文·圖/何兵

2017年，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心組織3家中央企業(yè)開展了應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作。中糧集團(tuán)有限公司作為其中之一，在應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作方面進(jìn)行了探索與實(shí)踐。

2017年6月應(yīng)急中心現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)中糧集團(tuán)預(yù)案優(yōu)化工作

2015年7月，國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理工作的通知》（安委辦〔2015〕11號(hào)），提出深入開展應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案專業(yè)化、簡(jiǎn)明化、卡片化，完善體系、提升質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)、易記、好用。2017年，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急中心”）組織中糧集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中糧集團(tuán)”）等3家中央企業(yè)開展了應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作。

把握預(yù)案功能定位

預(yù)案的功能定位，是應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作的基礎(chǔ)，決定了預(yù)案體系搭建、預(yù)案內(nèi)容等一系列問(wèn)題。準(zhǔn)確把握預(yù)案的功能定位，才能更好地發(fā)揮預(yù)案在應(yīng)急管理中的重要作用。過(guò)去，普遍存在把應(yīng)急預(yù)案等同于法律規(guī)范或企業(yè)規(guī)章制度的觀念。隨著應(yīng)急管理實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)預(yù)案的功能定位有了新的認(rèn)識(shí)。

《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕101號(hào)）規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案是“為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案”。修訂后的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（原國(guó)家安全監(jiān)管總局88號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定，綜合應(yīng)急預(yù)案是“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為應(yīng)對(duì)各種生產(chǎn)安全事故而制定的綜合性工作方案”。綜上，應(yīng)急預(yù)案是政府、企業(yè)為了依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先制定的工作方案，用于明確誰(shuí)來(lái)做、做什么、何時(shí)做、怎么做等事項(xiàng)。

應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作，正是基于預(yù)案新的功能定位，對(duì)原有的預(yù)案進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善。這項(xiàng)工作不是在法律法規(guī)要求之外的試點(diǎn)工作，而是按照預(yù)案相關(guān)法律法規(guī)要求開展的一項(xiàng)工作，所有企業(yè)都有落實(shí)的法律義務(wù)。

強(qiáng)化事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

預(yù)案應(yīng)涵蓋哪些事故情景，是預(yù)案編制的一個(gè)基本問(wèn)題。如果沒有想清楚這個(gè)問(wèn)題，在預(yù)案編制過(guò)程中容易出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為：事故風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不到位，遺漏一些事故風(fēng)險(xiǎn)，尤其是發(fā)生概率低但后果嚴(yán)重的事故風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致預(yù)案內(nèi)容有遺漏，發(fā)生緊急情況時(shí)預(yù)案不管用；或者是將所有可能的事故情景都在預(yù)案中考慮了，但是未做評(píng)估分級(jí)，導(dǎo)致預(yù)案體系大而全，重點(diǎn)不突出，預(yù)案不好用。在實(shí)踐中，有些企業(yè)預(yù)案越做越多、越做越厚，就是因?yàn)橹蛔非罅耸鹿曙L(fēng)險(xiǎn)全覆蓋，未對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估分級(jí)。

2017年11月中糧應(yīng)急預(yù)案范本編制組部分人員合影

要解決這個(gè)問(wèn)題，需要認(rèn)真做好事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的水平和質(zhì)量，對(duì)預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性有重要影響。預(yù)案編制過(guò)程中的事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不同于一般的危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。前者主要是為了滿足預(yù)案編制的需要，通過(guò)辨識(shí)可能發(fā)生的事故情景，評(píng)估事故風(fēng)險(xiǎn)，確定需要納入應(yīng)急預(yù)案編制范圍的事故情景——事故后果嚴(yán)重或者是風(fēng)險(xiǎn)值高。對(duì)于事故后果輕微、風(fēng)險(xiǎn)值低的事故情景，可作為生產(chǎn)中的一般異常情況處理，在崗位安全操作規(guī)程或其他文件中考慮。后者主要是為了滿足風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，通過(guò)辨識(shí)危險(xiǎn)源，評(píng)價(jià)其安全風(fēng)險(xiǎn)是否可接受，如不可接受則考慮采取補(bǔ)充安全管控措施將安全風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的水平。

以中糧貿(mào)易城陵磯港口庫(kù)為例，根據(jù)GB 6441—1986《企業(yè)職工傷亡事故分類》分區(qū)域進(jìn)行事故風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，各區(qū)域可能發(fā)生的事故情景有10類，包括物體打擊、車輛傷害、機(jī)械傷害、起重傷害、觸電、火災(zāi)、高處墜落、坍塌、其他爆炸、中毒和窒息。然后對(duì)事故發(fā)生的可能性及后果進(jìn)行分析，可能導(dǎo)致多人死亡的事故情景為火災(zāi)、坍塌、中毒和窒息。同時(shí)采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為較大及以上的事故情景為觸電、火災(zāi)、坍塌、中毒和窒息。綜上分析，最終確定將觸電、火災(zāi)、坍塌、中毒和窒息4類事故類型納入預(yù)案編制范圍。

事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果需要在預(yù)案中進(jìn)行描述，是預(yù)案的主要內(nèi)容之一。在上級(jí)單位的應(yīng)急預(yù)案中，事故風(fēng)險(xiǎn)描述包括下屬單位的主要事故風(fēng)險(xiǎn)。在基層單位的現(xiàn)場(chǎng)處置方案中，事故風(fēng)險(xiǎn)描述包括風(fēng)險(xiǎn)類型、易發(fā)區(qū)域（地點(diǎn)、裝置）、原因/可能時(shí)間、事故征兆、嚴(yán)重程度、影響范圍、可能引發(fā)的次生衍生事故等。事故風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施是對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果對(duì)應(yīng)不同事故風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施相同，可以合并。如果同一類事故風(fēng)險(xiǎn)（如火災(zāi)）有不同的表現(xiàn)形式（例如廚房火災(zāi)、電氣火災(zāi)等），現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施需要分別列出。

優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系

過(guò)去企業(yè)應(yīng)急預(yù)案不好用的重要原因之一，是預(yù)案體系龐大，按照?qǐng)鏊⑹鹿暑愋头謩e編制預(yù)案（現(xiàn)場(chǎng)處置方案），導(dǎo)致預(yù)案數(shù)量多、內(nèi)容重復(fù)。

預(yù)案體系的搭建，應(yīng)以事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和企業(yè)應(yīng)急管理的組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，合理確定預(yù)案層級(jí)，盡量做到精簡(jiǎn)實(shí)用。如果負(fù)責(zé)應(yīng)急處置的是同一個(gè)團(tuán)隊(duì)，可以考慮只編制一個(gè)預(yù)案，因?yàn)樵确稚⒃诓煌A(yù)案（現(xiàn)場(chǎng)處置方案）中的應(yīng)急組織與職責(zé)大致相同，事故風(fēng)險(xiǎn)分析、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施等可以整合在一起，這樣精簡(jiǎn)優(yōu)化后，預(yù)案涵蓋了各類事故類型、各個(gè)場(chǎng)所，解決了預(yù)案體系龐大、相互重復(fù)的問(wèn)題。

具體做法是將專項(xiàng)預(yù)案（依法保留的專項(xiàng)預(yù)案除外）并入綜合應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)稱為應(yīng)急預(yù)案；現(xiàn)場(chǎng)處置方案雖然名稱不是應(yīng)急預(yù)案，但實(shí)質(zhì)上就是基層單位的預(yù)案。如中糧肉食（江蘇）有限公司優(yōu)化前有1個(gè)綜合預(yù)案、10個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、10個(gè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案，優(yōu)化后形成1個(gè)預(yù)案（公司級(jí)）、2個(gè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案（工廠級(jí)），做到了文件最小化，提高了管理效率。

需注意的是，《消防法》《特種設(shè)備安全法》《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》（原國(guó)家安全監(jiān)管總局40號(hào)令）等法律法規(guī)分別要求有關(guān)企業(yè)編制滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案、特種設(shè)備事故應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案、重大危險(xiǎn)源事故應(yīng)急預(yù)案等。從滿足合規(guī)性要求的角度，企業(yè)仍然需要保留這些預(yù)案。

優(yōu)化調(diào)整預(yù)案內(nèi)容

在“一案三制”的應(yīng)急管理框架中，預(yù)案作為龍頭，以“一案”促“三制”，預(yù)案包括了應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。按照預(yù)案新的功能定位，原先預(yù)案中不符合功能定位的內(nèi)容，需要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。主要有3類：

第一類：事故預(yù)防措施。如火災(zāi)預(yù)防、液氨機(jī)房值班等內(nèi)容，可以調(diào)整到企業(yè)相關(guān)安全規(guī)章制度、操作規(guī)程中。

第二類：對(duì)應(yīng)急管理有關(guān)的工作要求。如對(duì)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急培訓(xùn)演練、應(yīng)急物資裝備等要求，可以單獨(dú)編制應(yīng)急管理制度，對(duì)相關(guān)工作予以規(guī)范。預(yù)案的“應(yīng)急保障”部分，是對(duì)企業(yè)實(shí)際所擁有的應(yīng)急資源的描述，不能用“應(yīng)該”這種表述方式。

第三類：?jiǎn)T工應(yīng)知應(yīng)會(huì)的內(nèi)容。如滅火器分類和使用方法、火災(zāi)報(bào)警方法等，需要調(diào)整到企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)內(nèi)容中，強(qiáng)化培訓(xùn)考核，確保員工平時(shí)熟練掌握。

通過(guò)上述調(diào)整優(yōu)化，預(yù)案在內(nèi)容上更加精簡(jiǎn)，聚焦了事故風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)急組織與職責(zé)、應(yīng)急處置流程和措施、資源保障等重點(diǎn)內(nèi)容，增強(qiáng)了預(yù)案的實(shí)用性和可操作性，同時(shí)也完善了企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系。

規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)

應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)關(guān)系到應(yīng)急預(yù)案的銜接和各種應(yīng)急救援力量的聯(lián)動(dòng)，是預(yù)案編制中的一個(gè)重要內(nèi)容。在實(shí)踐中，容易將應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)等同于事故分級(jí)。前者主要是明確各種突發(fā)情況的應(yīng)急響應(yīng)主體，合理配置應(yīng)急資源，迅速有效應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。而后者主要作為事故調(diào)查處理、統(tǒng)計(jì)考核的依據(jù)。由于發(fā)生事故險(xiǎn)情時(shí)不能判定事故等級(jí)，很難直接以事故分級(jí)作為應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)。確定應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)，需要考慮：

容易操作

分級(jí)指標(biāo)直觀、易判斷，在應(yīng)急狀態(tài)下能夠迅速確定應(yīng)急響應(yīng)的主體，迅速妥善處置，盡最大努力降低事故損失和后果。

符合實(shí)際

需要考慮各個(gè)層級(jí)的應(yīng)急資源和能力，確保各層級(jí)的責(zé)任明確、界限清晰。

強(qiáng)化銜接

下一級(jí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，本級(jí)應(yīng)進(jìn)入響應(yīng)準(zhǔn)備狀態(tài)，根據(jù)事態(tài)發(fā)展情況進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)。當(dāng)事態(tài)超出本級(jí)應(yīng)急響應(yīng)能力范圍時(shí)，需要更高一級(jí)或外部救援力量支持。

嚴(yán)格遵循編制程序

嚴(yán)格遵循編制程序，是確保應(yīng)急預(yù)案實(shí)用、管用、好用的關(guān)鍵。預(yù)案編制程序包括成立編制工作組、資料收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急資源調(diào)查、應(yīng)急預(yù)案編制、推演論證、應(yīng)急預(yù)案評(píng)審和批準(zhǔn)實(shí)施8個(gè)步驟。其中需要把握的關(guān)鍵點(diǎn)是：

成立編制工作組

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，組織制定并實(shí)施應(yīng)急預(yù)案是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人7項(xiàng)法定職責(zé)之一。編制工作組組長(zhǎng)應(yīng)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（或至少由安全分管負(fù)責(zé)人）擔(dān)任。組長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生產(chǎn)、技術(shù)、設(shè)備、安全等相關(guān)部門和一線關(guān)鍵崗位人員共同編寫。實(shí)踐中容易出現(xiàn)的誤區(qū)是編的人不用、用的人不編，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案與實(shí)際不符、可操作性差。應(yīng)急預(yù)案不能僅由安全管理部門編寫，更不能全部依靠第三方咨詢機(jī)構(gòu)編寫。

應(yīng)急資源調(diào)查

主要是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)本單位、周邊單位和政府部門可請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源狀況進(jìn)行摸底，分析應(yīng)急資源不足或差距，提出完善應(yīng)急資源的具體措施，同時(shí)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案的編制。內(nèi)部應(yīng)急資源包括人力、資金、應(yīng)急設(shè)施裝備等。外部應(yīng)急資源包括社會(huì)專業(yè)救援力量、政府職能部門、周邊單位、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和外包單位等。

推演論證

推演論證可采取桌面演練形式，但不同于日常應(yīng)急演練。推演論證是應(yīng)急預(yù)案編制的重要環(huán)節(jié)之一，目的是在編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中存在的問(wèn)題，及時(shí)修改完善，提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性。日常應(yīng)急演練更側(cè)重于磨合機(jī)制和鍛煉隊(duì)伍。

預(yù)案編制的過(guò)程性文檔，如成立編制工作組的文件、事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告、推演論證報(bào)告等都需要及時(shí)整理，供預(yù)案評(píng)審人員參考。

編制應(yīng)急處置卡

《辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在編制應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，針對(duì)工作場(chǎng)所、崗位的特點(diǎn)，編制簡(jiǎn)明、實(shí)用、有效的應(yīng)急處置卡。

應(yīng)急處置卡本身并不是應(yīng)急預(yù)案，而是應(yīng)急預(yù)案的延伸，主要是對(duì)應(yīng)急人員進(jìn)行分類，將預(yù)案中與該應(yīng)急人員相關(guān)的內(nèi)容總結(jié)歸納到一張卡上，既可用于日常應(yīng)急培訓(xùn)和演練，又能在緊急狀態(tài)下發(fā)揮提示作用。編制應(yīng)急處置卡能夠?qū)?yīng)急預(yù)案的內(nèi)容化整為零，解決了應(yīng)急預(yù)案不易記的難題。

按照應(yīng)急預(yù)案中的人員分類，應(yīng)急處置卡可以分為功能組應(yīng)急處置卡、重點(diǎn)崗位應(yīng)急處置卡兩類。如北京朝陽(yáng)大悅城，功能組應(yīng)急處置卡包括應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、現(xiàn)場(chǎng)指揮、危機(jī)公關(guān)組、善后工作組、交通疏導(dǎo)組5類，重點(diǎn)崗位應(yīng)急處置卡包括電氣管理崗、給排水技工崗、暖通技工崗、安保內(nèi)保員、消防中控崗、監(jiān)控值機(jī)崗、其他技工崗7類。

兩類應(yīng)急處置卡的內(nèi)容模塊相同，包括應(yīng)急處置要點(diǎn)、相關(guān)應(yīng)急資源、聯(lián)絡(luò)方式等。但也有區(qū)別，前者的應(yīng)急處置要點(diǎn)側(cè)重于處置流程，通常不區(qū)分事故情景；后者的應(yīng)急處置要點(diǎn)側(cè)重于操作方法，需要分別列出該崗位所涉及的事故情景的應(yīng)急處置要點(diǎn)。

應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作成效

在應(yīng)急中心的指導(dǎo)下，中糧集團(tuán)參考借鑒了2016年企業(yè)應(yīng)急預(yù)案范本編制工作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作取得了初步成效。參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平和應(yīng)急保障能力明顯提升，同時(shí)也為企業(yè)培養(yǎng)了一批應(yīng)急預(yù)案方面的專業(yè)人才。通過(guò)預(yù)案優(yōu)化，預(yù)案的功能定位更加準(zhǔn)確，體系結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，職責(zé)分工更加清晰，預(yù)案銜接更加緊密順暢，預(yù)案的針對(duì)性和可操作性更強(qiáng)，更加好用、管用。預(yù)案文本也做到了最小化，7家企業(yè)預(yù)案數(shù)量從57項(xiàng)減少為14項(xiàng)，精簡(jiǎn)了75%，篇幅從33萬(wàn)字減少到15萬(wàn)字，精簡(jiǎn)了54%。

2018年3月，應(yīng)急中心發(fā)布了《2017年度企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案范本》，中糧集團(tuán)下屬中糧貿(mào)易、中國(guó)紡織、中糧肉食、蒙牛乳業(yè)、中糧置地5家專業(yè)化公司7家企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案入選商貿(mào)、輕工、棉紡織行業(yè)預(yù)案范本，為企業(yè)提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量、發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案作用提供參考。