張穎霞

[摘要]當(dāng)今我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在大調(diào)整和轉(zhuǎn)軌期間，大型城市活動與所需公共場所的安全已成為發(fā)展中的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，也是人民對公共安全的一致追求。針對大型活動風(fēng)險管理的特點(diǎn)，有必要在大型活動風(fēng)險管理過程中，將公眾的積極性調(diào)動起來，共同參與風(fēng)險管理活動，這樣政府和民間力量合一，更能保證大型活動的安全順利開展，進(jìn)而推動社會有序健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險管理；大型群眾性活動；社會動員機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901117

1引言

2018年是北京奧運(yùn)會成功舉辦十周年，國家出臺2007年《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》十一周年，2022年北京冬奧會的腳步也將近。集會、會展、商貿(mào)交易會、體育運(yùn)動會、大型會議等大型活動與所需公共場所的安全尤為人們所關(guān)注。當(dāng)今我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，人民群眾安全意識日益強(qiáng)烈，我們回顧梳理大型活動風(fēng)險管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤其關(guān)鍵和重要。

2大型活動的定義及挑戰(zhàn)

2007年《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》將大型群眾性活動定義為法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的下列活動，比如：體育比賽活動；演唱會、音樂會等文藝演出活動；展覽、展銷等活動；游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定。該定義有以下重點(diǎn)內(nèi)容：人數(shù)要求在1000人以上；活動有組織性；影劇院等日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定。

該定義在2014年12月31日上海外灘踩踏事件上遇到了極大挑戰(zhàn)，國內(nèi)學(xué)界和上海市政府對其中大型活動的定義提出了質(zhì)疑，首先，1000人的大型活動界定標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，小于1000人的活動風(fēng)險管理應(yīng)該如何進(jìn)行；其次，群眾自發(fā)的無組織的活動該如何進(jìn)行管理，影劇院等活動場所出現(xiàn)安全風(fēng)險屬誰管理，等等，都成了非常直接的問題，亟待解決。事發(fā)之后，上海市政府認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并且在原有的上海市大型活動安全管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，修改制定了新的《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》，該辦法將“大型活動”的概念轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳壕奂顒印?，擴(kuò)大了活動的內(nèi)涵所指，具體包含法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)1000人以上的大型群眾性活動，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)不足1000人的小型群眾性活動以及人群自發(fā)聚集達(dá)到一定密度的其他群眾性活動。同時新辦法也具體定義了人群聚集公共場所，幾乎將所有人居聚集的公共場所都囊括在內(nèi)，比如：景區(qū)（點(diǎn)）、公園、軌道交通站點(diǎn)、機(jī)場航站樓、客運(yùn)車站、客運(yùn)碼頭、展覽場館、體育場館、文化娛樂場所、商場、集貿(mào)市場；醫(yī)院、學(xué)校、宗教活動場所；人群經(jīng)常聚集的廣場、道路等其他公共場所。該辦法自2015年7月1日起施行。因此，鑒于《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為上位法要求屬地管理為主的理念，2007年《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》應(yīng)該對“大型活動”的定義及其他方面做修改補(bǔ)充。

事發(fā)之后，國務(wù)院立即成立事故調(diào)查組，最終上海市公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。據(jù)筆者分析，上海外灘踩踏事件中政府和主辦方?jīng)]有做好對群眾的社會動員，社會動員機(jī)制不成熟，具體表現(xiàn)為：政府部門在外灘跨年活動的信息公開不及時不充分，對風(fēng)險意識不到位，對風(fēng)險評估和研判出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，因此警力配置等安全保障措施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了活動實(shí)際的需要等問題。因此在大型活動管理過程中，對社會動員機(jī)制做挖掘很有必要。

3社會動員概念的引入

社會動員表面意義就是對社會公眾進(jìn)行某方面的動員，主要包含思想和行動等方面的動員。李德成、郭常順（2011）將社會動員定義為動員主體運(yùn)用一定的手段引導(dǎo)動員客體參與的過程，最終達(dá)到動員主體所期望的目的。

在實(shí)踐運(yùn)用方面，北京奧運(yùn)會的成功舉辦將我國社會動員機(jī)制研究和實(shí)踐帶進(jìn)一個新高潮。郭煥龍（2009）指出，2008年北京奧運(yùn)會構(gòu)建了由北京市委市政府、奧組委、團(tuán)中央、奧運(yùn)會志愿者工作協(xié)調(diào)小組在北京18 個區(qū)、82 所高校成立了志愿工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組建了京外省區(qū)市、港澳臺僑奧賽會志愿者招募工作機(jī)構(gòu)，成立了十類專業(yè)志愿者項(xiàng)目工作組，形成了賽會志愿者、城市志愿者、社會志愿者、“迎奧運(yùn)”志愿服務(wù)者、奧運(yùn)會志愿者隊伍。在奧運(yùn)志愿者的帶動下，社會公眾積極參與到奧運(yùn)志愿服務(wù)工作中。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京奧運(yùn)會期間，170萬名志愿者在各類服務(wù)領(lǐng)域累計服務(wù)超過2 億小時。筆者認(rèn)為北京奧運(yùn)會充分發(fā)揮了人民群眾的積極性，調(diào)動了群眾參與社會管理風(fēng)險管理的熱情，這種由政府和社區(qū)、社會組織間建立的有效合作機(jī)制為大型活動的舉辦樹立了一定的典范，為大型活動社會動員機(jī)制建立帶來了生機(jī)。姜澤廷（2015）也說2008年北京奧運(yùn)會志愿服務(wù)是我國青年志愿者服務(wù)發(fā)展過程中具有里程碑意義的事件。志愿者服務(wù)體系可以說是社會動員最集中最成功的典范。

4建立大型活動社會動員機(jī)制

針對大型活動風(fēng)險管理的特點(diǎn)，我們有必要在大型活動風(fēng)險管理的各個階段進(jìn)行社會動員。大型活動風(fēng)險管理包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制和風(fēng)險溝通四大基本內(nèi)容。在每個內(nèi)容上都添加社會動員機(jī)制，將公眾的積極性調(diào)動起來，共同參與風(fēng)險管理活動，這樣政府和民間力量合一，我們能更好地把控大型活動風(fēng)險管理工作。

首先，在風(fēng)險識別環(huán)節(jié)建立社會動員機(jī)制。風(fēng)險識別主要包括形成事件清單和分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因和可能導(dǎo)致的不利后果。大型活動風(fēng)險管理過程中，我們可以組織相關(guān)群眾幫助專業(yè)人士記錄風(fēng)險識別情況，最終形成全面的事件清單；也可以邀請熟悉地形或物品結(jié)構(gòu)的群眾一起和風(fēng)險管理者分析活動發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后都有哪些事件可能發(fā)生，確定風(fēng)險的來源和可能的影響范圍，由此分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因和設(shè)想可能的后果。這樣，群眾也在活動中得到了教育和提高。

其次，在風(fēng)險評估環(huán)節(jié)引入社會動員機(jī)制。風(fēng)險評估就是風(fēng)險管理者通過分析風(fēng)險的概率與后果來定義風(fēng)險，并據(jù)此對各種風(fēng)險進(jìn)行綜合排序，從而為避免或減輕風(fēng)險提供一套科學(xué)、系統(tǒng)的方法。該環(huán)節(jié)相對來說更需要專業(yè)人士投入，管理者可以在大型活動舉辦前將風(fēng)險評估結(jié)果展示給群眾觀摩，讓群眾提出反饋意見和建議，進(jìn)而修繕風(fēng)險評估內(nèi)容，建立群眾參與機(jī)制，讓群眾更多關(guān)注甚至參與社會管理行為。

最后，風(fēng)險控制環(huán)節(jié)就更需要群眾參與。風(fēng)險處置包括風(fēng)險保留、風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險減緩和風(fēng)險轉(zhuǎn)移四個方面。在大型活動舉辦過程中，管理者要對發(fā)生概率較低、不利后果輕微的風(fēng)險，采用保留的方式；對發(fā)生概率低但不利后果嚴(yán)重的風(fēng)險，采用轉(zhuǎn)移的方式；對發(fā)生概率較高、不利后果輕微的風(fēng)險，采取減緩的方式；對發(fā)生概率較高但不利后果非常嚴(yán)重的風(fēng)險，采用規(guī)避的方式。調(diào)動群眾參與做好應(yīng)急準(zhǔn)備。一旦風(fēng)險變成現(xiàn)實(shí)，也就是突發(fā)事件發(fā)生，管理者就要動員群眾一起做好應(yīng)急處置。

其中風(fēng)險溝通環(huán)節(jié)要做好群眾風(fēng)險宣傳教育工作。在風(fēng)險識別與登記、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制工作中錄入風(fēng)險管理信息系統(tǒng)的各類信息，全部通過風(fēng)險管理信息系統(tǒng)逐級報送，并由系統(tǒng)自動匯總至各區(qū)縣政府、相關(guān)市級行業(yè)主管部門，最終匯總成風(fēng)險管理信息數(shù)據(jù)庫。同時，要及時向社會公布危險區(qū)域、危險事項(xiàng)等信息，進(jìn)行危機(jī)溝通，引導(dǎo)社會公眾防范和規(guī)避風(fēng)險，并依法責(zé)令風(fēng)險涉及的有關(guān)單位和人員采取安全防范措施。對敏感信息、涉密信息，要做好保密工作。

5結(jié)語

我國現(xiàn)階段處在社會整體快速發(fā)展關(guān)鍵期，重大突發(fā)事件折射出的制度機(jī)制法律等方面的缺陷與空白給我們提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們要深刻總結(jié)，認(rèn)真學(xué)習(xí)體悟，用好社會動員，充分挖掘政府、社區(qū)和社會組織有效合作機(jī)制的積極意義，為提高政府管理能力，完善國家各項(xiàng)規(guī)章制度與機(jī)制帶來重要契機(jī)和政策需求，期待我國在大型活動安全管理制度上能夠更加適應(yīng)社會發(fā)展實(shí)際和要求。

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