王洪波 李曉軍

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視民生問題，把保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。政府工作報告提出，“要提高保障和改善民生水平，在發(fā)展基礎(chǔ)上多辦利民實事、多解民生難事，兜牢民生底線”，對做好民生工作提出了更高的要求。公共財政是政府保障和改善民生的重要手段，是解決民生問題的必由之路。保障和改善民生，是公共財政的基本屬性，也是人民群眾的共同祈盼，更是我們黨的宗旨在財政工作中的有力體現(xiàn)。公共財政民生支出是關(guān)于民生保障和改善投入的一個大范疇，目前在學術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定，國內(nèi)大部分學者把用于教育、農(nóng)業(yè)、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和保障性安居工程、生態(tài)環(huán)境以及公共安全等民生領(lǐng)域的支出稱作是民生財政支出。本文以教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、保障性住房、脫貧攻堅和生態(tài)環(huán)境這7項作為公共財政民生支出進行分類比較和實證分析，提出加快達州市公共財政民生改善和提高公共財政民生支出效率的對策建議。

四川省達州市，地處川渝陜結(jié)合部，是川陜革命老區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)。2017年底，全市7個縣（市、區(qū)）都是省定貧困縣。近年來，達州市地方黨委政府高度重視保障和改善民生問題，千方百計增加收入，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不斷加大財政對民生領(lǐng)域的投入，財政用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、保障性住房、脫貧攻堅和生態(tài)環(huán)境保護等方面的民生支出在整個財政支出中達到了較高比例，每年七成的財力都用在了民生事業(yè)發(fā)展上，民生改善效果明顯，讓廣大民眾享受到了達州社會發(fā)展成果和公共財政的陽光，人民群眾的幸福指數(shù)得到了有效提升。雖然達州市財政民生資金支出每年都穩(wěn)定在70%并逐漸增加，但也還是存在著民生支出總量偏小、保障水平低、支出結(jié)構(gòu)不盡合理等各種問題和實際困難。

一、達州市財政民生支出現(xiàn)狀

為積極貫徹落實黨和國家的民生政策，達州財政把民生財政作為“六型財政”重要內(nèi)容，全面保障和改善民生。在經(jīng)濟發(fā)展中不斷壯大財政收入規(guī)模，做大財政“蛋糕”，提高財政保障能力。同時，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，及時把各項民生資金兌付到位，保證了各項民生實事、民生工程以及脫貧攻堅資金的需要，使廣大人民群眾切實享受到國家民生政策的實惠，全市社會事業(yè)全面發(fā)展得到了有效保障。

財政民生支出總量。2012年-2017年，全市一般預算支出達到1855.08億元，其中財政民生支出總量達到1295.8億元，占一般預算支出的69.9%，具體支出情況如表1所示。

表1 全市2012年-2017年財政民生支出表 單位：億元

財政民生支出占比。2012-2017年，全市財政民生支出占一般預算支出的比重分別是63.24%、70.60%、70.80%、70.90%、70.90%、70.90%，民生支出平均占比為69.9%。

財政民生支出結(jié)構(gòu)。從2012年到2017年的財政支出結(jié)構(gòu)可以看出：達州市民生項目支出在逐年遞增，民生實事和民生項目都得到了較好保障。

1.教育支出總量逐年增加，2017年達歷史最高，為4.51億元，支出比重偏高，每年增長幅度穩(wěn)定在7%。教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，各級各類教育財政保障程度不斷提高。

2.醫(yī)療衛(wèi)生支出基本上也是逐年上升，到2017年達到6.91億元，平均增長幅度達到16.42%。達州市各級財政近幾年對醫(yī)療衛(wèi)生的投入雖然有所增長，增幅較高，但因財力有限，各地財政對衛(wèi)生投入仍然處于較低水平。

3.社會保障和就業(yè)支出占財政支出比重從2012年到2015年逐年增加，2016年比2015年略有下降，但2012年至2015年的平均增長幅度達到11.47%，2016年比2015年減少支出1億元，但2017年支出達到4.75億元。近年來，各縣（市、區(qū)）對社會保障和就業(yè)的財政投入逐年增加，說明社會保障資金的籌集和管理工作得到了加強。

4.住房保障支出占財政支出比重在2012年到2016年逐年遞增，2016年到2017年迅速增長54.23%。因政府加大了對住房保障的財政投入力度，大大改善了低收入群眾的居住環(huán)境，拉近了政府與群眾的距離，增強了社會凝聚力。

5.文化支出占財政支出平均增幅基本穩(wěn)定在2%左右。由于受各縣（市、區(qū)）級財力困難的影響，難以逐年加大對文化支出的投入，但重點文化領(lǐng)域經(jīng)費基本得到了保障。

6.脫貧攻堅支出總量達到了132.2億元。為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全市各縣（市、區(qū)）逐年加大財政涉農(nóng)資金的整合力度，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力支持脫貧攻堅工程，實現(xiàn)扶貧投入總量和增幅的“雙增長”。

7.生態(tài)環(huán)境保護支出基本上是逐年遞增，2016年比2015年增加1.4億元，到2017年，全年的生態(tài)環(huán)境保障支出資金達到2.39億元，為生態(tài)環(huán)境的綜合治理和保護提供了積極支持。

各類民生支出與財政收入的占比分析。2012-2017年，全市財政收入總量為439.34億元，財政支出總量達到1855.08億元，民生支出為1295.8億元，民生支出占財政支出的69.9%。其中：教育支出22.73億元，占財政收入的5.17%；醫(yī)療衛(wèi)生支出19.19億元，占財政收入的4.37%；社會保障和就業(yè)支出25.89億元，占財政收入的5.89%；住房保障支出10.24億元，占財政收入的2.33%；文化事業(yè)支出7.86億元，占財政收入的1.78%；脫貧攻堅支出132.2億元，占財政收入的30.09%；生態(tài)環(huán)境支出5.97億元，占財政收入的1.35%。從縣（市、區(qū)）看，如Q縣，該縣2012年-2017年財政總收入（縣本級+上級補助）282.14億元，民生支出總量達到183.22億元，占財政收入的64.93%。

二、財政民生支出保障和改善民生成效

達州市各級財政部門在黨委政府的堅強領(lǐng)導下，在財力薄弱、剛性需求支出大的情況下，把保障和改善民生放在了首位，為全市的民生實事和民生工程的建設(shè)提供了財政支持。

（一）“三農(nóng)”支出全面保障

一是加大支農(nóng)資金投入力度。達州市各地財政部門繼續(xù)將支農(nóng)支出作為優(yōu)先保障重點，推動建立實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入保障制度，統(tǒng)籌中央、省級財政資金、地方政府債務資金，盤活結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金用于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和脫貧攻堅，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標任務相適應。二是完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，深入推進涉農(nóng)資金整合；完善農(nóng)業(yè)補貼制度，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性和實效性；深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是進一步聚焦精準扶貧。扶持建設(shè)貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地，支持發(fā)展帶動農(nóng)民增收效果顯著的農(nóng)民合作組織，立項扶持因地制宜實施精準扶貧的富民增收項目。

（二）民生支出穩(wěn)定增長

各地財政部門按照黨委、政府的決策部署，始終堅持民生為先的原則，充分發(fā)揮財政職能職責，整合統(tǒng)籌各類資金，重點向文化、教育、社會保障等民生領(lǐng)域傾斜。一是加大文化事業(yè)投入。加快文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進公共文化設(shè)施免費開放，加強普惠性文化建設(shè)，讓群眾更加便捷地享受公共文化服務。二是加大教育事業(yè)投入。改善薄弱學校和寄宿制學校基本辦學條件，支持農(nóng)村中小學公用經(jīng)費、經(jīng)濟困難家庭困難寄宿生生活費補助和農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改造計劃等。三是加大社會保障投入。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險財政補助標準逐步提高，惠及參保參合城鄉(xiāng)居民；設(shè)立新農(nóng)合大病保險基金，切實減輕農(nóng)民看病負擔；促進公民享受免費公共衛(wèi)生服務，提高居民健康水平。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)，城市功能大提升

各地搶抓機遇，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，大力提升城市宜居品質(zhì)，城市面貌日新月異。城市規(guī)模不斷拓展，城市功能日趨完善。如Q縣，該縣規(guī)劃建設(shè)了城區(qū)3條、沿江2條救災生命通道，先后建成二橋、三橋、四橋、火車站快速通道等城市骨架性基礎(chǔ)設(shè)施，城市骨干道路覆蓋區(qū)域達城市總規(guī)面積80%以上，新改造棚戶區(qū)35萬平方米，縣城建成區(qū)達23平方公里，城鎮(zhèn)化率達45.8%，50平方公里、50萬人口的“雙50”Ⅰ型小城市框架基本形成。同時，該縣城市人均綠地新增1.96平方米，累計達9.89平方米，城市綠地面積達625.8萬平方米，“兩江四岸”生態(tài)濱江走廊全面建成，環(huán)一二三橋濱江綠廊基本形成，“兩江四岸”渾然一體，“10分鐘公園圈”已經(jīng)形成，公園城市呼之欲出，生態(tài)濱江名城正加速崛起。

三、財政民生支出存在的具體困難和問題及原因分析

達州是革命老區(qū)，屬欠發(fā)達地區(qū)。受地理環(huán)境等多種因素的制約和影響，工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，財政收入總量及規(guī)模較小，各地自身財力較弱，財政民生支出與上級要求還存在著較大差距。同時，從民生支出的總量、規(guī)模和保障力度看，還存在著以下幾個問題和具體困難。

（一）財政收入總量偏小、規(guī)模不大、資金支出缺口較大

由于受地方財力影響，達州市地方財政收入水平總體不高，民生支出總量偏小，尤其是民生支出保障水平較低，人員支出基本靠本級財政支付，項目支出由上級專項資金作為主要資金來源，地方配套整合力度小，資金缺口較大。主要表現(xiàn)為：一是各地醫(yī)療和教育投入欠賬較多，衛(wèi)生院和學校的維修以及設(shè)備采購用醫(yī)院收入和學校公用經(jīng)費支出，衛(wèi)生院和學校運行資金缺口較大。二是教育民生支出中改善辦學條件經(jīng)費用于城市學校發(fā)展資金較少，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量學生進入城鎮(zhèn)讀書，城鎮(zhèn)教育資源發(fā)展不能滿足人民群眾需要。三是縣（市、區(qū)）棚戶區(qū)改造項目較多、任務繁重，資金缺口較大。四是各級政府雖然加大了對農(nóng)村危房改造工作的扶持力度，但危房戶本身經(jīng)濟基礎(chǔ)差，自籌資金難度大，資金短缺嚴重。在上級補助資金有限的情況下，對危房改造項目不能達到全覆蓋，以徹底解決危房改造。在實施過程中貧困戶、低保戶等人均收入偏低，老百姓難以自籌資金對危房進行徹底改造，在降低負債的情況下導致危改對象戶維修不達標、排危不徹底，房屋改造不能按標準進行安全保障。

（二）財政民生支出結(jié)構(gòu)不盡合理、比重不均衡

雖然達州市財政規(guī)模在逐年增長，但是各類民生支出結(jié)構(gòu)有不合理現(xiàn)象，各支出之間存在明顯差距，從以上的數(shù)據(jù)可以看出，達州市財政對教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)的支出比重較大。如E縣的民生支出中，教育、醫(yī)療和社會保障就業(yè)分別占各類民生總支出的35.90%、22.38%、24.26%。對文化支出比重最小，僅占1.99%。

（三）剛性需求支出多，保民生壓力大

達州市是一個“吃飯”型財政。由于財政自身可用財力較少，保障能力較弱，對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，可用財力僅能維持“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆?，往往是入不敷出，其余支出全靠上級補助。如F縣，該縣2017年“三保”可用財力為52億元，其中一般公共預算收入17億元，加返還性收入-2億元、一般性轉(zhuǎn)移支付收入29.2億元、可用于“三?！敝С龅膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付收入13.2億元，扣除上解支出1.9億元及不能用于“三保”收入3.5億元；2017年，該縣“三?！敝С鰧崿F(xiàn)52億元，其中保工資18億元、保運轉(zhuǎn)1.2億元、保補貼性民生16.7億元、保項目性民生14.9億元。可支配財力中“上級轉(zhuǎn)移支付資金”占比近78%，資金的依賴性非常大。

（四）民生支出資金管理有待進一步規(guī)范，支出績效評價滯后

民生支出進度偏慢、效益不高、使用不規(guī)范等問題在基層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級表現(xiàn)較為普遍。一些單位民生專項資金沒有實行單獨核算，與單位日常性開支混同一起核算，致使收支不能一目了然，資金結(jié)余情況也無法正常體現(xiàn)；有的支出票據(jù)不合規(guī)，收支核算不規(guī)范。部分數(shù)據(jù)采集不準確，容易造成財政補貼資金存在張冠李戴現(xiàn)象。以X縣扶貧資金為例：財政專項扶貧2016年報賬進度72.17%、未報賬金額3422.05萬元、涉及項目96個，2017年報賬進度48.48%、未報賬金額10624.34萬元、涉及項目502個；整合資金2016年報賬進度92.86%、涉及28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個項目未報賬、資金結(jié)存912.55萬元，2017年報賬進度48.48%、未報賬金額10624.34萬元、涉及項目502個。同時，日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)少數(shù)項目資金使用不規(guī)范、社會效益不高等問題仍然存在。在民生支出績效評價方面，按照上級財政部門的要求，績效評價工作仍處于起步階段，重前期立項、輕后期評價的狀況并沒有從根本上改變，有的縣（市、區(qū)）對財政支出績效評價制定了管理辦法，但工作開展沒有達到全覆蓋，主要是沒有專門的機構(gòu)和專業(yè)人才，評價工作僅限于資金的收支方面和?？顚Ｓ梅矫?，對于項目的可行性、經(jīng)濟效益和社會效益等很多方面沒有進行深層次的研究和分析。

以上具體困難和存在問題的主要原因，歸納起來主要有以下三個方面。一是地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分，新興財源發(fā)展后勁弱，自身造血功能不足，財力支撐不夠，可用于民生保障的資金更是捉襟見肘。二是民生保障改善需求日益加大。地方需要配套方面無法全額保障，部分民生項目只能按照最低保障標準予以配套。三是達州還屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，造成地方政府稅收來源比較貧瘠，財政資金相對短缺，依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付的狀況還沒有得到根本改變。

四、對策措施及有關(guān)建議

民生保障和改善是財政職能所在。加大對民生領(lǐng)域的投入，提高民生支出水平，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，是建設(shè)民生財政的更高要求。作為革命老區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，需要進一步厘清財政民生工作思路方向，進一步聚焦財政民生工作重點領(lǐng)域，進一步強化財政民生工作保障措施。達州民生財政工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹落實黨的十九大精神和省委十一屆三次全會以及市委四屆六次全會精神，既要量力而行，又要盡力而為，把民生實事一年接著一年干，一件接著一件辦，讓達州690萬人民群眾共享更多的民生發(fā)展成果。

（一）深化財政改革，增強縣鄉(xiāng)公共服務能力

1.嚴格落實《預算法》和國務院深化預算管理制度改革的要求。全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金績效分配法，切實把從嚴治黨落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分配上，科學合理地分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，優(yōu)化財政資源配置，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依法行政、依法理財，打造規(guī)范、公開、透明的財政資金分配制度。

2.堅持“促發(fā)展”與“防風險”并重，在公共服務領(lǐng)域積極規(guī)范推廣運用PPP模式，著力提升公共服務供給質(zhì)量和效率。進一步完善《政府向社會力量購買服務實施辦法》，拓寬政府和社會資本合作項目范圍，加大城市供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、流域治理、保障性安居工程、地下綜合管廊、節(jié)能減排、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務重點領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式力度。

3.加強政府性債務的化解和風險防控，進一步完善《政府性債務管理辦法》，強化政府性債務的監(jiān)督管理，規(guī)范縣鄉(xiāng)舉借、使用和償還政府性債務的行為，完善政府性債務管理體制，防范和化解政府債務風險。

（二）增強地方財政實力，加大民生項目投入力度

從目前來看，中央、省、市民生項目支持力度逐步加大，而縣級由于財力匱乏，財政投入有縮小的趨勢。因此，要努力克服經(jīng)濟下行壓力的影響，按照“依法征收、應收盡收”的原則，加強與稅務部門的會商交流，做到精準預測，確保收入均衡入庫，努力縮小收入差距。充分利用綜合治稅信息平臺，進一步提高綜合治稅成效。積極建立政府性投資項目稅收征管新機制，認真落實外地房地產(chǎn)和建設(shè)施工企業(yè)就地注冊納稅措施。認真解決民生資金“上進下退”問題，制訂有關(guān)規(guī)定，嚴格地方民生資金的增長比例和規(guī)模，保障民生資金的投入質(zhì)量。

（三）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障重點民生實事需求

一是狠抓財政節(jié)支，嚴格預算支出管理，牢固樹立“節(jié)支也是增收”的觀念和“過緊日子”的思想，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮一般性支出，集中財力保障脫貧攻堅、改善民生等重點支出項目資金。做好市本級專項資金分配下達、上級轉(zhuǎn)移支付資金及時下達工作，推動民生資金支出進度，努力實現(xiàn)支出進度與時間進度同步，確保民生實事和民生項目建設(shè)的需要。二是調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，突出保障重點，提高支出的有效性和精準度。切實加大對民生保障的支持力度，加大對扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)文明建設(shè)等重點領(lǐng)域的支持力度，確保生態(tài)環(huán)境綜合整治、城市綜合改造等重點項目資金需求。保障基層建設(shè)資金需求，建立健全“費隨事轉(zhuǎn)”的財力保障機制，政府財力進一步向困難地區(qū)和基層傾斜，更好地發(fā)揮財政資金使用效益，增強財政對基本公共服務的保障能力。三是堅持把向上爭取作為緩解收支矛盾、確保收支平衡的重要舉措，繼續(xù)按照市委、市政府的統(tǒng)一安排，部門分頭匯報爭取，圍繞重點工作、重點項目、重點政策，搶抓機遇，主動出擊，積極爭取中央和省上各類資金，力爭上級在額度安排上對達州市予以更大的傾斜扶持。四是強力推進政府預算管理。堅持民生優(yōu)先，優(yōu)化民生支出結(jié)構(gòu)，推動不同民生領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的原則，強化預算編制，提升民生領(lǐng)域投入水平。強化預算執(zhí)行質(zhì)量監(jiān)控，確保投入民生領(lǐng)域的財政資金達到合理的預算執(zhí)行目標。推進預算執(zhí)行年中評估和動態(tài)調(diào)整統(tǒng)籌運用，全面建立完善財政支出績效評價機制，對預算執(zhí)行情況實行全面評估，切實加快預算執(zhí)行進度，尤其是對民生支出績效進行評價，通過績效評估，對發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正和完善。

（四）拓展資金籌集渠道，提高民生支出保障水平

針對各地所轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)改造、異地搬遷、交通等城鄉(xiāng)公用事業(yè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金需求，多渠道籌集資金，積極運用市場機制，力爭通過PPP模式等方式解決。積極爭取新增政府債券資金、專項建設(shè)基金等，拓寬籌資渠道，做大財政收入“蛋糕”，把新增財力用于保障和改善民生及社會事業(yè)發(fā)展上，培育新的經(jīng)濟增長點，形成財政增收、民生支出有力的長效機制。

（五）建立健全民生支出績效考評和監(jiān)督管理制度，構(gòu)建民生支出公平性監(jiān)督機制

推動建立科學的民生資金支出績效評價體系，構(gòu)建動態(tài)、全過程的支出績效監(jiān)控機制，不斷提升民生資金使用效益，不斷降低行政成本。建立以績效為導向的預算分配機制，對項目實施績效評價，將資金使用效果與資金分配掛鉤，督促項目主管部門和項目建設(shè)單位切實承擔起項目績效管理的責任。加強財政民生支出使用監(jiān)督，建立健全民生支出績效評價、考核、監(jiān)督、問責等制度，確保民生資金特別是重點民生項目資金及時到位并嚴格按規(guī)定用途使用。

1.強化民生支出績效考核評價。加強財政支出管理，嚴格支出責任，提高財政資金使用效益，進一步完善和執(zhí)行《財政支出績效評價管理暫行辦法》，實行財政資金支出績效評價全覆蓋。

2.強化財政民生資金監(jiān)督管理。充分發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用，切實加強部門預算執(zhí)行監(jiān)督，對凡是納入部門預算的民生領(lǐng)域資金，實行跟蹤監(jiān)督，嚴格支出用途。充分發(fā)揮財政投資評審職能作用，加大重點民生項目投資評審工作力度，對納入重點民生項目投資跟蹤評審，凡不按項目用途使用資金的，發(fā)現(xiàn)查實后限期糾正，逾期不糾正的扣減項目投資。

3.強化財政民生投入問效問責。按照財政資金績效評價管理辦法規(guī)定，將使用財政資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門納入績效考核范圍，縣財政將年度績效評價結(jié)果報地方政府、人大審批后，作為下年度預算安排的依據(jù)。同時，對資金使用績效評價較差或違規(guī)使用資金的單位進行通報和問責。