張澤錦，王維成

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.成都市郫都區(qū)人民檢察院，四川 成都 610000)

一、監(jiān)察委員會設(shè)立及意義

2016年12月全國人大常委會決議在北京、山西及浙江地區(qū)開展監(jiān)察體制改革試點工作，這代表著我國監(jiān)察體制改革正式拉開序幕。2017年全國人大常委會通過了關(guān)于在全國各省、市、縣設(shè)立三級監(jiān)察委員會的改革文件，然后中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》。國家一系列具體的改革方案的出臺，說明了中央對于此次重大政治體制改革的態(tài)度是高度重視又循序漸進的。2018年3月第十三屆全國人民代表大會表決通過了憲法修正案，憲法第一百二十三條明確賦予了監(jiān)察委員會為國家監(jiān)察機關(guān)的憲法地位，表明了監(jiān)察委員會不僅得到了最高權(quán)力機關(guān)的正式授權(quán)也獲得了合法地位。隨后《中華人民共和國監(jiān)察法》出臺，其內(nèi)容涵蓋了監(jiān)察委員會的職能定位、職權(quán)權(quán)限、具體的調(diào)查程序還有對監(jiān)察委員會的監(jiān)督等。從國家頂層設(shè)計的角度看，《國家監(jiān)察法》作為配套監(jiān)察體制改革的一項立法，將對反腐敗工作起著指導(dǎo)性的作用，這部法律的貫徹將會實現(xiàn)對國家公職人員監(jiān)督的全覆蓋。

改革的重要內(nèi)容之一就是將檢察機關(guān)的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門和行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門劃入監(jiān)察委員會，整合了國家反腐敗主體資源。從權(quán)力調(diào)整的角度看，國家監(jiān)察體制改革實際上是將檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件的偵查職權(quán)移交給了監(jiān)察委員會。職務(wù)犯罪“偵查權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)查權(quán)”，由監(jiān)察委員會行使，但調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是具有刑事訴訟偵查性質(zhì)的。建設(shè)集中統(tǒng)一的反腐敗專責(zé)機構(gòu)，扭轉(zhuǎn)了原有行政監(jiān)察部門和檢察機關(guān)監(jiān)督各自系統(tǒng)內(nèi)部工作人員的不利局面，繼而轉(zhuǎn)化為國家層面的異體監(jiān)督。這樣既在一定程度上減少了反腐敗的干擾因素，又加強了對國家公權(quán)力的監(jiān)督；解決了檢察機關(guān)偵訴一體所帶來的問題，釋放偵查活力；將檢察機關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)督權(quán)，可打破地方庇護壁壘[1]。

本文正是在國家監(jiān)察體制改革背景之下來討論監(jiān)督職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的必要性和可行性途徑的。

二、監(jiān)督職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的必要性

(一)依法治國對權(quán)力監(jiān)督提出的要求

黨的十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決議》指出：“必需以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)視力度，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必查究”。[2]要施行依法治國策略這一系統(tǒng)工程，觸及國家治理的方方面面，而公權(quán)力的治理是要害。依法治國必然要對操控權(quán)勢的人和事說“不”，對權(quán)力的缺位和越位進行全面監(jiān)督。腐敗現(xiàn)象的糜爛，其直觀原因就是監(jiān)督不力，根本原因在于法律制度不健全。腐敗源于權(quán)力而生，而權(quán)力又是人民所給予的。依法治國的精神在于樹立憲法權(quán)威和法律信仰，保證人民切身利益的實現(xiàn)，維護社會的公道正義。

正如英國思想家阿克頓所說：“權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵3]所以有權(quán)力必須要有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使范圍遠遠廣于職務(wù)犯罪偵查權(quán)所涉及的貪污賄賂刑事犯罪領(lǐng)域，監(jiān)察委員會可以調(diào)查所有國家公職人員的違法犯罪事項，權(quán)力行使對象的多樣化特點無疑是擴大了權(quán)力的邊界，基于權(quán)力的擴張性和易腐性，必須加大對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，這也是由該權(quán)力的內(nèi)在特性所決定的。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)監(jiān)督不力造成的影響

近年來，人權(quán)保障問題成為社會關(guān)注的焦點，職務(wù)犯罪調(diào)查活動涉及一系列的調(diào)查行為和強制措施，關(guān)乎被調(diào)查人的人身和財產(chǎn)權(quán)利，一旦肆意濫用將會損害被調(diào)查人的合法權(quán)益，違背尊重和保障人權(quán)的基本原則，損害監(jiān)察委員會的公信力，所以有必要健全職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督制約機制。調(diào)查職務(wù)犯罪案件的過程實際上是一個認(rèn)定被調(diào)查人是否構(gòu)成職務(wù)犯罪的程序，如果說程序錯誤，那極易導(dǎo)致實體上法院的審判結(jié)果錯誤，所以要嚴(yán)格遵守國家監(jiān)察法關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查措施的規(guī)定，在法律的框架下防止權(quán)力尋租。

三、構(gòu)建職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督機制

基于上述對權(quán)力易腐性的分析，對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)應(yīng)實施多方位監(jiān)督。從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督，其中外部監(jiān)督可以是來自權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)及社會其他力量。具體的監(jiān)督方式如下。

(一)建立人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督機制

根據(jù)我國的憲政格局，監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員必定是由同級的人民代表大會選舉產(chǎn)生，那監(jiān)察委員會就要對同級人大負責(zé)并受其監(jiān)督。人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督方式包括人民代表大會可以質(zhì)詢、監(jiān)督、罷免監(jiān)察委員會人員以及聽取監(jiān)察委員會的專項報告和工作匯報。此為權(quán)力制衡原則與人民監(jiān)督相結(jié)合的一種方式，正是在國家層面形成“一府、一委、兩院”對人大負責(zé)，受其監(jiān)督的憲政格局。立法機關(guān)的監(jiān)督多數(shù)情況下是通過對機構(gòu)人員的任免和工作報告進行宏觀上的監(jiān)督，這會削弱監(jiān)督監(jiān)察委員會偵辦職務(wù)犯罪案件所實施的偵查措施合法性的力度，所以也要加大人大的個案監(jiān)督，由人大的信訪部門統(tǒng)一受理案件，再提交專門監(jiān)督委員會討論，認(rèn)為符合監(jiān)督條件的應(yīng)當(dāng)立案監(jiān)督，由人大的承辦人員向監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢，并向有關(guān)當(dāng)事人進行調(diào)查取證，在充分的調(diào)查之后形成建議，并告知當(dāng)事人和監(jiān)察委員會。

(二)建立司法機關(guān)與監(jiān)察委員會的銜接協(xié)調(diào)機制

對于實施公權(quán)力的行為也可以通過較為全面的司法審查方式進行監(jiān)督。此次憲法修改中，對監(jiān)察委員會和司法機關(guān)之間的關(guān)系作出了界定，即監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)和檢察機關(guān)互相配合，互相制約，這就使得司法監(jiān)督有了憲法依據(jù)。

監(jiān)察體制改革使得檢察機關(guān)擺脫了職務(wù)犯罪偵查“自我監(jiān)督”的桎梏，但新的問題隨之而來，即怎樣對監(jiān)察委員會實施的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進行有效的監(jiān)督？要認(rèn)真解決這個問題，可以從調(diào)查措施和調(diào)查結(jié)果是否合法兩方面入手。從《國家監(jiān)察法》中可以看出監(jiān)察委員會可以獨立實施調(diào)查措施，而無需經(jīng)其他機關(guān)授權(quán)或是聯(lián)合商定。以扣押為例，監(jiān)察委員會做出扣押的決定，然后付諸實施，如果該措施違法也只能等到檢察機關(guān)在審查起訴之時才能糾正，這種事后的程序性救濟已經(jīng)無法挽回對實體權(quán)利的侵害。雖然這些調(diào)查措施是協(xié)商的結(jié)果，再由機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)決定書，最后調(diào)查人員又將實施結(jié)果反饋，這本質(zhì)上是以一種“決策”方式在進行內(nèi)部監(jiān)督。

要對調(diào)查活動進行有效的監(jiān)督，首先就要變“內(nèi)部監(jiān)督”為“外部監(jiān)督”。所以，學(xué)界在倡導(dǎo)學(xué)習(xí)西方的“司法令狀”來改變偵查監(jiān)督的現(xiàn)狀，也有學(xué)者提出以“檢察令狀”的方式對涉及人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施，向檢察機關(guān)提出申請。我們可以借鑒新加坡的做法，對審判前的階段進行司法控制，但凡干涉訴訟參與人基本權(quán)利的調(diào)查措施或是強制性措施，都應(yīng)取得法官的授權(quán)[4]。法院是整個訴訟程序的中立機關(guān)，它的授權(quán)不會偏離公正性和客觀性。

監(jiān)察委員會擔(dān)任著職務(wù)犯罪的調(diào)查工作，檢察機關(guān)進行審查起訴，監(jiān)察委員會移交給檢察院的案件，假定檢察機關(guān)不認(rèn)為構(gòu)成犯罪或者證據(jù)不足，可以建議監(jiān)察委員會撤回移送起訴，或者作法定不起訴，或者退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查，或者作證據(jù)不足不起訴，這種調(diào)查和控告相分離的模式本身就是對職務(wù)犯罪調(diào)查結(jié)果的一種監(jiān)督。在具體路徑上，一種方式是對檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置再細分，尤其偵查監(jiān)督部門和公訴部門要細化處室；另一種方式是另起爐灶增設(shè)新的監(jiān)督部門。從試點地區(qū)的情況看，檢察機關(guān)大多選擇了后者。如北京市檢察院針對北京市監(jiān)察委員會新設(shè)了“職務(wù)犯罪檢察部”[5]。職務(wù)犯罪檢察部門主要負責(zé)對接監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查階段或是審查起訴階段的具體工作，以便于連貫整個刑事訴訟程序。譬如說對職務(wù)犯罪案件進行立案審查、批準(zhǔn)逮捕等。

為保障職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督機制的實施，就要正確處置檢察機關(guān)和監(jiān)察委員會之間的關(guān)系，明確兩個機構(gòu)的職權(quán)權(quán)限，構(gòu)建有效的工作銜接機制和權(quán)力監(jiān)督機制。

第一，規(guī)范監(jiān)察委員會職權(quán)的行使，貫徹落實國家監(jiān)察法?！吨腥A人民共和國國家監(jiān)察法》中明確了監(jiān)察委員會的監(jiān)視范疇是國家一切公職人員的職務(wù)行為，可是監(jiān)督職務(wù)行為多少會影響機關(guān)的職權(quán)行為。有學(xué)者指出，監(jiān)察委員會不得觸及其他權(quán)力機關(guān)職權(quán)的“核心范圍”[6]，這樣的原則是否可以適用于處理檢察機關(guān)和監(jiān)察委員會的關(guān)系？我覺得答案是否定的，監(jiān)察委員會的設(shè)立就是為了實現(xiàn)監(jiān)督無死角，所以檢察機關(guān)在行使審查批捕權(quán)、審查起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)時也應(yīng)受到監(jiān)督，而且這樣可以實現(xiàn)雙向監(jiān)督。

第二，要完成監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)的無縫對接和有效制衡，就要新設(shè)一個與監(jiān)察委辦案直接對應(yīng)的部門。就如北京市檢察院所建立的職務(wù)犯罪檢察部門，該試點也可以在全國檢察系統(tǒng)內(nèi)部推廣。國家監(jiān)察委員會和最高人民檢察院最好能聯(lián)合制定具體的工作文件，好比設(shè)立檢察機關(guān)和監(jiān)察委員會案件移送工作機制、召開會議聯(lián)合討論案件機制、信息共通和介入支持工作銜接機制等。

關(guān)于該機構(gòu)的職權(quán)設(shè)置包括以下幾項：一是補充偵查權(quán)，它是為了核實證據(jù)是否充分，確保犯罪事實清楚的一種調(diào)查權(quán)。二是立案監(jiān)督權(quán)，這是對職務(wù)犯罪案件在立案階段實施監(jiān)督。三是審查批捕權(quán)，監(jiān)察委員會對有證據(jù)證實犯罪嫌疑人確有犯罪事實存在，認(rèn)為符合拘捕條件的，應(yīng)當(dāng)提請檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪檢察部門審核，這就在一定程度上實現(xiàn)了人民檢察院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。四是監(jiān)察調(diào)查監(jiān)督權(quán)，對監(jiān)察委員會所實施的12種調(diào)查措施進行合法性審查。假如發(fā)現(xiàn)不合法的可以提出糾正意見，并要求其予以改正，從而實現(xiàn)對監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)力制衡[7]。

(三)建立監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督機制

無論是對個人還是單位，要做到自我約束都不是件易事，所以我們得倚靠嚴(yán)格可行的內(nèi)控機制。第一，在監(jiān)委會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，可以將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查分設(shè)。審查調(diào)查采取的是一次性授權(quán)的方式，也即是說承辦此次案件的偵查人員是專門調(diào)配過來，所以與本案所涉人員從無聯(lián)系，而執(zhí)紀(jì)監(jiān)督就是對監(jiān)督對象實施日常監(jiān)視。第二，在線索管理方面，由信訪部門統(tǒng)一受理問題線索、案件管理中心再集中管理，然后由審查調(diào)查部門或是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門根據(jù)問題的嚴(yán)重性進行分流，這樣各部門之間就可以相互協(xié)作與制衡。第三，參照黨內(nèi)的請示報告制度，在監(jiān)委內(nèi)部建立打聽過問案情登記備案制度，在調(diào)查人員核實重要證據(jù)或是實施強制性限制人身自由的措施時，要全程錄音錄像。

(四)建立社會外部監(jiān)督機制

社會監(jiān)督包括來自大眾媒體和人民的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)該堅定地站在維護人民利益的主觀立場和報道真實客觀案情的立場上，保持正確導(dǎo)向，不可在案件調(diào)查過程中進行跟蹤報道，這樣容易泄露案件線索，干擾職務(wù)犯罪調(diào)查工作。以公開透明的方式對典型案例進行報道和分析，發(fā)揮事后監(jiān)督作用[8]。

從民眾監(jiān)督的角度來說，可以借鑒檢察機關(guān)設(shè)立的人民監(jiān)督員制度，從中立和第三者的角度進行監(jiān)督。首先，人民監(jiān)督員可以由人大法制委選聘和個人申報的方式產(chǎn)生，如此可以克服之前檢察院“自己選人監(jiān)督自己”的弊端。其次，明確人民監(jiān)督員具有監(jiān)督具體案件的權(quán)利，可以聽取當(dāng)事人和律師的意見，向辦案人員提出質(zhì)詢，對于調(diào)查人員辦案過程中的違法違紀(jì)情況，可以展開調(diào)查并提出書面處理意見，如果調(diào)查人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)移交給監(jiān)察委員會處置。最后，要增強人民監(jiān)督員監(jiān)督的實效性。當(dāng)監(jiān)察委員會不贊同人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見時，人民監(jiān)督員可以提請上一級監(jiān)察委員會復(fù)核。如果上一級監(jiān)察委員會維持監(jiān)察委員會的原決定，人民監(jiān)督員仍不同意復(fù)核意見時，有權(quán)要求將案件提請同級人民代表大會常務(wù)委員會進行個案監(jiān)督[9]。

國家監(jiān)察體制改革，從一定程度上是將檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件的偵查職權(quán)移至監(jiān)察委員會。這并不是在否決檢察機關(guān)20多年來查辦職務(wù)犯罪案件所取得的成效，而是基于整合國家反腐敗資源的考慮，為了推進國家治理體系現(xiàn)代化，完成全面推進依法治國的目標(biāo)。權(quán)力如果缺乏有效的監(jiān)督與控制，就會無限度的擴張，所以應(yīng)對查辦職務(wù)犯罪所實施的各項措施進行監(jiān)督。但在強調(diào)加強對職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督的同時，也不能影響該權(quán)力的獨立性，監(jiān)督并不代表肆意的干擾。解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題也是推進國家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵，使得職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)公平公正地行使。