康兒麗　任彬彬　顏克高

摘要：新時代中國特色社會主義貧困治理實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧的“應(yīng)然圖景”與“實(shí)然現(xiàn)狀”存在著巨大偏差。精準(zhǔn)扶貧工作面臨政府行政一元主導(dǎo)、多元治理主體協(xié)同共治機(jī)制欠缺、政策效果不佳的現(xiàn)實(shí)困境?；诠步ü仓喂蚕砩鐣卫砀窬值睦碚搩?nèi)涵，從精準(zhǔn)扶貧治理的理念、機(jī)制與路徑三維向度，重點(diǎn)闡釋社會治理格局下的精準(zhǔn)扶貧治理體系具有重要的理論與實(shí)踐意義。精準(zhǔn)扶貧要堅(jiān)持共建、共治與共享的治理理念，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的“一核多元”治理機(jī)制，從而滿足貧困群體更高層次需求，完善扶貧法律體系，打造“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式，培養(yǎng)職業(yè)扶貧隊(duì)伍，推動精準(zhǔn)扶貧的社會化、法治化、智能化與專業(yè)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；社會治理格局；共建共治共享；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號：F3238文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2019）01-0054-07

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“地方政府有序推進(jìn)社會組織分類發(fā)展的路徑研究”（17BSH107）。

作者簡介：康兒麗（1993-），女，湖南婁底人，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系碩士研究生，研究方向：社會治理；任彬彬（1993-），男，河北廊坊人，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系碩士研究生，研究方向：社會治理；顏克高（1979-），男，湖南漣源人，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系教授，博士，研究方向：政社關(guān)系與社會（組織）治理。

引言

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會貧困問題，通過創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧作為中國特色社會主義扶貧體系的重要內(nèi)容，通過精準(zhǔn)識別貧困人口與致貧原因，進(jìn)行科學(xué)分類整理，采取針對性的精準(zhǔn)幫扶，對社會貧困人口實(shí)現(xiàn)因戶施策與因人施策[1]，旨在實(shí)現(xiàn)由解決貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入問題到全面建成小康社會的轉(zhuǎn)變。然而，在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐中，“應(yīng)然圖景”與“實(shí)然現(xiàn)狀”存在巨大偏差。精準(zhǔn)扶貧過度依賴政府行為，導(dǎo)致政府以行政力量一元主導(dǎo)扶貧工作，多元治理主體協(xié)同互動機(jī)制欠缺，社會扶貧力量與扶貧資源呈現(xiàn)“碎片化”，工作路徑有效性缺失[2][3]。當(dāng)前，如何創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧治理格局，轉(zhuǎn)變精準(zhǔn)扶貧理念，整合吸納社會扶貧力量，破解精準(zhǔn)扶貧“政府—貧困群體”單向結(jié)構(gòu)困境，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧多元主體協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化貧困治理路徑，成為促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策效益最大化的關(guān)鍵。黨的十九大提出“共建共治共享社會治理格局”的政策決議，明晰了共建、共治與共享的社會治理理念，通過完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理體制，推動社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平提高，構(gòu)建新時期中國特色社會主義的社會治理格局。作為國家治理體系與社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，社會治理格局的科學(xué)構(gòu)建為各項(xiàng)社會事業(yè)治理理念、機(jī)制與路徑的創(chuàng)新提供了更科學(xué)、更明確的頂層設(shè)計(jì)與指導(dǎo)思想。在中國特色社會主義建設(shè)的新時期，共建共治共享社會治理格局相關(guān)理論思想為明確精準(zhǔn)扶貧治理理念、完善治理機(jī)制以及推進(jìn)治理路徑，提供了清晰的思路。鑒于此，站在新時代中國特色社會主義建設(shè)的歷史起點(diǎn)，基于“共建共治共享社會治理格局”的理論內(nèi)涵，從精準(zhǔn)扶貧的治理理念、機(jī)制與路徑三維向度，重點(diǎn)闡釋社會治理格局下的精準(zhǔn)扶貧治理體系，能夠推動新時期精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐活動，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略科學(xué)落地，為我國早日實(shí)現(xiàn)全面小康社會提供可借鑒的思路。

一、共建、共治與共享：精準(zhǔn)扶貧的治理理念

農(nóng)村扶貧一直是黨和政府的重要工作任務(wù)。改革開放后，我國大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速增長，但少數(shù)地區(qū)受限于經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、自然、地理等因素，發(fā)展相對滯后。農(nóng)村與城市、西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)、貧困地區(qū)與其他地區(qū)差距逐步擴(kuò)大。為此，黨和政府提出，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略規(guī)劃。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)，各類隱性風(fēng)險逐步顯性化，如何進(jìn)一步開展農(nóng)村扶貧工作逐漸成為黨和政府社會建設(shè)的重要議題。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求黨和政府創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，實(shí)現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村扶貧作為社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，對于提高社會治理創(chuàng)新水平，推動國家治理體系和治理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會具有重要意義。

十九大總結(jié)了社會治理實(shí)踐與理論創(chuàng)新成果，基于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會基本矛盾，提出“構(gòu)建共建共治共享社會治理格局”的戰(zhàn)略任務(wù)。在社會治理格局的時代背景下，精準(zhǔn)扶貧要堅(jiān)持“共建”“共治”“共享”的治理理念，破除政府行政一元主導(dǎo)的被動局面，構(gòu)建多元貧困治理新格局?！肮步ā崩砟钜笳姓J(rèn)多元社會治理主體對于精準(zhǔn)扶貧治理的主體地位，給予多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧的公共活動空間；“共治”理念要求政府積極搭建多元治理主體精準(zhǔn)扶貧合作機(jī)制，通過多元共治提高精準(zhǔn)扶貧治理水平；“共享”理念要求精準(zhǔn)扶貧治理始終堅(jiān)持“以人為本”，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧成果由人民共享。

（一）共建：精準(zhǔn)扶貧治理的基礎(chǔ)

1986年以來，我國以貧困縣為載體，正式開展農(nóng)村扶貧工作。政府通過資金支持和項(xiàng)目補(bǔ)貼等政策，為貧困縣提供公共產(chǎn)品，提高貧困人口生活水平。經(jīng)過30年的努力，我國近7億人口擺脫貧困，完成聯(lián)合國貧困人口減半的千年發(fā)展目標(biāo)。然而，由于我國農(nóng)村貧困地區(qū)長期處于貧困狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，貧困人口數(shù)量依然龐大。加之，區(qū)域之間與城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題日益突出，農(nóng)村貧困空間結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，政府行政一元主導(dǎo)扶貧工作模式難以適應(yīng)貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，政府扶貧工作與壓力倍增[4]。農(nóng)村扶貧工作對于多元社會治理主體共同參與的客觀需求越來越大。政府與社會組織、市場組織、社會公眾等多元社會治理主體協(xié)同共建扶貧工作成為精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)條件。

社會治理格局“共建”重點(diǎn)突出多元治理主體的參與，是精準(zhǔn)扶貧治理開展的基礎(chǔ)前提。多元社會治理主體作為社會治理的重要力量，參與精準(zhǔn)扶貧的共建，一方面降低了政府對于貧困人口精準(zhǔn)識別的政策成本；另一方面，社會力量代表著農(nóng)村貧困人口相關(guān)的利益群體，更加有利于貧困人口致貧原因與貧困需求的表達(dá)。當(dāng)前，政府推動多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧共建，首先要轉(zhuǎn)變政府對多元社會治理主體的認(rèn)知，清醒認(rèn)識到非政府性質(zhì)的社會治理資源對于精準(zhǔn)扶貧的資源供給作用；其次，政府給予多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧的政治認(rèn)同，通過政策制度保證多元社會治理主體有效參與精準(zhǔn)扶貧工作；最后，政府要完善多元治理主體精準(zhǔn)扶貧激勵政策，調(diào)動多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧的積極性，充分發(fā)揮社會力量在扶貧工作中的作用。

（二）共治：精準(zhǔn)扶貧治理的核心

改革開放推動了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，同時也引發(fā)了社會的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使得我國貧困地區(qū)的致貧原因呈現(xiàn)多樣化趨勢，由傳統(tǒng)“物質(zhì)貧困”主導(dǎo)向“能力貧困”“社會排斥貧困”“空間貧困”“生計(jì)貧困”“知識貧困”等因素共同致貧轉(zhuǎn)變。這使得以公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為特征的政府行政一元主導(dǎo)扶貧模式邊際效用逐漸遞減，扶貧效果不顯著，貧困地區(qū)脫貧層次較低。在此背景下，精準(zhǔn)扶貧的精確幫扶與管理不應(yīng)該只是一對一單向度的救濟(jì)與幫扶，更應(yīng)該借助社會力量，通過引入社會資本，推動精準(zhǔn)扶貧中相關(guān)主體之間的合作，實(shí)現(xiàn)貧困主體與社會之間的互動，構(gòu)建政府與多元治理主體協(xié)調(diào)共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富。

社會治理格局“共治”強(qiáng)調(diào)多元社會治理主體的協(xié)商與合作[5]，是精準(zhǔn)扶貧治理長效機(jī)制的核心。2014年，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求鼓勵引導(dǎo)各類企業(yè)、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發(fā)。2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》再次強(qiáng)調(diào)，健全社會力量參與機(jī)制，積極鼓勵支持社會組織、民營企業(yè)、公民個人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接。因此，激發(fā)和引導(dǎo)多元社會治理主體共同參與精準(zhǔn)扶貧治理，既是國家治理體系建設(shè)的內(nèi)在要求，也是提升社會治理能力水平的必然途徑。政府通過與多元社會治理主體協(xié)商共治開展精準(zhǔn)扶貧打破了傳統(tǒng)扶貧的“政府—貧困群體”點(diǎn)對點(diǎn)的單向幫扶結(jié)構(gòu)[6]，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧主客體之間的上下結(jié)合、內(nèi)外互動與多方協(xié)調(diào)，激活了扶貧動力機(jī)制。另一方面，多元社會治理主體作為非政府性質(zhì)的治理資源，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)扶貧政府行政一元主導(dǎo)造成的單兵作戰(zhàn)的局限，對于推動貧困地區(qū)發(fā)掘內(nèi)部資源稟賦，實(shí)現(xiàn)貧窮治理由外生型扶助向內(nèi)助外應(yīng)型發(fā)展具有重要意義。

（三）共享：精準(zhǔn)扶貧治理的根本

農(nóng)村扶貧是中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容。十八大以來，黨和政府將農(nóng)村扶貧工作提到政府社會治理建設(shè)的重要議程，將其上升到國策層面并形成系統(tǒng)的行動綱領(lǐng)，提出加快精準(zhǔn)扶貧步伐，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，爭取早日邁入全面小康社會的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困群體能力建設(shè)與發(fā)展權(quán)利最大化，即保障廣大農(nóng)村人民群眾根本利益，滿足社會需求，維護(hù)社會公平[7]。然而，在當(dāng)前我國的扶貧實(shí)踐中，貧困群體利益逐漸被利益群體侵蝕，脫貧需求無法得到滿足。鄉(xiāng)村治理的長期“干旱”使得扶貧工作中“精英捕獲”現(xiàn)象頻發(fā)，扶貧工作成為了幫富不幫窮，不僅導(dǎo)致扶貧資源使用效率低，更損害了貧困群體的根本利益，誘發(fā)一系列社會問題。另一方面，由于貧困群體參與機(jī)制缺失使得貧困戶在扶貧工作中“集體失語”，政府與扶貧對象之間供需脫節(jié)，脫貧需求無法得到滿足。

社會治理格局“共享”表明黨和政府始終堅(jiān)持“以人民為中心”，這是精準(zhǔn)扶貧的根本要求。在我國的歷史發(fā)展中，人民群眾是歷史創(chuàng)造活動的主體，是歷史發(fā)展的第一動力。然而，由于制度安排的不合理與政策執(zhí)行的偏差，使得農(nóng)村中的廣大人民群眾并沒有充分享受改革開放發(fā)展成果，影響了社會公平與社會和諧?！肮蚕怼弊鳛橐环N發(fā)展理念，成為“十三五”發(fā)展規(guī)劃的重要指導(dǎo)理念，要求必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。精準(zhǔn)扶貧工作通過多元治理主體協(xié)同共建與共治，將社會扶貧資源與貧困地區(qū)、貧困人口有效鏈接，使貧困人口真正共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果[8]。同時，共享理念要求精準(zhǔn)扶貧重視農(nóng)村貧困群體的主體地位，使貧困群體在扶貧工作過程中更有存在感與價值感，從而激發(fā)貧困人口積極參與精準(zhǔn)扶貧的積極性，滿足真正的扶貧需求，避免農(nóng)村扶貧不公等現(xiàn)象。

二、“一核多元”：精準(zhǔn)扶貧治理機(jī)制的構(gòu)建

在農(nóng)村扶貧工作的實(shí)踐中，政府通過行政力量一元主導(dǎo)農(nóng)村扶貧工作，使得地方政府行為成為扶貧工作的關(guān)鍵，一旦政府行為缺乏監(jiān)督或資源投入力度無法保障，往往造成貧困地區(qū)公共服務(wù)供需矛盾顯現(xiàn)，農(nóng)村扶貧工作無法長期發(fā)展。近年來，中央政府逐漸意識到農(nóng)村扶貧主體的單一性，通過機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變推動地方政府扶貧工作角色的轉(zhuǎn)變，引入多元社會治理主體，變革地方政府單一支出資源的扶貧方式。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)廣泛動員社會力量幫扶，支持社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類組織從事扶貧開發(fā)事業(yè)。在社會治理現(xiàn)代化的時代背景下，科學(xué)合理構(gòu)建黨委、政府、社會、市場以及社會公眾多元主體共同參與、協(xié)同共治的扶貧工作機(jī)制成為精準(zhǔn)扶貧治理的關(guān)鍵。

黨的十九大報(bào)告提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的共建共治共享社會治理格局，明確多元治理主體參與社會公共事務(wù)的角色定位與功能作用，描述了多元社會治理主體協(xié)同的基本藍(lán)圖，構(gòu)建起以黨委為領(lǐng)導(dǎo)一核多元的精準(zhǔn)扶貧治理機(jī)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)要求各級黨委以嵌入的方式，統(tǒng)籌扶貧工作全局，對精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行監(jiān)督與管理，提升黨對精準(zhǔn)扶貧治理的領(lǐng)導(dǎo)能力；政府主導(dǎo)表明政府的扶貧職能既不是“劃槳”也不是“掌舵”，而是“服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)不再是事無巨細(xì)的“全能型”政府，而是做好貧困群體的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理與考核工作的“服務(wù)型”政府；社會協(xié)同與公眾參與要求非政府性質(zhì)的社會治理力量積極參與精準(zhǔn)扶貧工作，增強(qiáng)扶貧資源配置的靈活性與多樣性，重塑精準(zhǔn)扶貧多元治理主體結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)合理的利益分配格局。

（一）黨委為核心的嵌入式領(lǐng)導(dǎo)

十九大提出了新時代黨的建設(shè)總要求，突出強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上來看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)從微觀至宏觀主要涉及三個方面：第一，黨對政治生活具有領(lǐng)導(dǎo)地位，表明中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，始終領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)與人民政協(xié)等政治團(tuán)體開展相關(guān)工作；第二，黨對社會治理具有領(lǐng)導(dǎo)地位，黨作為社會治理創(chuàng)新的引導(dǎo)者，要不斷整合社會治理力量，領(lǐng)導(dǎo)社會治理現(xiàn)代化建設(shè)；第三，黨是社會主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。當(dāng)前，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，進(jìn)入決勝全面建成小康社會關(guān)鍵期，中國共產(chǎn)黨依據(jù)社會基本矛盾的變化，領(lǐng)導(dǎo)全國人民打好精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

精準(zhǔn)扶貧必須堅(jiān)持以黨委為核心的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，要求黨必須領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作的開展，保障農(nóng)村貧困群體的根本利益；另一方面，精準(zhǔn)扶貧與黨的基層治理密不可分，基層是貧困群體參與政治生活的前沿陣地，要通過基層黨建帶動農(nóng)村扶貧工作，將基層精準(zhǔn)扶貧工作落到實(shí)處。同時，也要清醒地認(rèn)識到以黨委為核心的領(lǐng)導(dǎo)并不代表黨大包大攬、事無巨細(xì)的統(tǒng)領(lǐng)，而是通過黨與政府、企業(yè)、社會組織精準(zhǔn)扶貧工作中的活動關(guān)系，對其進(jìn)行政治、思想與組織嵌入，提升黨對精準(zhǔn)扶貧的核心領(lǐng)導(dǎo)能力。在精準(zhǔn)扶貧工作中，黨的政治嵌入要求各級基層黨委充分發(fā)揮基層“五議兩公開”“民主集中制”等制度的優(yōu)越性，始終把貧困群體的利益放在首位，保證精準(zhǔn)扶貧工作認(rèn)真落實(shí)黨中央決策部署。思想嵌入要求強(qiáng)化黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘與黨員干部務(wù)實(shí)肯干精神，激發(fā)精準(zhǔn)扶貧正能量。組織嵌入要求各級基層黨支部擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以基層黨支部為扶貧核心，領(lǐng)導(dǎo)政府、村集體、企業(yè)與社會公眾協(xié)同參與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作。

（二）政府主導(dǎo)的扶貧服務(wù)建設(shè)

政府作為社會治理主要治理主體，公共性是其本質(zhì)屬性，救濟(jì)幫扶貧困人口與維護(hù)社會公平更是其重要職能之一。然而，在我國扶貧工作的實(shí)踐中，政府專項(xiàng)資金扶持與財(cái)政撥款成為傳統(tǒng)扶貧工作的路徑依賴，使得農(nóng)村扶貧工作過度依賴政府資源，扶貧工作成為了政府單兵作戰(zhàn)，貧困地區(qū)的公共服務(wù)與物品難以長期供給，貧困群體脫貧層次較低，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，在我國“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的縱向扶貧制度下，中央政府與省級政府對扶貧項(xiàng)目與資金進(jìn)行監(jiān)督管理與扶貧成果考核，縣級政府對貧困戶與貧困村進(jìn)行資格認(rèn)定[9]。縣級政府既是農(nóng)村扶貧工作具體執(zhí)行者，又是扶貧工作具體執(zhí)行的監(jiān)督者，對于扶貧工作具有絕對的權(quán)力。加之相關(guān)信息的不對稱，基層政府的逐利性與基層關(guān)于個體行為的自私性容易造成雙重角色沖突下的權(quán)力腐敗，例如虛報(bào)貧困人口騙取貧困資金與扶貧資金被基層官員挪用和侵占[10]。

在一核多元的社會治理格局中，政府中心地位逐漸下降，成為與社會各個治理主體平行的結(jié)構(gòu)單元，而非治理中心。因此，政府主導(dǎo)重在推動職能轉(zhuǎn)變，打破政府通過行政力量對精準(zhǔn)扶貧工作權(quán)力的壟斷，承認(rèn)多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧的重要作用，實(shí)現(xiàn)從“全能型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，做好精準(zhǔn)扶貧的服務(wù)工作。當(dāng)前，推動政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧服務(wù)建設(shè)，首先要打破“大政府、小社會”的社會管理理念，重新樹立“以民為本”的理念，以貧困群體的公民權(quán)利與利益為基礎(chǔ)，自上而下的供給扶貧資源，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的公眾導(dǎo)向；其次，清晰界定政府扶貧職能范圍，既要遵循“有所為”與“有所不為”的行政理念，又要發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用；最后，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置，切實(shí)提高農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)供給水平與質(zhì)量。精準(zhǔn)扶貧不僅要關(guān)注貧困群體物質(zhì)需求，更要滿足人民群眾對美好生活的精神需求，縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會公平。

（三）社會扶貧力量的整合與吸納

伴隨著社會治理體制創(chuàng)新，黨和政府不斷拓展社會公眾政治參與渠道，積極促進(jìn)社會組織發(fā)展，整合與吸納非政府性質(zhì)的社會治理資源，從而推動多元協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)國家治理體系建設(shè)與社會治理現(xiàn)代化。從社會治理的角度來看，多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧意味社會扶貧力量的整合與吸納。在一核多元的精準(zhǔn)扶貧治理機(jī)制中，社會扶貧力量作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體，以農(nóng)村貧困群體現(xiàn)實(shí)需求為目標(biāo)導(dǎo)向，致力于提高農(nóng)村貧困群體的自我發(fā)展能力。因此，以社會扶貧力量為代表的多元社會治理主體參與扶貧工作，有利于黨和政府借助社會扶貧資源，形成多層次扶貧治理結(jié)構(gòu)，建立長久有效的社會扶貧機(jī)制。另一方面，提高了扶貧資源種類的多樣化，優(yōu)化資源配置效率，滿足貧困人口多元化扶貧需求，最終實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富。

2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，要求完善人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的社會力量扶貧參與機(jī)制，形成政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局。在構(gòu)建社會治理格局背景下，社會扶貧力量的整合與吸納，關(guān)鍵在于建立多元社會治理主體的參與機(jī)制。第一，打造精準(zhǔn)扶貧合作平臺，完善民主協(xié)商機(jī)制。這要求黨和政府加強(qiáng)與社會扶貧力量的信息共享與協(xié)同共治行為溝通，以信息共享破解扶貧資源浪費(fèi)與重復(fù)扶貧的困境，以民主協(xié)商化解基層扶貧中的社會矛盾。第二，轉(zhuǎn)變政府職能，明確社會扶貧力量的角色定位。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧主要由政府主導(dǎo)，呈現(xiàn)色彩濃厚的行政性扶貧[11]，要通過政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府、社會、市場在精準(zhǔn)扶貧中的治理角色與治理功能，保障社會扶貧力量有序參與精準(zhǔn)扶貧工作。第三，加強(qiáng)多元社會治理主體能力建設(shè)、保持社會扶貧力量的獨(dú)立性，豐富扶貧資源籌資渠道。精準(zhǔn)扶貧要實(shí)現(xiàn)從“政府主導(dǎo)供給”向“多元協(xié)同供給”轉(zhuǎn)變，必須強(qiáng)化社會力量的扶貧能力，擴(kuò)大社會資源籌措渠道，保持精準(zhǔn)扶貧多元協(xié)同共治的可持續(xù)性。

三、努力實(shí)現(xiàn)“四化”：精準(zhǔn)扶貧治理的推進(jìn)路徑

站在新時代中國特色社會主義建設(shè)的歷史新起點(diǎn)，黨的十九大高度重視精準(zhǔn)扶貧工作，將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，提出動員全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，實(shí)現(xiàn)貧困人口與貧困地區(qū)同全國一同進(jìn)入全面小康社會的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)前，我國正處于精準(zhǔn)扶貧工作中期，各項(xiàng)工作進(jìn)入關(guān)鍵階段[12]。從推動社會治理格局社會化、法治化、智能化與專業(yè)化建設(shè)的角度，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從制度、法律、技術(shù)與人才等方面入手，運(yùn)用系統(tǒng)性手段，探索精準(zhǔn)扶貧治理推進(jìn)路徑。

（一）滿足貧困群體更高層次需求，推動精準(zhǔn)扶貧工作社會化

“以人為本”是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，是中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的核心[13]。精準(zhǔn)扶貧的社會化要求黨和政府的扶貧工作必須始終堅(jiān)持群眾路線，立足于貧困地區(qū)生存現(xiàn)狀，滿足貧困群體更高層次的現(xiàn)實(shí)需求。一直以來，政府一元主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧工作往往“重物質(zhì)扶貧，輕精神扶貧”“強(qiáng)政治性扶貧，弱專業(yè)化扶貧”，這使得政府扶貧往往忽視貧困群體真實(shí)需求，自上而下的主導(dǎo)扶貧資源供給，其結(jié)果是貧困群體返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然，部分地方政府以公共服務(wù)項(xiàng)目制的方式引進(jìn)社會力量參與精準(zhǔn)扶貧，但由于購買公共服務(wù)過程中存在明顯的“地方主義”特色，公共服務(wù)供給內(nèi)容與質(zhì)量參差不齊，加劇了扶貧資源與扶貧需求之間的脫節(jié)，數(shù)字脫貧現(xiàn)象嚴(yán)重。

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義建設(shè)新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。貧困群體的扶貧需求也呈現(xiàn)多元化趨勢，不再僅僅局限于物質(zhì)文化需求，社會公平、民主法治以及環(huán)境保護(hù)等精神方面需求日益增長。因此，精準(zhǔn)扶貧必須堅(jiān)持“公民本位”的公共服務(wù)模式[14]，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去的工作方法，積極培育社會扶貧力量，補(bǔ)齊精準(zhǔn)扶貧治理結(jié)構(gòu)短板，對扶貧對象需求進(jìn)行精確識別與精準(zhǔn)幫扶，自下而上、有針對性地滿足貧困群體更高層次的貧困需求。

（二）完善農(nóng)村扶貧法律法規(guī)，提高精準(zhǔn)扶貧法治化水平

十九大提出深化依法治國實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法，從而實(shí)現(xiàn)法治政府與法治社會。法治化是黨和政府開展精準(zhǔn)扶貧工作的前提與基礎(chǔ)保障。當(dāng)前，在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺位，使得地方政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政績考核角度選擇周期短、成效性強(qiáng)的扶貧項(xiàng)目，或?yàn)榱司珳?zhǔn)扶貧成效有傾向性選擇精準(zhǔn)扶貧地區(qū)，使得精準(zhǔn)扶貧主觀性強(qiáng)，精準(zhǔn)管理與考核只進(jìn)不出，“被脫貧”與“假脫貧”現(xiàn)象頻發(fā)。 更有甚者，將精準(zhǔn)扶貧資格視為“福利”，在缺乏制度約束條件下，扶貧資源向權(quán)力與利益團(tuán)體傾斜，扶貧資源難以公平分配，精準(zhǔn)扶貧公正性被削弱[15]。

事實(shí)上，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是法治國家、法治政府、法治社會的三位一體建設(shè)[16]。社會治理格局下的精準(zhǔn)扶貧要通過法治化建設(shè)規(guī)范政府行為，為多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧提供制度保障，形成“黨委—政府—市場—社會—公眾”多元共治精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)。一方面，要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)立法，完善精準(zhǔn)扶貧的制度體系，通過精準(zhǔn)扶貧清單制規(guī)范政府扶貧行為，消解扶貧單元縱向科層制與扶貧對象橫向識別之間的張力[17]，避免精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)；另一方面，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)配套法規(guī)制定，要重點(diǎn)完善農(nóng)村土地制度、社會保障以及金融制度等相關(guān)配套法規(guī)，激發(fā)貧困地區(qū)要素資源市場，引入多元社會治理主體，激發(fā)精準(zhǔn)扶貧政策活力。

（三）打造“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧治理智能化

近年來，科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的技術(shù)性治理逐漸成為政府社會治理創(chuàng)新的重要工具，推動著社會治理的智能化發(fā)展。中共十八屆五中全會正式提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，要求發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)相結(jié)合，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置效率，提高政府行政效率與公共服務(wù)質(zhì)量[18]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式創(chuàng)新要求政府將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入到精準(zhǔn)扶貧工作中，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)信息共享與數(shù)據(jù)處理能力，優(yōu)化扶貧生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)，提高扶貧工作精準(zhǔn)識別、幫扶、管理以及考核水平，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧智能化治理。

“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式利用大數(shù)據(jù)與云技術(shù)，構(gòu)建一套基于信息技術(shù)的扶貧體系，既客觀真實(shí)反映扶貧需求，又對扶貧工作進(jìn)行監(jiān)督與管理。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”的信息共享機(jī)制成為多元社會治理主體參與精準(zhǔn)扶貧的重要平臺，推動精準(zhǔn)扶貧的多元協(xié)同共治。當(dāng)前，推動“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式建設(shè)，首先要加強(qiáng)貧困地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，滿足“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”模式的基礎(chǔ)條件；其次，政府要主動進(jìn)行扶貧大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)，建立精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，構(gòu)建面向貧困群體的建檔立卡綜合信息服務(wù)體系，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的信息整合功能；最后，鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”形式創(chuàng)新，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)下精準(zhǔn)扶貧形式多樣化，例如“互聯(lián)網(wǎng)+旅游產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+金融”以及“互聯(lián)網(wǎng)+企業(yè)”。

（四）加強(qiáng)扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)，推動精準(zhǔn)扶貧專業(yè)化發(fā)展

社會分工是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果與客觀規(guī)律，通過豐富社會職業(yè)種類與增加專業(yè)性人才等方式，提高社會發(fā)展的專業(yè)化水平。在構(gòu)建社會治理格局背景下，精準(zhǔn)扶貧分工的專業(yè)化發(fā)展對于提高精準(zhǔn)扶貧工作效率，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策效果，推動精準(zhǔn)扶貧工作從政府一元主導(dǎo)向多元協(xié)同共治轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)功能性扶貧具有重要意義。當(dāng)前，政府主要通過駐村扶貧工作隊(duì)，對貧困村與貧困戶進(jìn)行幫扶工作。駐村工作隊(duì)成員主要由政府機(jī)關(guān)工作人員臨時抽調(diào)參與精準(zhǔn)扶貧工作，一方面扶貧干部缺乏相關(guān)扶貧知識，對于貧困群體狀況了解不夠深入，扶貧工作與貧困需求相脫節(jié)；另一方面，由于扶貧工作的暫時性與扶貧干部的臨時性，使得扶貧干部的考核與激勵相對模糊，扶貧干部主要精力集中于原來崗位工作，對精準(zhǔn)扶貧工作積極性不高，大部分駐村扶貧干部“身在村莊，心在機(jī)關(guān)”[19]。

專業(yè)化扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)是精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵，是打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)[20]。在精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐中，專業(yè)化扶貧人才供給與需求的錯位，已經(jīng)成為制約精準(zhǔn)扶貧工作的主要瓶頸之一。2016年，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出培養(yǎng)一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、技術(shù)硬的“精準(zhǔn)”人才隊(duì)伍的戰(zhàn)略規(guī)劃。提高精準(zhǔn)扶貧專業(yè)化水平，打造一支職業(yè)的扶貧人才隊(duì)伍，首先要基于精準(zhǔn)扶貧政策導(dǎo)向與工作扶貧需求，培養(yǎng)一批扎根基層的專業(yè)化扶貧人才，推動貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作開展落地；其次，構(gòu)建專業(yè)化扶貧人才激勵保障機(jī)制，既要加強(qiáng)精神引導(dǎo)，培養(yǎng)無私奉獻(xiàn)精神，又要提高物質(zhì)激勵，為專業(yè)化人才提供生活保障；最后，加強(qiáng)扶貧工作人員技能培訓(xùn)與能力提升，提高扶貧工作人員的專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)人才隊(duì)伍的內(nèi)部挖掘。

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