姜愛華 盧 真 孫 欣 郝曉婧

內(nèi)容提要：我國(guó)明確提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理體制。新《預(yù)算法》更是強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制時(shí)要參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”。但在實(shí)踐中，我國(guó)尚未真正將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排銜接起來(lái)。本文對(duì)我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編制的問題展開研究，深入分析其阻礙因素、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、并從近期及中長(zhǎng)期兩個(gè)角度，分析了可操作性的改革路徑。本文發(fā)現(xiàn)只有通過對(duì)部門預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，才能更加有效的看出預(yù)算資金和資源分配的合理性、合規(guī)性和有效性，才能更好的將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算編審。因此，在近期完善以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，我國(guó)中長(zhǎng)期改革應(yīng)轉(zhuǎn)向部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是公共財(cái)政管理改革的重要內(nèi)容，是提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，基本建立了從績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象和內(nèi)容設(shè)定，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的確定，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法的選用，到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等在內(nèi)的完整的績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系。但從預(yù)算管理實(shí)踐看，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

從理論上來(lái)說，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)該有三個(gè)方面：一是改進(jìn)項(xiàng)目管理，二是進(jìn)行績(jī)效問責(zé)，三是應(yīng)用于預(yù)算決策。但我國(guó)目前由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高、缺乏權(quán)威性，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺少制度保障等原因，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用主要局限在加強(qiáng)資金監(jiān)控及提高項(xiàng)目管理水平上。對(duì)此，國(guó)務(wù)院45號(hào)文①《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)），文件來(lái)源：中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm。以及新《預(yù)算法》都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制中的應(yīng)用。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）指出，“加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”；2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》，第三十二條提及，“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”。2018年3月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)②時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)為肖捷。發(fā)文《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提高財(cái)政資源配置效率》①肖捷：《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理 提高財(cái)政資源配置效率》，北京：中共中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社，2018-3-16。，再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效成果應(yīng)用，建議“建立績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制”。2018年9月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中又提出要“開展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用”。

因此，如何將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算編審，使上一年度的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與下一年度的預(yù)算安排銜接起來(lái)，讓預(yù)算績(jī)效管理工作形成閉合循環(huán)，更好地提高財(cái)政支出效益，是一個(gè)值得研究的問題。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)初，西方國(guó)家就逐步開始了對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的研究（Nick Hanley et al.1999），研究領(lǐng)域涉及績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、方法、指標(biāo)體系、結(jié)果應(yīng)用等方面。1993年《政府績(jī)效和結(jié)果法案》（GPRA）公布后，美國(guó)聯(lián)邦政府致力于加強(qiáng)績(jī)效信息在預(yù)算和管理中的使用。2001年，布什政府實(shí)施“總統(tǒng)管理計(jì)劃”（President’s Management Agenda），推出項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具 PAPT（the Program Assessment Rating Tool），明確將績(jī)效信息導(dǎo)入預(yù)算決策過程。關(guān)于預(yù)算決策中績(jī)效信息的作用，部分學(xué)者表示了積極的觀點(diǎn)。Weiss&Bucuvalas（1980）指出，即使績(jī)效信息不能導(dǎo)致政策結(jié)果的變化，但它可以起到一個(gè)明示的作用，即能夠提高預(yù)算討論的質(zhì)量。Broom（1995）研究了美國(guó)佛羅里達(dá)州、明尼蘇達(dá)州等五個(gè)州的績(jī)效信息應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)即便績(jī)效信息并未被直接用于項(xiàng)目撥款的決策，但人們已經(jīng)形成關(guān)注績(jī)效的習(xí)慣，有助于績(jī)效政府的形成。Jonathan&Carl（2007）強(qiáng)調(diào)要制定支持組織績(jī)效計(jì)劃的預(yù)算決策，年度績(jī)效計(jì)劃應(yīng)該與機(jī)構(gòu)預(yù)算要求掛鉤。Burke（1999）通過對(duì)預(yù)算和校園績(jī)效掛鉤的問題進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)績(jī)效與資源的分配有關(guān)。Berman&Wang（2000）通過實(shí)證調(diào)查過程，發(fā)現(xiàn)在人口超過5萬(wàn)的城市當(dāng)中，大概有34%-38%的城市使用了各種形式的績(jī)效測(cè)量方法，并且績(jī)效信息在不同程度上被使用并協(xié)助預(yù)算決策過程。

也有部分學(xué)者認(rèn)為，在績(jī)效信息的使用上，盡管各國(guó)的初衷是幫助政府做出決策，但從OECD各國(guó)預(yù)算改革的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效信息對(duì)財(cái)政資金的分配影響并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。Lauth（1995）、Heinrich（2002）提出“擁有績(jī)效信息”和“使用績(jī)效信息來(lái)制定決策”這兩個(gè)概念并不相同，如美國(guó)最終由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算分配方案不可能僅僅由項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具（PAPT）分值衡量的項(xiàng)目績(jī)效來(lái)決定。Frisco&Stalebrink（2008）調(diào)查了近7000名國(guó)會(huì)委員會(huì)的報(bào)告，重點(diǎn)是隨著時(shí)間的推移委員會(huì)成員是否在預(yù)算審議中使用績(jī)效評(píng)價(jià)的信息。他們的結(jié)論是，績(jī)效評(píng)價(jià)信息很少用于預(yù)算決定的立法。Heinrich（2011）研究了2002-2007財(cái)政年度美國(guó)衛(wèi)生和人類服務(wù)部管理的95個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過程，并聲稱，國(guó)會(huì)沒有在制定預(yù)算決策中使用績(jī)效信息。Moynihan（2008）指出國(guó)會(huì)由于可能會(huì)被削弱其預(yù)算分配主動(dòng)權(quán)，而不愿意支持在預(yù)算決策過程中應(yīng)用績(jī)效信息。這也意味著使用績(jī)效預(yù)算信息僅僅可以輔助預(yù)算分配決策，因?yàn)轭A(yù)算分配決策絕不能缺少政治上的考慮。

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的研究主要是在介紹國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)改革實(shí)踐，探討如何開展我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)工作。具體而言，主要從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的原則（呂春建，2001；徐晨陽(yáng)、王華梅，2004）、方法（楊京星，2004；喬久華等，2016）、指標(biāo)體系（郭亞軍、何延芳，2004；范柏乃、余有賢，2005；叢樹海、周煒、于寧，2005；余振乾、余小方，2005；呂煒、王偉同，2007；王淑慧等，2011；崔軍和楊琪，2013；殷茂文等，2016）、存在的問題及改進(jìn)建議（王新華，2017；張平，2017）五個(gè)角度展開。

上海市青浦區(qū)財(cái)政局課題組（2013）、曹欣和王濤（2013）、邸鴻宇（2015）、黃貞（2017）、唐文娟（2017）等少數(shù)學(xué)者就績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用問題進(jìn)行了專門研究。上海市青浦區(qū)財(cái)政局課題組（2013）指出應(yīng)以適當(dāng)方式對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，通過規(guī)范途徑將評(píng)價(jià)結(jié)果向人大報(bào)告、將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算安排的重要依據(jù)、反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，督促整改落實(shí)、績(jī)效問責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任主體。曹欣和王濤（2013）認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在的問題包括：評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量影響了評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的公信力，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用意識(shí)淡薄，運(yùn)用方式簡(jiǎn)單、形式化，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的政治支持和制度保障不夠、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的配套機(jī)制不完善。認(rèn)為有效科學(xué)應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的途徑有：建立部門預(yù)算應(yīng)用機(jī)制、建立評(píng)價(jià)結(jié)果懲處機(jī)制、建立評(píng)價(jià)信息披露機(jī)制及精細(xì)的管理能力提升機(jī)制。此外，王新華（2017）建議可以從建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算編制模式、建立獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制、逐步完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度等幾方面來(lái)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

綜上分析可見，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的研究?jī)H有少數(shù)幾篇，關(guān)于結(jié)果應(yīng)用存在的問題及相關(guān)建議的探討也是點(diǎn)到為止，只提出大體的框架，未深入分析具體可操作運(yùn)用的方案。而具體到怎樣將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制中，則尚未有研究涉及。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本研究將探討將上一年度財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排相銜接的機(jī)制，以期補(bǔ)充現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)理論及對(duì)實(shí)踐提供可實(shí)際參考的政策建議。

二、阻礙績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編制的因素分析

目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以用于部門預(yù)算編審，究其原因，主要在于如下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠到位

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的重要一環(huán)，雖然無(wú)法直接帶來(lái)財(cái)政收入總量的增加，但可以“內(nèi)涵式”擴(kuò)大財(cái)政資金的使用效益、提升政府治理能力。然而在普遍“重資金分配”“輕資金效果”的傳統(tǒng)預(yù)算管理思維模式下，各部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍不夠重視，更沒有認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)是未來(lái)財(cái)政管理走向財(cái)政治理的重要推動(dòng)力。近年來(lái)，雖然財(cái)政部門致力于積極推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但效果并不理想。一些單位僅僅把績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)成財(cái)政部門布置的任務(wù)，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)謂地增加了自身的工作量，存在“應(yīng)付了事”的心理；一些單位僅僅重視項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)，而對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠關(guān)注。

（二）相關(guān)政策的制定及落實(shí)比較難

為加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制中的應(yīng)用，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）及《預(yù)算法》第三十二條均明文進(jìn)行了規(guī)定。各地財(cái)政部門制定的《預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》也表示要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為科學(xué)安排預(yù)算、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。然而政策僅是頂層設(shè)計(jì)，難以真正落到實(shí)處。一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算編審將從整體上影響財(cái)政資源配置，這一舉措很大程度上會(huì)觸動(dòng)預(yù)算單位的根本利益，相關(guān)政策設(shè)計(jì)對(duì)如何應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的具體操作程序表述較為籠統(tǒng)，部分政策措施只能做“原則性”的表述，因此缺乏可落地實(shí)踐的具體方案。另一方面，面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，一些部門會(huì)以“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際不吻合”“項(xiàng)目主要涉及社會(huì)效益”“資金減少會(huì)影響公共服務(wù)的提供”等為由，想方設(shè)法規(guī)避因績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不佳所面臨的“預(yù)算縮減”。

（三）預(yù)算管理制度本身存在的障礙

從財(cái)政預(yù)算管理自身來(lái)看，一些既定的制度安排也會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算編制。一是預(yù)算編制與績(jī)效評(píng)價(jià)的錯(cuò)期問題。在財(cái)政管理實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)工作圍繞上一預(yù)算年度的預(yù)算項(xiàng)目展開，而此時(shí)本年度預(yù)算正在執(zhí)行，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果若應(yīng)用，也只能用于下年度預(yù)算編審，從而出現(xiàn)“錯(cuò)期”?！板e(cuò)期”中，影響項(xiàng)目的因素很可能已經(jīng)發(fā)生變化，若將其運(yùn)用于下期預(yù)算編審顯然不合適。二是政策性“剛性”支出。一些項(xiàng)目支出是由政策規(guī)定的剛性支出，或是為扶持特定行業(yè)而設(shè)置的鼓勵(lì)性補(bǔ)貼，預(yù)算單位和具體資金使用單位無(wú)法根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果增減預(yù)算。三是項(xiàng)目的延續(xù)性問題。在實(shí)踐中，財(cái)政部門允許預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行靈活調(diào)整，從而使項(xiàng)目頻繁發(fā)生拆分、變更、合并，項(xiàng)目的延續(xù)性將發(fā)生變化，即便對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，也無(wú)法對(duì)發(fā)生變化之后的項(xiàng)目繼續(xù)沿用以往的評(píng)價(jià)結(jié)果，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不可用。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺權(quán)威性及科學(xué)性

當(dāng)前，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用于預(yù)算編審的一個(gè)重要原因還包括評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺權(quán)威性及科學(xué)性。一方面從客觀層面來(lái)講，鑒于目前的政策體系，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不具備法律效力。不僅開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒有立法要求，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告也不經(jīng)立法機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)及常委會(huì)審批，從而績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺法律上的權(quán)威性。另一方面，從主觀層面來(lái)看，更重要的是由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺科學(xué)性，從而導(dǎo)致結(jié)果無(wú)法令參與各方信服，增加了結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算編審的難度。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高、欠缺科學(xué)性，有客觀的原因，也存在著主觀的因素。首先，績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)難以設(shè)定。科學(xué)合理、易于衡量的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展的起點(diǎn)，但部分項(xiàng)目單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)存在績(jī)效目標(biāo)空泛、難以衡量的問題。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可能由于評(píng)價(jià)時(shí)間短，難以“吃透”項(xiàng)目的政策背景等原因，評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)可能與資金使用單位的自評(píng)有所不同，導(dǎo)致資金使用單位對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)同度不高。其次，部門（單位）自評(píng)報(bào)告質(zhì)量較差。目前部門自評(píng)工作已廣泛開展，同時(shí)，自評(píng)結(jié)果也是第三方評(píng)價(jià)參考的一項(xiàng)內(nèi)容，自評(píng)報(bào)告的質(zhì)量也影響了最終的評(píng)價(jià)結(jié)果。由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要涉及事后評(píng)價(jià)，預(yù)算單位和資金使用單位處于被動(dòng)地位，相較于申報(bào)預(yù)算，相關(guān)業(yè)務(wù)人員工作積極性不高、重視程度不夠，自評(píng)報(bào)告質(zhì)量較差。此外，部分項(xiàng)目的“第三方”績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不盡如人意，專家反饋的相關(guān)建議缺乏建設(shè)性和可操作性。不同專家因職業(yè)不同而對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)有所不同，甚至對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目，不同的專家可能會(huì)給出截然不同的評(píng)價(jià)結(jié)果。而一些第三方機(jī)構(gòu)在接到委托后，會(huì)過度依賴于單位自評(píng)報(bào)告內(nèi)容，無(wú)法提出創(chuàng)新性、實(shí)質(zhì)性的建議。

總體來(lái)看，目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要基于項(xiàng)目評(píng)價(jià)而非基于部門（預(yù)算單位）評(píng)價(jià)，而項(xiàng)目繁多、部分項(xiàng)目的非持續(xù)性以及無(wú)法考慮不同項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)部門整體績(jī)效的協(xié)同性，且對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目缺乏有效的事前、事中、事后的全過程績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制等是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用于預(yù)算編審的主要原因。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編制的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

（一）針對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)分析，我們發(fā)現(xiàn)，以項(xiàng)目為單位進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)幾乎是各個(gè)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的基本形式之一，尤其是我國(guó)，當(dāng)前主要以項(xiàng)目為單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，近幾年來(lái)開始重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，一些地方政府還專門制定了財(cái)政支出績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的管理辦法。實(shí)踐中，用于預(yù)算編審只是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一個(gè)方面，但其他方面的應(yīng)用也會(huì)對(duì)預(yù)算編審有直接或者間接的影響。綜合來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，整改反饋與行政問責(zé)。一方面要求預(yù)算部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出改進(jìn)和加強(qiáng)部門預(yù)算支出管理的意見，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)制定整改措施，如北京、山東等地。另一方面，將考核結(jié)果納入政府績(jī)效考核范圍，為有關(guān)部門實(shí)施行政問責(zé)提供依據(jù)，如上海、廣東、英國(guó)等地。

第二，政策調(diào)整與預(yù)算安排。一方面，預(yù)算部門依據(jù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。如北京、浙江、海南、山東、湖北、加拿大等地?？傮w原則是“優(yōu)賞劣罰”：對(duì)于績(jī)效優(yōu)良的項(xiàng)目單位，在安排預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先考慮；對(duì)于績(jī)效差劣的項(xiàng)目單位，在安排預(yù)算時(shí)從緊考慮，但在實(shí)踐中各地標(biāo)準(zhǔn)不一。另一方面，將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于政策調(diào)整，如浙江省，將專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)結(jié)果作為資金分配和政策制定的重要依據(jù)，部分報(bào)告直接作為專項(xiàng)政策調(diào)整的依據(jù)。

第三，評(píng)價(jià)信息的公開通報(bào)。在國(guó)內(nèi)，通常僅要求對(duì)涉及全省性的重點(diǎn)財(cái)政評(píng)價(jià)項(xiàng)目予以公開，如浙江、上海等地。而在國(guó)外，評(píng)價(jià)信息的公開力度更大，一般除涉及國(guó)家安全機(jī)密之外的所有評(píng)價(jià)報(bào)告，都要提供給新聞界和社會(huì)公眾，如美國(guó)，有的國(guó)家還要求定期匯總并進(jìn)行出版，如澳大利亞。

第四，給予表彰與資金獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)財(cái)政管理績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金的通知》（財(cái)預(yù)［2017］56號(hào)）①文件來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部，http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201705/t20170509_2596526.html。，2017年財(cái)政部對(duì)績(jī)效排名靠前的省市給予績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金，財(cái)政部預(yù)算司下達(dá)北京市、江蘇省、浙江省、安徽省、廈門市、山東省、湖北省、深圳市、陜西省、新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳（局）總計(jì)61500萬(wàn)元。在中央的引領(lǐng)下，北京、湖北等地也已開始“優(yōu)則賞，劣則罰”的試驗(yàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，財(cái)政部門和預(yù)算部門予以表?yè)P(yáng)、優(yōu)先支持或繼續(xù)支持。

（二）針對(duì)部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

在國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)分析中，我們也發(fā)現(xiàn)，不論是國(guó)外預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用較好的先進(jìn)地區(qū)，評(píng)估對(duì)象不只局限于具體項(xiàng)目，更多的是以部門為整體進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，或是采取項(xiàng)目與部門評(píng)價(jià)相結(jié)合的形式。如英國(guó)，績(jī)效評(píng)估的對(duì)象可以大體分為政府部門、基層單位、地方政府和具體項(xiàng)目，四個(gè)方向上的評(píng)估相互交叉、相互影響、相互推進(jìn)；在澳大利亞、美國(guó)等地，各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門都需要提交各自的戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任報(bào)告；國(guó)內(nèi)重慶市、上海市、湖北省探索績(jī)效管理對(duì)象由點(diǎn)及線的拓展，從單純的項(xiàng)目評(píng)審延伸到重點(diǎn)部門評(píng)價(jià)，擴(kuò)大績(jī)效管理覆蓋范圍在部門整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建領(lǐng)域都取得了可觀的成績(jī)?？偨Y(jié)而言，在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建方面，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

第一，給予部門更多權(quán)力，最大程度地調(diào)動(dòng)其積極性。如美國(guó)，由預(yù)算執(zhí)行部門直接設(shè)置戰(zhàn)略總目標(biāo)和戰(zhàn)略分目標(biāo)，并對(duì)每個(gè)目標(biāo)設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。再如澳大利亞，承認(rèn)公共部門的多樣性，同時(shí)明確部門負(fù)責(zé)人以適當(dāng)方式實(shí)施有效管理的責(zé)任。為了達(dá)到工作目標(biāo)，部門負(fù)責(zé)人在部門內(nèi)部可以靈活地為“產(chǎn)出”調(diào)配資源。

第二，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革率先在公共服務(wù)部門推行。如英國(guó)，通過公共服務(wù)協(xié)議（PAPS）框架，率先在國(guó)防部、國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)部等公共服務(wù)部門推行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，并正式引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理。公共服務(wù)協(xié)議實(shí)際上是政府與各部門簽訂的績(jī)效合同，通過該合同確定各政府部門的產(chǎn)出和績(jī)效任務(wù)，即各政府部門要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和完成的任務(wù)，并以量化指標(biāo)加以說明，政府提供相應(yīng)的預(yù)算資金，各政府部門則承諾通過特定的財(cái)政支出完成公共服務(wù)協(xié)議中規(guī)定的各種產(chǎn)出和績(jī)效任務(wù)，向公眾提供高水平的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)貨幣價(jià)值。此外，在結(jié)果應(yīng)用領(lǐng)域，相比于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，由于部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)是在預(yù)算執(zhí)行過程中和預(yù)算完成后對(duì)部門預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的總體評(píng)價(jià)，從而其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具深層次、寬領(lǐng)域的應(yīng)用潛力。除去上述以項(xiàng)目為單位的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還體現(xiàn)在：

（1）深層次的行政追責(zé)，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用于公共部門人事改革。如新西蘭，中央各部門均設(shè)立一名首席執(zhí)行官，通過績(jī)效協(xié)議和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的方式向部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，部長(zhǎng)再向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，部長(zhǎng)通過與執(zhí)行官簽訂個(gè)人績(jī)效合同，將其收入、任期與核心績(jī)效目標(biāo)的完成情況掛鉤，以確保對(duì)管理者的問責(zé)。

（2）獎(jiǎng)懲分明，集中體現(xiàn)在對(duì)部門整體的預(yù)算調(diào)整中。如湖北、美國(guó)、澳大利亞等地，部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告里反映出的內(nèi)容是部門審核預(yù)算支出的一項(xiàng)重要的內(nèi)容，是制定下一步的戰(zhàn)略決策和改善部門管理的資料依據(jù)。以湖北為例，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)或良的，下一預(yù)算年度應(yīng)優(yōu)先保障該部門（單位）資金總預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為中的，下一預(yù)算年度應(yīng)嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目支出總預(yù)算，原則上不增加預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差的，下一預(yù)算年度應(yīng)適當(dāng)減少該預(yù)算部門（單位）項(xiàng)目支出總預(yù)算。

（3）將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為推行政府管理體制改革，特別是實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據(jù)。如美國(guó)政府和英國(guó)政府，上級(jí)部門會(huì)依據(jù)部門整體支出績(jī)效情況、績(jī)效等級(jí)決定是否繼續(xù)對(duì)該部門放松控制，下放權(quán)力，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好的部門就會(huì)擁有越大的管理自主權(quán)。

（4）將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期規(guī)劃相掛鉤。比如英國(guó)政府將績(jī)效評(píng)估作為政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃調(diào)整的依據(jù)，要求政府各管理部門根據(jù)其秋季報(bào)告對(duì)其三年滾動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，同時(shí)也將績(jī)效評(píng)估作為財(cái)政部對(duì)各政府部門制定以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

可見，只有通過對(duì)部門預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，才能更加有效地看出預(yù)算資金和資源分配的合理性、合規(guī)性和有效性，才能更好地將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算編審。

四、推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編制的改革路徑分析

（一）近期改革：完善以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

1.充分認(rèn)識(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)作為現(xiàn)代財(cái)政治理手段的重要性

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，績(jī)效評(píng)價(jià)是改進(jìn)財(cái)政資金使用效益的重要途徑，是倒逼政府行政管理體制改革的重要引擎，是現(xiàn)代財(cái)政治理的重要手段。黨的十八屆三中全會(huì)提出，我國(guó)要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度中核心的內(nèi)容是要改進(jìn)預(yù)算制度，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，這釋放了一個(gè)重要信號(hào)：預(yù)算審核要由分配導(dǎo)向轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向，而績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)這種導(dǎo)向的必經(jīng)之路。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收支形勢(shì)也進(jìn)入“減收、增支”新常態(tài)，持續(xù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)也是應(yīng)對(duì)財(cái)政新常態(tài)的一個(gè)重要途徑。

2.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用于部門預(yù)算編審的頂層設(shè)計(jì)

第一，應(yīng)制定專門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的管理辦法。從頂層設(shè)計(jì)上看，當(dāng)前我國(guó)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要表現(xiàn)在各地財(cái)政部門有關(guān)預(yù)算或者績(jī)效評(píng)價(jià)的文件中加入對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)條款，少數(shù)地方政府制定了專門的管理辦法，如湖北省、西藏自治區(qū)等。我國(guó)目前并沒有專門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的管理辦法，從而使財(cái)政部門推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用上依據(jù)不完整，而且各部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用也不夠重視。盡管當(dāng)前全國(guó)普遍存在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成過程不完全科學(xué)的現(xiàn)象，但并不能因此否定績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)，可以通過先“建章立制”，再逐漸推動(dòng)改革，倒逼各部門不斷提高績(jī)效水平。

第二，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用作為人大審批預(yù)算和政府改革的依據(jù)。國(guó)外政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用則更顯“權(quán)威性”，如新西蘭審計(jì)署會(huì)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到國(guó)會(huì)，英美國(guó)家則將評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)部門“放松管制”的依據(jù)，英國(guó)還將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為政府制定和調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要靠財(cái)政局在努力推動(dòng)，在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用上“權(quán)威性”不強(qiáng)，建議可將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋人大，并且在政府制定的戰(zhàn)略規(guī)劃中，體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

3.將績(jī)效評(píng)價(jià)嵌入預(yù)算閉環(huán)管理中

第一，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)是一個(gè)多期滾動(dòng)循環(huán)的“閉環(huán)”式、“動(dòng)態(tài)”式管理過程。從績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，到績(jī)效指標(biāo)的選取，再到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的形成，最后將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于下期，調(diào)整下一期績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，如此，周而復(fù)始，才能真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用。在此基礎(chǔ)之上，建立包含事前、事中、事后評(píng)價(jià)在內(nèi)的全過程績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制，有效解決績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)效性和“錯(cuò)期”問題。

第二，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有機(jī)嵌入預(yù)算閉環(huán)管理中，使其成為預(yù)算管理不可分割的一部分。當(dāng)前我國(guó)正在開展中期預(yù)算，試點(diǎn)編制三年滾動(dòng)預(yù)算，績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)嵌入年度預(yù)算、中期預(yù)算中，在中期預(yù)算框架下，更有利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效動(dòng)態(tài)化管理，從而更有利于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

4.完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)具體制度設(shè)計(jì)

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)，圍繞目前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

第一，完善績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制。對(duì)于一些還處于“摸著石頭過河”階段的特殊項(xiàng)目，建議建立績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，賦予預(yù)算部門（單位）對(duì)于績(jī)效目標(biāo)管理的彈性。財(cái)政部門應(yīng)在預(yù)算批復(fù)中同時(shí)批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、可量化，以便為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)提供參照。

第二，完善預(yù)算單位績(jī)效自評(píng)機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)實(shí)施自評(píng)工作監(jiān)督和檢查?？擅磕瓿槿∫欢ū壤淖栽u(píng)項(xiàng)目進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查其是否科學(xué)客觀地開展自評(píng)工作、自評(píng)報(bào)告的撰寫質(zhì)量，并按抽查結(jié)果建立紅、黃、綠燈機(jī)制，對(duì)于獲得“紅燈”的自評(píng)項(xiàng)目及單位進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰及通報(bào)批評(píng)。此外，應(yīng)明確自評(píng)結(jié)果的應(yīng)用范圍，如反饋預(yù)算單位以改進(jìn)項(xiàng)目管理、提交第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為其開展獨(dú)立評(píng)價(jià)的參考資料、列入對(duì)各預(yù)算部門（單位）年度預(yù)算績(jī)效管理工作考核范圍等等。

第三，完善第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。一要建立健全相關(guān)管理制度，對(duì)第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范。二要通過宣傳、動(dòng)員，多渠道發(fā)掘符合條件的專家，完善績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)欤鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)積極參與區(qū)財(cái)政部門舉辦的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)社會(huì)機(jī)構(gòu)招標(biāo)。三要對(duì)專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立能進(jìn)能出的管理機(jī)制，對(duì)于不認(rèn)真履職的專家和中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)將其列入黑名單，在以后年度不允許參與績(jī)效評(píng)價(jià)。四是對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提交的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，提出審核意見。

第四，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。一是反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，督促整改落實(shí)。財(cái)政部門應(yīng)在一定期限內(nèi)，將項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果以正式文件的形式反饋給被評(píng)價(jià)單位，并督促其及時(shí)整改落實(shí)。被評(píng)價(jià)單位應(yīng)在一定期限內(nèi)提出整改方案并反饋整改落實(shí)情況。二是績(jī)效問責(zé)，強(qiáng)化主體責(zé)任。財(cái)政部門應(yīng)制定預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)辦法，形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢、誰(shuí)花錢誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的制度。將預(yù)算單位財(cái)政資金使用績(jī)效納入機(jī)關(guān)效能建設(shè)的考核范圍，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核部門負(fù)責(zé)人的參考依據(jù)。三是將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算安排的重要依據(jù)。可以依據(jù)項(xiàng)目類型，如常年性項(xiàng)目和連續(xù)性項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目等規(guī)定不同的應(yīng)用方案。對(duì)于常年性項(xiàng)目支出和延續(xù)性項(xiàng)目支出，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”或“良”的，下一預(yù)算年度應(yīng)優(yōu)先保障該項(xiàng)目資金預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”的，下一年度預(yù)算安排時(shí)應(yīng)控制新增項(xiàng)目資金預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”的，下一年度預(yù)算安排時(shí)應(yīng)采取調(diào)整支出方向或支出結(jié)構(gòu)、適當(dāng)減少項(xiàng)目資金預(yù)算、取消該項(xiàng)目等方式進(jìn)行應(yīng)用。對(duì)于一次性項(xiàng)目資金，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差的，下一預(yù)算年度原則上不安排同類（績(jī)效目標(biāo)相近或雷同的）新增項(xiàng)目資金。

第五，完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的信息公開機(jī)制。一是通過規(guī)范途徑將評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用情況向人大報(bào)告，接受人大監(jiān)督與指導(dǎo)。二是以適當(dāng)方式將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用向社會(huì)公開。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，逐步建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用對(duì)外公開的制度。

（二）中長(zhǎng)期改革：轉(zhuǎn)向部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)是為了更好地履行政府職能、更好地向社會(huì)提供公共服務(wù)，在當(dāng)前各國(guó)以部門為基礎(chǔ)的公共服務(wù)提供體系中，對(duì)部門進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得非常有意義，也成為未來(lái)績(jī)效評(píng)價(jià)的改革方向。

1.實(shí)施部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是大勢(shì)所趨

部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)主體根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)一個(gè)部門（單位）在一定時(shí)期內(nèi)所支出的所有財(cái)政預(yù)算資金，包括基本支出、項(xiàng)目支出等，所帶來(lái)的產(chǎn)出和效果進(jìn)行的評(píng)判。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)一般為該部門（單位）在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用所有財(cái)政預(yù)算資金所帶來(lái)的產(chǎn)出和效果是否達(dá)到應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的要求，或者在滿足目前履職要求的前提下，是否盡到了盡量節(jié)約資金的職責(zé)。因此，與單純的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)相比，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面更廣、評(píng)價(jià)層次更深，更能真實(shí)反映部門（單位）的實(shí)際績(jī)效水平，提供更為科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，從而有利于將結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編審。不論是國(guó)外預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用較好的先進(jìn)地區(qū)，評(píng)價(jià)對(duì)象不只局限于具體項(xiàng)目，更多的是以部門為整體進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效評(píng)價(jià)改革的大勢(shì)所趨。目前，財(cái)政部也有計(jì)劃逐步開展對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探索。

2.我國(guó)推行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的可行性

通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)具備堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。調(diào)研的預(yù)算部門（單位）均認(rèn)為部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施效果及結(jié)果應(yīng)用方面都將優(yōu)于現(xiàn)行以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)。主要原因在于二者對(duì)預(yù)算部門的影響力度有所不同，從而導(dǎo)致預(yù)算部門對(duì)其重視程度不同：現(xiàn)行以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果若應(yīng)用于部門預(yù)算編審，也只能與單個(gè)項(xiàng)目的資金安排掛鉤，對(duì)部門整體的預(yù)算安排影響較小，客觀上減弱了預(yù)算部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重視程度；而部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果若應(yīng)用于部門預(yù)算編審，將對(duì)部門整體的預(yù)算分配產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，倒逼部門加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度，從而形成績(jī)效評(píng)價(jià)的良性循環(huán)。此外，當(dāng)前我國(guó)積極推行的中期預(yù)算改革以及權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算會(huì)計(jì)改革也為部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的推行提供了有力的制度保障。

3.逐步推進(jìn)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的改革思路

第一，先試點(diǎn)，再逐步推廣。由項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，因此改革必將也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，率先推行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革的部門往往是職能相對(duì)較為單一、側(cè)重于社會(huì)效益的公共服務(wù)部門，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障部門。因此我國(guó)在推行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)可以首先選擇在此類公共服務(wù)部門進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后進(jìn)行全面推廣。

第二，與機(jī)關(guān)效能考核相銜接，減輕預(yù)算部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作量。我國(guó)各預(yù)算部門在開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的同時(shí)，還需開展由區(qū)紀(jì)委牽頭的機(jī)關(guān)績(jī)效考核。機(jī)關(guān)績(jī)效考核以部門職責(zé)為基礎(chǔ)考核部門的行政效能，有關(guān)財(cái)政資金的使用效益也是其評(píng)價(jià)的內(nèi)容之一，包括事前的績(jī)效預(yù)算、事中的支出進(jìn)度和事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，但占比較小、層次較淺。未來(lái)若以部門整體為單位進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，二者在一定程度上會(huì)有重疊。為了減少預(yù)算部門的重復(fù)工作量，可以在明確兩者區(qū)別和聯(lián)系的基礎(chǔ)上，考慮將部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與機(jī)關(guān)績(jī)效考核相銜接，在機(jī)關(guān)績(jī)效考核的工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入分析財(cái)政資金的使用效益，最大程度保護(hù)預(yù)算部門工作的積極性。具體可適當(dāng)豐富機(jī)關(guān)效能考核系統(tǒng)中關(guān)于財(cái)政資金使用方面的考核信息，且與財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)這部分信息共享，但這需要統(tǒng)籌區(qū)紀(jì)委等各方力量共同推進(jìn)。

第三，結(jié)果應(yīng)用要獎(jiǎng)懲分明。一方面，將部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為下一預(yù)算年度部門預(yù)算安排的依據(jù)。對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”或“良”的，下一預(yù)算年度應(yīng)優(yōu)先保障該部門資金總預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”的，下一預(yù)算年度應(yīng)嚴(yán)格控制新增部門總預(yù)算，原則上不增加預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”的，下一預(yù)算年度應(yīng)適當(dāng)減少該部門總預(yù)算。另一方面，對(duì)于連續(xù)幾年部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”或“良”的，可考慮給予預(yù)算部門預(yù)算資金使用上更多的自主性和靈活性，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果越好的部門可以擁有越大的管理自主權(quán)。

第四，賦予預(yù)算部門更大的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其績(jī)效評(píng)價(jià)的積極性。借鑒英國(guó)、美國(guó)等績(jī)效評(píng)價(jià)體系發(fā)展較為完善的國(guó)家，各預(yù)算部門在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效指標(biāo)選取上都擁有較大的自主權(quán)。由于部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)以部門職能為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)其整體財(cái)政支出是否有效實(shí)現(xiàn)其職能，而只有部門自己才最為熟悉自身的職能及目標(biāo)，因此財(cái)政部門應(yīng)賦予預(yù)算部門更大的自主權(quán)，由部門首先設(shè)定績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此充分發(fā)揮預(yù)算部門績(jī)效評(píng)價(jià)的主觀能動(dòng)性。在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，可允許部門自身組織和實(shí)施部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。但財(cái)稅部門應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管職能，一是可采取對(duì)部門的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行抽查和著重關(guān)注部門重點(diǎn)工作等方式，對(duì)其加強(qiáng)過程監(jiān)管，二是可要求部門負(fù)責(zé)人根據(jù)設(shè)定的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)簽署責(zé)任報(bào)告，承諾在預(yù)算年度內(nèi)完成設(shè)定的目標(biāo)，未完成目標(biāo)的，應(yīng)被追究責(zé)任。

第五，財(cái)政部門“簡(jiǎn)政放權(quán)”的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算部門的過程監(jiān)控。在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的框架下，與賦予預(yù)算部門更大自主權(quán)相對(duì)應(yīng)，財(cái)稅部門應(yīng)跳出事無(wú)巨細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，站在一個(gè)更為宏觀的視角對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作予以指導(dǎo)，實(shí)施“簡(jiǎn)政放權(quán)”。財(cái)政部門在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算部門的過程監(jiān)控，以保證與提升績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際效果。首先，引導(dǎo)對(duì)各部門設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并要求各部門提交本部門的年度績(jī)效責(zé)任報(bào)告；其次，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算年度執(zhí)行過程的監(jiān)督；再次，對(duì)部門自己組織及實(shí)施的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行抽查，建立嚴(yán)格的抽查結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制，并著重關(guān)注部門的重點(diǎn)工作或重點(diǎn)項(xiàng)目，開展必要的重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。