王文源

（中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)，北京 100000）

當(dāng)前，民辦學(xué)校分類管理改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》呼之欲出，國(guó)家層面民辦教育法律政策布局已接近完成。迄今，已有二十九個(gè)省級(jí)單位出臺(tái)了配套的地方性政策法規(guī)，絕大多數(shù)地區(qū)已進(jìn)入了民辦教育分類管理的過渡期。在實(shí)施新政過程中，出現(xiàn)了一系列新現(xiàn)象和新疑惑。比如：營(yíng)利性會(huì)不會(huì)損害教育的公益性，是否必然導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂，教育質(zhì)量有無保障？原中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王文源在2015.10 發(fā)表的《民辦教育發(fā)展：新突破·新常態(tài)》中表示：“‘對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！瘜⑼黄崎L(zhǎng)期制約民辦教育發(fā)展的一些制度性政策障礙，民辦教育發(fā)展將呈現(xiàn)出新常態(tài)。”

2015年1月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過對(duì)《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）進(jìn)行一攬子修改的修正案草案，草案明確提出“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！?。2015年4月1日，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議研究了鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展等問題。2015年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議初次審議了《教育法律一攬子修正案（草案）》，并在中國(guó)人大網(wǎng)公布《教育法律一攬子修正案（草案）》，向社會(huì)公開征求意見。這些重大信息表明，國(guó)家高度重視發(fā)展民辦教育，同時(shí)明確了民辦教育頂層制度設(shè)計(jì)的方向，對(duì)此，業(yè)界給予了高度關(guān)注。近期，“民辦學(xué)校分類管理”和“營(yíng)利性民辦學(xué)?！背蔀槊褶k教育界關(guān)注的兩個(gè)高頻詞。可以預(yù)見，待該修正案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過后，我國(guó)民辦教育的法治與政策環(huán)境將發(fā)生重大變化，長(zhǎng)期制約民辦教育發(fā)展的一些制度性政策障礙將有望被突破，民辦教育發(fā)展將呈現(xiàn)出新常態(tài)。

一、民辦學(xué)校分類管理,是一種新的制度設(shè)計(jì)，將有效推動(dòng)民辦教育的行業(yè)進(jìn)步

“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！笔前l(fā)展民辦教育的一個(gè)重大的理論成果；是在原有相關(guān)法規(guī)體系和實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，而作出的一種新的制度設(shè)計(jì)、道路選擇與政策安排。

“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理”著眼于進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量興辦教育，進(jìn)一步完善和落實(shí)對(duì)民辦教育的鼓勵(lì)與扶持政策，進(jìn)一步完善和規(guī)范對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督管理體系?！霸试S興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！笔菍?duì)現(xiàn)行《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的突破與修改。

這是改革開放以來教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重大突破。建國(guó)以來，我國(guó)教育走的是公辦與民辦并舉的發(fā)展道路（其中，1960～1977 年為民辦教育空白期）。而無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，都始終堅(jiān)持非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)屬性和辦學(xué)模式，即非營(yíng)利性一直是國(guó)家對(duì)教育的基本法律規(guī)范之一。因此可以說，允許舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，是建國(guó)以來我國(guó)教育領(lǐng)域重大的改革和思想解放成果之一。這個(gè)突破將對(duì)我國(guó)整個(gè)教育生態(tài)產(chǎn)生不可小視的影響。

如果“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理”和“允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！蹦軌蛟?015年年底獲得全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，那么，新中國(guó)的第一所營(yíng)利性民辦學(xué)校將很快誕生；同時(shí)這也意味著，營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利性民辦學(xué)校雖然在機(jī)構(gòu)屬性、管理模式、扶持政策及運(yùn)行機(jī)制等方面將有所區(qū)別，但兩類學(xué)校將同樣具有合法地位，營(yíng)利性民辦學(xué)校將成為我國(guó)民辦教育事業(yè)發(fā)展中的一支新生力量。

營(yíng)利性民辦學(xué)校的出現(xiàn)：一方面，將吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，激活和推動(dòng)我國(guó)教育服務(wù)業(yè)的發(fā)展；另一方面，非營(yíng)利性民辦學(xué)校將得到來自政府和社會(huì)有關(guān)方面更加有力的政策扶持和資源支持。這將有利于一大批已經(jīng)具有較高水平的民辦學(xué)校在更加公平和有利的環(huán)境下，獲得更大、更快的發(fā)展。

此外，營(yíng)利性民辦學(xué)校將因其具有較高的市場(chǎng)化程度、更加自主、更加貼近社會(huì)需求、更加注重效率等特性，而對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校乃至公辦學(xué)校的辦學(xué)效率和辦學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生積極的影響。營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校兩個(gè)板塊之間的競(jìng)爭(zhēng)，最終必將推動(dòng)整個(gè)民辦教育行業(yè)的進(jìn)步。

二、對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理,是一種新的制度設(shè)計(jì)，將有效推動(dòng)民辦教育的行業(yè)進(jìn)步

一項(xiàng)改革最終能收獲怎樣的實(shí)踐成果，改革舉措能否真正帶來行業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，一項(xiàng)新政能否釋放出最大的改革紅利，既取決于改革新政本身的科學(xué)性與適應(yīng)性，也取決于新政所需的配套規(guī)章與實(shí)踐中的執(zhí)行。因此，我們必須下大力氣完善和落實(shí)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的鼓勵(lì)與扶持政策，同時(shí)，更要重視建立對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的基本規(guī)范?？梢哉f，如果沒有營(yíng)利性民辦學(xué)校的正常發(fā)展，那么所謂的分類管理仍將回到2002 年《民辦教育促進(jìn)法》中“合理回報(bào)”的尷尬，一項(xiàng)重要的改革最終將成為“玻璃門”、“彈簧門”或“旋轉(zhuǎn)門”。

為了避免出現(xiàn)這種情況，我們?cè)谧霰敬蜗嚓P(guān)教育法律修訂以及制定分類管理實(shí)施方案時(shí)，需要準(zhǔn)確把握營(yíng)利性民辦學(xué)校的邊界，同時(shí)要對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度作出法律規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)形成非營(yíng)利性民辦學(xué)校不完全等同于捐資辦學(xué)的觀念和共識(shí)，也就是要在非營(yíng)利性民辦學(xué)校的制度框架下，確認(rèn)出資人出資形成的校產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且這種產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)只能由國(guó)家相關(guān)法律來解決，其他任何規(guī)章恐怕都沒有這種權(quán)限。如果本輪教育相關(guān)法律的修訂不能解決此問題，那么，接下來民辦教育分類管理制度的實(shí)施仍將面臨產(chǎn)權(quán)制度的障礙。在進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的制度政策設(shè)計(jì)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)從國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，敢于突破和創(chuàng)新，不能簡(jiǎn)單套用其他行業(yè)的做法或搬用別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

營(yíng)利性民辦學(xué)校的邊界在哪里？最重要的是要關(guān)注兩個(gè)方面：

第一，教育相關(guān)法律的修正案中對(duì)于“營(yíng)利性民辦學(xué)?！钡呐e辦者主體有何限定，即要明確誰(shuí)可以或者誰(shuí)不可以舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。比如：國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)公布的《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》中是這樣規(guī)定的：“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，是指財(cái)政撥款、依法取得并應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶的財(cái)政性資金”。

這里就留有兩個(gè)問題：一是國(guó)有資產(chǎn)可否舉辦或參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校？二是公辦學(xué)校是否可以“不利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校？如果可以，那么將對(duì)未來的民辦教育行業(yè)產(chǎn)生何種影響？這需要我們?cè)谛薹ㄟ^程中作出認(rèn)真的研判分析，新修訂的相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，無論從國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政性經(jīng)費(fèi)進(jìn)入教育領(lǐng)域的宗旨出發(fā)，從鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域、維護(hù)公平的民辦教育發(fā)展環(huán)境出發(fā)，還是從近20年我國(guó)基礎(chǔ)教育和高等教育領(lǐng)域公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的實(shí)踐效果出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)將國(guó)有資產(chǎn)、公辦學(xué)校、財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金一并限制用于舉辦或參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。

第二，要關(guān)注營(yíng)利性民辦學(xué)校的開放領(lǐng)域，也就是開辦營(yíng)利性民辦學(xué)校有無禁區(qū)？民辦學(xué)校涉及幼兒教育、義務(wù)教育、高中階段教育、?？票究平逃?、研究生教育和非學(xué)歷教育性質(zhì)的教育培訓(xùn)等各級(jí)各類教育。目前，有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)并未對(duì)此問題釋放出明確的信號(hào)。營(yíng)利性民辦學(xué)校將來是全方位開放，還是有所限定或采取試點(diǎn)的方式逐步過渡，同樣需要論證（尤其是在義務(wù)教育階段和本科以上的高等教育階段是否允許開辦營(yíng)利性民辦學(xué)校）。但我相信，即使這次修改的法律條文中沒有對(duì)此作出明確界定，下一步國(guó)家關(guān)于民辦學(xué)校分類管理的實(shí)施方案也會(huì)對(duì)此作出明確規(guī)定。但是，如果相關(guān)法律沒有對(duì)此作出明確限定，那么相關(guān)行政法規(guī)是否有權(quán)作出限定性的規(guī)定?此外，如果在高等教育領(lǐng)域的本科層次允許開辦營(yíng)利性大學(xué)，那么它的價(jià)值何在？可預(yù)期結(jié)果如何？是否有利于建設(shè)高水平大學(xué)？是否有利于維護(hù)高等教育領(lǐng)域的辦學(xué)秩序？如何對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校的招生和質(zhì)量保障作出有區(qū)別的、合理的政策設(shè)計(jì)？這些都將給國(guó)家教育行政部門帶來新的考驗(yàn)。

三、要正確判斷營(yíng)利性民辦學(xué)校給未來民辦教育行業(yè)可能帶來的影響

在討論民辦學(xué)校分類管理這一問題時(shí)，業(yè)內(nèi)和社會(huì)有關(guān)方面有一些擔(dān)心或疑問。比如：營(yíng)利性民辦學(xué)校的出現(xiàn)會(huì)不會(huì)損害教育的公益性，是否必然導(dǎo)致學(xué)費(fèi)上漲、導(dǎo)致民辦教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂？營(yíng)利性民辦學(xué)校的教育質(zhì)量有無保障？這些擔(dān)心不無道理，但我們也需要從制度和實(shí)踐多個(gè)層面對(duì)這些問題作出客觀分析。

如前所述，“對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！边@一制度安排，是我國(guó)民辦教育歷經(jīng)30 多年的實(shí)踐探索、多次改革調(diào)整，結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情和未來發(fā)展需要，而作出的又一次政策選擇。

1.營(yíng)利性民辦學(xué)校的出現(xiàn)會(huì)不會(huì)損害教育的公益性?

教育的公益性是指教育能夠?yàn)槭芙逃弑救思捌浼彝ブ獾膰?guó)家、社會(huì)和其他社會(huì)成員帶來經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益。由此看，營(yíng)利性與公益性顯然不是對(duì)立的。無論是營(yíng)利性民辦學(xué)校還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，從理論層面看，其機(jī)構(gòu)屬性都不會(huì)改變它作為教育機(jī)構(gòu)的公益性這一基本屬性；從實(shí)踐層面看，其機(jī)構(gòu)屬性只能決定該機(jī)構(gòu)本身在制度層面上公益性程度的高低，但不能決定該機(jī)構(gòu)公益性的效果和影響的大小。一所學(xué)校制度層面的公益性是內(nèi)在的，但其公益性發(fā)揮的程度和實(shí)際效果，則取決于學(xué)校的綜合質(zhì)量。

同樣，學(xué)校的營(yíng)利性或非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)屬性，與學(xué)校的教育質(zhì)量高低也沒有必然的聯(lián)系。非營(yíng)利性民辦學(xué)校未必就是高質(zhì)量的學(xué)校，營(yíng)利性民辦學(xué)校也未必就是低質(zhì)量的學(xué)校。從現(xiàn)實(shí)情況看，營(yíng)利性民辦學(xué)校要想獲得生存、發(fā)展和營(yíng)利的空間，就必須在教育質(zhì)量上比非營(yíng)利性民辦學(xué)校更勝一籌，同時(shí)還要在獲得同等質(zhì)量的前提下實(shí)現(xiàn)更好的成本控制，即提高效率與效益。

2.允許開辦營(yíng)利性民辦學(xué)校是否會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)上漲？

另外一個(gè)問題是，允許開辦營(yíng)利性民辦學(xué)校是否會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)上漲？這個(gè)問題也不能一概而論。從一般的道理上看，一個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)化程度越高、競(jìng)爭(zhēng)越充分，其產(chǎn)品價(jià)格就越合理、理性。首先，我們目前實(shí)行的對(duì)從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校的定價(jià)政策是有待完善的，各地差異也比較大，總體上看，民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)價(jià)格的政府干預(yù)程度還較高，民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化程度還不夠。

將來實(shí)行分類管理后，營(yíng)利性民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)價(jià)格應(yīng)該主要由市場(chǎng)來決定，即市場(chǎng)的杠桿作用將是第一位的。非營(yíng)利性民辦學(xué)?？赡軐⒈３州^高程度的政府干預(yù)，但同樣會(huì)加大市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。顯然，在同一教育內(nèi)容和同一教育質(zhì)量層次上，假設(shè)成本大體相當(dāng)，那么，非營(yíng)利性民辦學(xué)校將比營(yíng)利性民辦學(xué)校擁有更大的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但是，這要寄希望于非營(yíng)利性民辦學(xué)?？朔淦毡榇嬖诘牡托实牧觿?shì)。因?yàn)?，受教育者及其家長(zhǎng)在選擇學(xué)校的時(shí)候，是用腳投票的，他們最關(guān)注的不是學(xué)校的營(yíng)利性或非營(yíng)利性，而是學(xué)校的質(zhì)量、特色、服務(wù)、性價(jià)比和社會(huì)認(rèn)可度。所以，營(yíng)利性民辦學(xué)校的定價(jià)權(quán)必須交給學(xué)校，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的定價(jià)也應(yīng)當(dāng)主要由學(xué)校自主決定。

如果我們簡(jiǎn)單地采用政府行政干預(yù)的手段，過分鎖住非營(yíng)利性民辦學(xué)校的定價(jià)權(quán)，那么，一方面會(huì)影響優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等市場(chǎng)規(guī)則效應(yīng)的發(fā)揮，阻礙高水平學(xué)校的發(fā)展，使“良幣”難以用市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)逐“劣幣”；另一方面，在當(dāng)前民辦學(xué)校主要依靠學(xué)費(fèi)獲得發(fā)展資金的背景下，也會(huì)使有良好發(fā)展基礎(chǔ)和潛力的民辦學(xué)校，難以通過市場(chǎng)獲得更多的經(jīng)濟(jì)來源。

當(dāng)營(yíng)利性民辦學(xué)校出現(xiàn)后，隨著學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)的逐步開放，短時(shí)間內(nèi)必然會(huì)出現(xiàn)校際間以及區(qū)域間民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)有漲有跌，甚至漲比跌多的現(xiàn)象?？梢灶A(yù)見的是，一小部分優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校可能會(huì)領(lǐng)漲學(xué)費(fèi)，這應(yīng)當(dāng)屬于正?，F(xiàn)象，但不可能無限度地、無序地漲。因?yàn)楝F(xiàn)在民辦教育在總體上已經(jīng)消除了壟斷，也不存在嚴(yán)重的供不應(yīng)求的情況，相信市場(chǎng)這只無形的手可以發(fā)揮很好的調(diào)節(jié)作用。

3.如何建立對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的管理和監(jiān)督體系?

擺在我們面前的另一項(xiàng)重要任務(wù)是，營(yíng)利性民辦學(xué)校不同于一般的公司企業(yè)，它在遵循市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行的同時(shí)，還必須尊重教育規(guī)律。無論何種原因，一所學(xué)校的關(guān)門倒閉所帶來的負(fù)面影響和處理相關(guān)問題的復(fù)雜性，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一家公司企業(yè)的倒閉。因此，隨著營(yíng)利性民辦學(xué)校的出現(xiàn)，如何建立對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的管理和監(jiān)督體系，是擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)新任務(wù)。

對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校準(zhǔn)入和退出機(jī)制的管理，以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理的內(nèi)容和程序，都要有別于對(duì)公辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行管理的既有模式。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理，政府部門能做也是應(yīng)該做的是制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，有關(guān)社會(huì)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)能做也是應(yīng)該做的是維護(hù)與監(jiān)督市場(chǎng)秩序。同時(shí)，我們應(yīng)積極支持建立兼具公益性、專業(yè)性、權(quán)威性和非政府性的民辦學(xué)校公共信息服務(wù)平臺(tái)，維護(hù)民辦教育行業(yè)的良好秩序。