、組織形式、治理結(jié)構(gòu)和責(zé)任承擔(dān)等一系列問題有待立法完善，但在民法典物權(quán)編中可以將制度構(gòu)建重心放在農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方面，即在農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民集體的利益能夠通過該機(jī)制輸送到農(nóng)民個(gè)體，從而增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)體的身份認(rèn)同，并依靠利益關(guān)系促使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我發(fā)展及管理的能力得以恢復(fù)。[注]許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。此處所謂的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制便表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的成員權(quán)，其是集體土地所有權(quán)主體制度的重要組成要素。在《民法總則》制定時(shí)，由于各界對如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在重大分歧，而一些地方正在進(jìn)行的改革試點(diǎn)又尚未結(jié)束，故《民法總則》沒有就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)范。[注]李適時(shí)主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，第316頁。就當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)情民意來看，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以戶籍為原則，同時(shí)將是否以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生存保障作為參考因素。[注]高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》(第二版)，第219頁。在民法典物權(quán)編之集體土地所有權(quán)制度中增加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格之認(rèn)定規(guī)則，以明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，從而在此基礎(chǔ)上使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過共益權(quán)參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的處理，通過自益權(quán)受領(lǐng)或分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的財(cái)產(chǎn)利益，這樣既補(bǔ)足了落實(shí)集體土地所有權(quán)的主體制度，也可以確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。

(三)充實(shí)權(quán)利內(nèi)容

集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性得以明晰后，在以私權(quán)法理和物權(quán)規(guī)則檢視集體土地所有權(quán)之內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地的社會(huì)主義公有制之價(jià)值要求，可從以下三個(gè)方面對集體土地所有權(quán)的內(nèi)容加以充實(shí)和完善：

首先，拓展使用權(quán)能。中國現(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的使用方式極為有限：在農(nóng)用地方面，僅在法律規(guī)則中對土地承包經(jīng)營制度進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，其“剝奪了農(nóng)民集體對經(jīng)營方式的選擇權(quán)，在實(shí)質(zhì)上架空了農(nóng)民集體的團(tuán)體意志，嚴(yán)格限制了農(nóng)民集體的私法自治的空間”[注]祝之舟：《農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2014年，第167-168頁。，該做法的負(fù)面效果便是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營其擁有的農(nóng)用地在法律上沒有規(guī)則支持，在實(shí)踐中也似乎不能“名正言順”；在非農(nóng)業(yè)地方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地的商業(yè)性使用只能是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，除此之外的商業(yè)性使用必須使用國有土地?！笆返陌l(fā)展之事實(shí)昭示吾人，所有權(quán)之本質(zhì)在于物之利用，所有權(quán)之觀念既不屬于理論的范疇，而屬于歷史的范疇，所有權(quán)之本質(zhì)并非為概念的法律上之力量，而應(yīng)求諸對物之利用?！盵注][日]石田文次郎：《土地總有權(quán)史論》，印斗如譯，臺(tái)北：1970年，第213頁。因此，在民法典物權(quán)編中必須拓展集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，將農(nóng)用地的農(nóng)戶分散經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營同等對待，在“建設(shè)用地使用權(quán)”一章明確規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)”，強(qiáng)調(diào)在不違反土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的情況下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主選擇集體建設(shè)用地的使用方式，從而提升集體建設(shè)用地的市場化利用水平。

其次，恢復(fù)收益權(quán)能。所有權(quán)人擁有財(cái)產(chǎn)就是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益以滿足自身需要，如果享有的所有權(quán)對所有權(quán)人毫無利益，所有權(quán)人等于一無所有。[注]王利明：《物權(quán)法研究(修訂版)》(上卷)，第402頁。收益權(quán)能的缺失直接導(dǎo)致集體土地所有權(quán)存在的正當(dāng)性面臨質(zhì)疑，有學(xué)者指出：“由農(nóng)民個(gè)人承包權(quán)而獲得的非‘使用’農(nóng)地的種種收益，如股份收益、轉(zhuǎn)包農(nóng)地的出租收益等，均具有地租性質(zhì)，而且通常屬于絕對地租的范疇，即農(nóng)地新的使用者為獲得農(nóng)地使用權(quán)而必須支付給擁有承包權(quán)的農(nóng)地讓渡者的價(jià)值補(bǔ)償。當(dāng)這種具有地租形態(tài)的價(jià)值補(bǔ)償在法律上不歸屬于或不完全歸于集體所有時(shí)，農(nóng)地承包權(quán)則具有了農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)。”[注]邵彥敏：《“主體”的虛擬與“權(quán)利”的缺失——中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期。由此可知，明確包括土地承包經(jīng)營權(quán)人在內(nèi)的非所有權(quán)人使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地必須繳納地租，從而恢復(fù)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能，是集體土地所有權(quán)制度能夠延續(xù)的制度保障。

最后，細(xì)化處分權(quán)能。由于處分權(quán)能被認(rèn)為是決定所有物命運(yùn)的權(quán)能，故有學(xué)者將法律對集體土地所有權(quán)之處分權(quán)能的限制局限于該權(quán)利不能在市場進(jìn)行交易方面。[注]肖方揚(yáng)：《集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策》，《中外法學(xué)》1999年第4期。這是對集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能的一種極其狹義的理解。在中國，集體土地所有權(quán)的事實(shí)上的處分被限制，法律上的處分中土地轉(zhuǎn)讓被禁止，這些規(guī)定或與土地資源的保護(hù)有關(guān)，或與土地的社會(huì)主義公有制有關(guān)，具有合理性。但是，在集體土地上設(shè)立用益物權(quán)的處分方式卻與上述限制集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能之理由不沖突，故在民法典物權(quán)編中應(yīng)當(dāng)刪除《物權(quán)法》第一百二十六條第二款的規(guī)定，從而于農(nóng)用地利用方面取消土地承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿后的續(xù)包制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包期限屆滿后自行決定由集體統(tǒng)一經(jīng)營還是由他人經(jīng)營的權(quán)利；同時(shí)，在集體建設(shè)用地利用方面明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，使其與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地同權(quán)”。這些措施都是強(qiáng)化集體土地所有權(quán)之處分權(quán)能的重要內(nèi)容。

當(dāng)前，“三權(quán)分置”政策中“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的任務(wù)擬重點(diǎn)通過《農(nóng)村土地承包法》來完成，集體土地所有權(quán)作為一種重要的物權(quán)類型，對其予以規(guī)范仍將是物權(quán)法制度的任務(wù)，民法典物權(quán)編在承擔(dān)“落實(shí)集體所有權(quán)”之重任方面責(zé)無旁貸。由于“三權(quán)分置”政策中的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是一個(gè)不可分割的整體，而對土地資源的合理配置與高效利用予以一定的公法規(guī)制也為現(xiàn)代土地立法的特色，故民法典物權(quán)編之集體土地所有權(quán)制度的完善只有與《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》相銜接，方能使“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的法制路徑保持暢通。