孔令斌，李紫顏

(1.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037；2.北京理工大學(xué)附屬中學(xué)，北京100089)

1 城市交通擁堵治理與公共交通優(yōu)先

城市交通擁堵治理和公共交通優(yōu)先是當(dāng)前中國(guó)城市交通發(fā)展中最受關(guān)注的兩件大事。

改革開(kāi)放后隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，在高密度開(kāi)發(fā)、城市規(guī)模擴(kuò)大和小汽車逐步普及的共同作用下，以交通擁堵為特征的大城市病越來(lái)越嚴(yán)重，從世紀(jì)之交時(shí)期的大城市交通擁堵，近年來(lái)逐步擴(kuò)展到中小城市(見(jiàn)圖1)。交通擁堵影響到城市整體運(yùn)行與居民生活的方方面面，使城市交通的能源消耗增加、車輛與人均的碳排放水平提高、大氣環(huán)境污染中機(jī)動(dòng)車排放的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。例如上海在車速小于28 km·h-1的情況下，車速每提高1 km·h-1，每年可減少10.8萬(wàn)t的碳排放；北京由于交通擁堵每日多排放CO21.67萬(wàn)t，NOX、顆粒物和SO29.5 t，這些污染物是大氣污染的主要元兇之一[1]。其次，擁堵使城市物流、交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的成本上升。根據(jù)聯(lián)合國(guó)估算，每年交通擁堵導(dǎo)致在汽油和時(shí)間方面的浪費(fèi)總價(jià)值達(dá)到3 000多億美元，而根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院2014年的研究結(jié)果，北京因交通擁堵每年造成700億元的損失，占城市GDP的3%左右。擁堵也使大城市居民的出行時(shí)間大幅度增加，生活品質(zhì)降低，多數(shù)超、特大城市平均通勤出行時(shí)間超過(guò)1 h。同時(shí)，也造成城市應(yīng)急反應(yīng)的能力下降、成本提高，并遲滯城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而帶來(lái)城市競(jìng)爭(zhēng)力和宜居水平下降。由此，交通擁堵治理成為各級(jí)政府和民間最關(guān)心的事項(xiàng)之一，從中央到城市成立了各種各樣的擁堵治理機(jī)構(gòu)，從國(guó)家層面的“暢通工程”到省市層面的治堵辦公室，以及科研機(jī)構(gòu)和民間各種擁堵治理研究和擁堵指數(shù)發(fā)布。

相比于交通擁堵治理受到政府和全民關(guān)注，公共交通優(yōu)先從20世紀(jì)90年代提出，2004年成為國(guó)家城市政策的一部分，2012年機(jī)構(gòu)調(diào)整后國(guó)務(wù)院再次發(fā)布優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)。公共交通在節(jié)能、減排、綠色發(fā)展方面的作用已成共識(shí)，但公共交通優(yōu)先仍然叫好不叫座，在政府與民間的關(guān)注度和投資上與交通擁堵治理無(wú)法相比。

圖1 2016年中國(guó)城市擁堵地圖Fig.1 Chinese cities'congestionmap in 2016

城市公共交通集約運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)與私人小汽車形成鮮明對(duì)比，一輛普通的公共汽車占用的道路面積僅相當(dāng)于2輛小汽車，但運(yùn)輸效能相當(dāng)于60～70輛小汽車。公共交通的健康發(fā)展可以有效緩解交通擁堵，但在城市的交通組織與管理上，小汽車優(yōu)先的思路仍在許多城市和政策法規(guī)中占據(jù)上風(fēng)，如在公交專用車道設(shè)置、交叉口管理中，只有在保障小汽車有足夠通行空間的情況下才能布置公共交通設(shè)施，公共交通讓位于小汽車的通行，把交通擁堵治理與公共交通優(yōu)先這兩大城市交通發(fā)展的政策支柱對(duì)立起來(lái)，造成公共交通優(yōu)先與交通擁堵治理在管理、投資、運(yùn)行上分離，使得交通擁堵治理和公共交通優(yōu)先政策的實(shí)施效果都大打折扣。

2 對(duì)城市發(fā)展階段的認(rèn)識(shí)

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年來(lái)高速城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)，中國(guó)城市建成區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，2008—2015年增加近1.5倍，從3.63萬(wàn)km2擴(kuò)大至5.21萬(wàn)km2[3]?？焖俚某鞘杏玫亻_(kāi)發(fā)使城市發(fā)展快步走向存量為主的發(fā)展階段。隨著城市用地開(kāi)發(fā)存量規(guī)模的增加，城市新開(kāi)發(fā)用地?cái)U(kuò)展速度大幅度減緩，部分城市開(kāi)始進(jìn)入建設(shè)用地零增長(zhǎng)、完全以存量用地更新為主應(yīng)對(duì)城市功能優(yōu)化調(diào)整的階段，大部分城市則是大規(guī)模的存量建成區(qū)更新優(yōu)化與新區(qū)發(fā)展并重。存量用地的更新優(yōu)化逐步成為城市發(fā)展的重心。

交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也是如此，經(jīng)過(guò)高速城市建設(shè)時(shí)期的基礎(chǔ)設(shè)施密集投資，城市道路、公共交通設(shè)施規(guī)?？焖贁U(kuò)張。城市干路系統(tǒng)在許多城市的中心城區(qū)按照規(guī)劃的建成率已經(jīng)超過(guò)80%，有的甚至達(dá)到90%。公共交通系統(tǒng)經(jīng)過(guò)2000年以來(lái)的快速建設(shè)，部分城市已經(jīng)擁有了世界上最大的公共汽車交通系統(tǒng)，中心城區(qū)的軌道交通系統(tǒng)也接近建成?？梢灶A(yù)見(jiàn)在不遠(yuǎn)的將來(lái)，中國(guó)城市交通發(fā)展中以存量?jī)?yōu)化為主的時(shí)代即將到來(lái)。

然而，城市交通需求和機(jī)動(dòng)車仍然在高速增長(zhǎng)。中國(guó)是世界汽車生產(chǎn)和銷售的第一大國(guó)，汽車在各種規(guī)模的城市中都快速增長(zhǎng)。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)新注冊(cè)登記機(jī)動(dòng)車達(dá)到3 172萬(wàn)輛，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.27億輛，其中汽車2.4億輛；機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉_(dá)4.09億人，其中汽車駕駛?cè)?.69億人。全國(guó)有61個(gè)城市的汽車保有量超過(guò)100萬(wàn)輛，27個(gè)城市超200萬(wàn)輛，8個(gè)城市超300萬(wàn)輛[4]。

在互聯(lián)網(wǎng)的推動(dòng)下，人與人的交往更加方便，推動(dòng)城市中交往與生活目的的出行次數(shù)提高，同時(shí)，城市規(guī)模擴(kuò)大也帶來(lái)出行距離尤其是通勤出行距離增長(zhǎng)(見(jiàn)圖2)，兩者作用下，使城市長(zhǎng)距離的機(jī)動(dòng)交通需求充沛。

一邊是城市用地與城市交通設(shè)施存量發(fā)展時(shí)代快速到來(lái)，一邊是汽車擁有和機(jī)動(dòng)交通需求快速增長(zhǎng)，使傳統(tǒng)的以擴(kuò)張道路系統(tǒng)為特征的交通擁堵治理陷入困境，難以為繼。

3 以道路規(guī)模擴(kuò)張為主導(dǎo)的擁堵治理策略困境

從20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，城市擴(kuò)張帶動(dòng)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也形成了通過(guò)擴(kuò)張道路規(guī)模、提升道路等級(jí)緩解城市交通擁堵的慣性思維。

以道路規(guī)模擴(kuò)張為主導(dǎo)的擁堵治理策略的確在城市中實(shí)現(xiàn)了一時(shí)的交通擁堵下降，道路運(yùn)行車速提高。但在快速城鎮(zhèn)化和城市規(guī)模擴(kuò)張中，機(jī)動(dòng)車速度提高帶來(lái)的出行便捷與汽車使用成本下降，進(jìn)一步推動(dòng)了城市出行距離增長(zhǎng)、機(jī)動(dòng)車交通出行次數(shù)和出行總量快速增長(zhǎng)。例如2005—2013年北京市道路年均增長(zhǎng)130 km·a-1，2005—2010年早高峰時(shí)段出行量占全天總出行量的比例從29%下降至25%的情況下，非步行的出行距離增長(zhǎng)24%、出行時(shí)耗增長(zhǎng)29%[6]，道路建設(shè)新增的通行能力很快被新的交通需求所淹沒(méi)，城市交通擁堵治理出現(xiàn)了擁堵-建設(shè)-緩解-更擁堵的循環(huán)，交通擁堵治理陷入了道路建設(shè)越多越擁堵的怪圈。

以道路建設(shè)為主導(dǎo)的擁堵治理對(duì)城市公共交通的打擊更大。一方面，由于城市新建地區(qū)交通投資向道路建設(shè)傾斜，公共交通服務(wù)水平往往不能滿足居民的出行需要，公共交通滯后于城市擴(kuò)張，導(dǎo)致城市新建地區(qū)的公共交通出行分擔(dān)率降低，促進(jìn)了城市新建地區(qū)機(jī)動(dòng)車擁有和使用增長(zhǎng)。另一方面，機(jī)動(dòng)車運(yùn)行速度提高，改變了小汽車與公共交通的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，促進(jìn)城市非機(jī)動(dòng)交通和公共交通分擔(dān)的出行向小汽車轉(zhuǎn)移，例如杭州市城市快速路建設(shè)后公共交通出行比例下降，機(jī)動(dòng)車出行分擔(dān)率迅速提高(見(jiàn)圖3)。

同時(shí)，由于機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)，造成行車和停車空間不足，部分城市將大量的非機(jī)動(dòng)車道改為機(jī)動(dòng)車停車或行車道，進(jìn)一步影響到公共交通最后一公里的接駁，進(jìn)一步增加了公共交通門(mén)到門(mén)的出行時(shí)間，降低了公共交通的服務(wù)水平與競(jìng)爭(zhēng)力。公共交通服務(wù)水平相對(duì)或絕對(duì)下滑導(dǎo)致公共交通客運(yùn)量下降，運(yùn)營(yíng)成本不斷提高，公共交通補(bǔ)貼不斷創(chuàng)新高，部分城市因公共交通補(bǔ)貼不到位更引起通過(guò)降低公共交通服務(wù)范圍和服務(wù)水平以縮減運(yùn)營(yíng)成本的惡性循環(huán)。

傳統(tǒng)以道路規(guī)模擴(kuò)張為中心的擁堵策略不僅沒(méi)有緩解擁堵，更刺激了機(jī)動(dòng)車交通需求高速增長(zhǎng)以及公共交通需求向小汽車轉(zhuǎn)移，并且在小汽車優(yōu)先的道路建設(shè)中割裂了公共交通優(yōu)先與擁堵治理之間的關(guān)系，公共交通服務(wù)水平未得到同步提升，導(dǎo)致中國(guó)多數(shù)城市公共交通客運(yùn)量下降和運(yùn)營(yíng)成本上升。傳統(tǒng)的以道路規(guī)模擴(kuò)張為中心的擁堵治理正如當(dāng)斯-托馬斯悖論(Downs-Thomson paradox)所述一樣，私人汽車在道路網(wǎng)絡(luò)中的平衡速度取決于人們使用公共交通方式從門(mén)到門(mén)的平均出行速度，采用增加道路通行能力的方式來(lái)改善交通擁堵情況會(huì)更糟，因?yàn)楦纳坡窙r會(huì)吸引更多的人放棄公共交通，運(yùn)營(yíng)商只好采取減少服務(wù)頻率或提高收費(fèi)的方式來(lái)收回成本，進(jìn)一步導(dǎo)致公共交通乘客減少，造成公共交通走向沒(méi)落；而使用私人汽車的人越來(lái)越多，又會(huì)導(dǎo)致交通擁堵的加劇。

圖2 北京市居民平均出行距離Fig.2 Average trip distance of Beijing residents

圖3 杭州市快速路建設(shè)對(duì)城市交通結(jié)構(gòu)的影響Fig.3 Influence of Hangzhou expressway construction on urban transportation structure

4 存量發(fā)展階段擁堵治理與公共交通優(yōu)先的關(guān)系

用地與交通設(shè)施進(jìn)入存量為主的發(fā)展階段，交通設(shè)施建設(shè)的造價(jià)陡升，拆遷成本在道路建設(shè)造價(jià)中所占的比例越來(lái)越高。擴(kuò)張道路規(guī)模的擁堵治理策略既經(jīng)濟(jì)不可行也無(wú)空間，難以為繼。應(yīng)對(duì)仍然快速增長(zhǎng)的交通需求必須進(jìn)行交通空間再分配，即調(diào)整城市既有交通設(shè)施在不同交通方式間的路權(quán)，并在有限空間內(nèi)進(jìn)行合理的交通設(shè)施建設(shè)，以平衡發(fā)展中的交通供需關(guān)系。截至2018年4月9日，北京、天津、上海、深圳、杭州等28個(gè)城市對(duì)機(jī)動(dòng)車交通實(shí)行限行、限號(hào)政策，這是城市對(duì)進(jìn)入存量發(fā)展階段后交通設(shè)施無(wú)法再繼續(xù)滿足機(jī)動(dòng)車持續(xù)增長(zhǎng)的信號(hào)。

擁堵治理需由單向的供應(yīng)擴(kuò)張走向供需的雙向調(diào)整，而調(diào)整的基礎(chǔ)就是確定從交通方式到出行的優(yōu)先次序，通過(guò)空間分配和政策影響出行者的選擇決策。一方面，通過(guò)優(yōu)先發(fā)展集約交通方式促進(jìn)交通需求向更高效、集約的交通方式轉(zhuǎn)移，使交通設(shè)施容納交通需求的能力增加；另一方面，通過(guò)提高小汽車交通的使用成本，促使出行者對(duì)出行方式進(jìn)行選擇，減少不必要的出行，抑制小汽車交通需求的快速增加，從而達(dá)到供應(yīng)能力與需求增長(zhǎng)之間的平衡。

交通需求向更高效、集約交通方式轉(zhuǎn)移的核心是公共交通優(yōu)先，以公共交通空間滿足為中心進(jìn)行交通空間的再分配，優(yōu)先滿足公共交通運(yùn)行，提升公共交通服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)公共交通門(mén)到門(mén)的出行成本相比于私人汽車有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而促進(jìn)私人汽車出行者向公共交通轉(zhuǎn)移，達(dá)到同樣的交通設(shè)施空間可以容納更多交通需求的目的。

在存量發(fā)展階段能夠進(jìn)行交通建設(shè)的空間更是彌足珍貴，交通設(shè)施建設(shè)更需向公共交通傾斜，使交通供應(yīng)容納交通需求的能力大幅度增長(zhǎng)，盡量避免如地下道路等高成本、以改善小汽車運(yùn)行環(huán)境為主的道路建設(shè)。

圖4 北京市交通需求管理政策對(duì)交通擁堵的影響Fig.4 Impact of Beijing travel demand management policies on traffic congestion

近年來(lái)，隨著多數(shù)大城市存量用地(包括道路設(shè)施)的范圍越來(lái)越大，很多城市已經(jīng)將公共交通優(yōu)先與擁堵治理合二為一，開(kāi)始實(shí)施以優(yōu)先發(fā)展公共交通為核心的“公交治堵”策略。例如《杭州市交通擁堵治理工作白皮書(shū)(2016—2020)》提出：針對(duì)杭州目前所處的發(fā)展階段，道路交通擁堵緩解的思路不能“開(kāi)源”，而要“節(jié)流”。必須改變以機(jī)動(dòng)車暢通為目標(biāo)的交通發(fā)展思路，回歸以人為本的發(fā)展觀，城市機(jī)動(dòng)交通活動(dòng)必須有約束，讓城市交通有節(jié)制的發(fā)展，以保持城市活力，交通資源應(yīng)優(yōu)先向集約、低碳、環(huán)保的交通出行配置；充分保障步行、自行車和公共交通出行者的優(yōu)先權(quán)?！渡钲谑薪煌〒矶戮C合治理近期規(guī)劃及2014年總體方案》也明確提出“公交治堵”，變以往“治小汽車堵”為主的傳統(tǒng)模式，以“公交治堵”為核心制定“優(yōu)先公交發(fā)展、再造慢行系統(tǒng)、持續(xù)交通基建、挖掘節(jié)點(diǎn)潛力、調(diào)控交通需求、綠色智慧出行、嚴(yán)格交通執(zhí)法、提升交通文明”近期治堵八大策略54項(xiàng)措施。在治堵策略的指導(dǎo)下，規(guī)劃全方位圍繞“公交治堵”，從公共交通提速、擴(kuò)容、運(yùn)行瓶頸點(diǎn)打通、接駁提升以及路權(quán)保障多個(gè)方面制定年度實(shí)施方案，其中梳理出的392個(gè)擁堵治理項(xiàng)目中有近60%圍繞“公交治堵”開(kāi)展。

因城市道路系統(tǒng)難以容納持續(xù)增長(zhǎng)的小汽車交通需求，過(guò)度的交通擁堵導(dǎo)致城市的運(yùn)行成本上升，因此，小汽車交通需求也需要在優(yōu)選的基礎(chǔ)上進(jìn)行削減，優(yōu)先保障高價(jià)值的機(jī)動(dòng)車交通出行(即對(duì)價(jià)格彈性較小的出行，例如就醫(yī)，前往機(jī)場(chǎng)、車站等出行)，機(jī)動(dòng)車交通出行優(yōu)選機(jī)制就是提高小汽車的使用成本。小汽車出行的成本包含時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，二者相關(guān)聯(lián)，在確保公共交通優(yōu)先、有便捷的公共交通服務(wù)的前提下，任何一種成本的提高都可以促進(jìn)小汽車出行向公共交通轉(zhuǎn)移。在對(duì)小汽車需求管理作為小的政策環(huán)境下，擁堵時(shí)間消耗增加，如保障公共交通路權(quán)不受侵犯，公共交通運(yùn)行時(shí)間的競(jìng)爭(zhēng)力將提高，則公共交通可以作為支撐城市正常運(yùn)行的主力。在對(duì)小汽車需求管理作為大的政策環(huán)境下，如果有合理的公共交通補(bǔ)貼，公共交通的綜合成本競(jìng)爭(zhēng)力將提高，則公共交通與小汽車交通共同支撐城市的正常運(yùn)行。兩者在保障公共交通優(yōu)先情況下，都可以在存量發(fā)展階段達(dá)到吸引小汽車乘客向公共交通轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)到控制交通擁堵、支撐城市正常運(yùn)行的目標(biāo)。

倫敦、新加坡的擁堵收費(fèi)通過(guò)提高小汽車的經(jīng)濟(jì)成本，在保障公共交通優(yōu)先的策略下，改變公共交通與小汽車交通的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，達(dá)到提升公共交通吸引力和緩解城市交通擁堵的目標(biāo)。對(duì)于中國(guó)的大城市而言，在小汽車需求管理政策較少、公共汽車運(yùn)行保障相對(duì)較弱的情況下，近年來(lái)由于大規(guī)模的軌道交通建設(shè)，改變了公共交通與小汽車的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使城市公共交通客流增長(zhǎng)主要集中在軌道交通上，但公共汽車的客運(yùn)量在多個(gè)城市都出現(xiàn)下降或增長(zhǎng)停滯。

中國(guó)多數(shù)大城市已經(jīng)意識(shí)到，進(jìn)入存量發(fā)展階段必須將公共交通優(yōu)先放在首位才能確保城市正常運(yùn)行，并且在公共交通優(yōu)先發(fā)展的同時(shí)，開(kāi)始尋求積極的交通需求管理政策，在公共交通出行分擔(dān)率增長(zhǎng)的同時(shí)，將城市交通擁堵控制在一定限度之內(nèi)(見(jiàn)圖4和圖5)。

總之，在城市進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)期，由于以道路系統(tǒng)擴(kuò)張為主導(dǎo)的擁堵治理策略難以為繼，在對(duì)小汽車采取不同的管理策略下，只要把公共交通優(yōu)先作為切入點(diǎn)，都可以實(shí)現(xiàn)公共交通出行分擔(dān)率的提高，實(shí)現(xiàn)既有交通空間的容量擴(kuò)大。因此，將擁堵治理與公共交通優(yōu)先結(jié)合，在城市交通空間再分配中，通過(guò)優(yōu)先配置公共交通空間，提升公共交通服務(wù)水平，可以達(dá)到保障城市正常運(yùn)行、緩解交通擁堵的目的，實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先與擁堵治理雙贏。

5 結(jié)語(yǔ)

城市交通擁堵是密集開(kāi)發(fā)的城市在機(jī)動(dòng)化發(fā)展下的結(jié)果，緩解城市交通擁堵并非是要讓城市不堵車，而是為了提升城市運(yùn)行的效率，保障城市正常運(yùn)行。

在城市存量發(fā)展階段，將主要精力用于擴(kuò)張道路規(guī)模以提高機(jī)動(dòng)車車速的擁堵治理策略難以為繼，沒(méi)有出路，必須在城市交通空間的再分配中，專注于公共交通優(yōu)先，通過(guò)公共交通優(yōu)先提升公共交通競(jìng)爭(zhēng)力，把公共交通作為在有限的城市交通空間下提升城市運(yùn)行效率的支撐手段。同時(shí)城市也需要采取積極的交通需求管理政策，將交通擁堵水平控制在一定范圍內(nèi)，讓交通系統(tǒng)為城市運(yùn)行提供更可靠的保障。

圖5 2004—2014年北京市交通結(jié)構(gòu)變化Fig.5 Changes of Beijing's urban passenger mode choice from 2004 to 2014