趙廣亮 攝

2018年12月20日起，《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》在交通運輸部網(wǎng)站公布，開始向社會開展為期一個月的公開征求意見。

本刊將分兩期分別介紹此次征求意見的一法兩條例形成背景、原則和要點。本期雜志，讓我們一起聚焦《公路法修正案（草案）》和《收費公路管理條例（修訂草案）》的起草情況。

關(guān)于《公路法修正案（草案）》

《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）自1998年1月1日實施以來，對規(guī)范公路建設(shè)和管理，促進我國公路交通的跨越式發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活的需要發(fā)揮了重要作用。

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為什么要修訂《公路法》？

面對推進農(nóng)村公路建設(shè)和深化收費公路制度改革的新形勢和新要求，現(xiàn)行《公路法》的有關(guān)制度需要做出相應(yīng)調(diào)整。

《公路法》修訂是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示要求，推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的需要。

農(nóng)村公路尤其是村道是農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性、公益性、先導(dǎo)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要政府履行公共服務(wù)職能。習(xí)近平總書記要求從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的高度，進一步深化對建設(shè)農(nóng)村公路重要意義的認識，聚焦突出問題，完善政策機制，既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護好、運營好，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障。

現(xiàn)行《公路法》未將占公路總規(guī)模48%的村道納入法律調(diào)整范疇，農(nóng)村公路管理責(zé)任主體不明確、資金難落實、路產(chǎn)路權(quán)得不到有效保護。與此同時，《公路法》對農(nóng)村公路中縣道和鄉(xiāng)道的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，難以形成支撐農(nóng)村公路長期健康發(fā)展的法制基礎(chǔ)。

此外，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村公路作為直接服務(wù)廣大農(nóng)村地區(qū)和5億農(nóng)民群眾的重要設(shè)施，亟需通過修改《公路法》，促進農(nóng)村公路規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、土地、生態(tài)等相協(xié)調(diào)，推進政府責(zé)任的全面落實，推動農(nóng)村公路健康發(fā)展。

《公路法》修訂是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“深化收費公路制度改革、降低過路過橋費用”的任務(wù)部署，實現(xiàn)收費公路可持續(xù)發(fā)展的需要。

《公路法》確立的“貸款修路、收費還貸”收費公路政策為《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）制定實施提供了法律依據(jù)，打破了財政資金不足的束縛，有效支撐了經(jīng)濟社會快速發(fā)展對公路交通的旺盛需求，讓公眾提前享受到良好的通行服務(wù)。

然而，隨著國家財稅體制改革、投融資體制改革等一系列改革不斷深入推進，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，收費公路發(fā)展的環(huán)境又發(fā)生了變化，現(xiàn)行收費公路制度設(shè)計已不適應(yīng)全面深化改革、保障公路可持續(xù)發(fā)展的需要，收費公路項目籌融資能力明顯減弱，債務(wù)風(fēng)險不斷累積，到期養(yǎng)護管理資金缺乏保障，路網(wǎng)管理效能不高等問題日益凸顯。

考慮到收費公路籌資、建設(shè)、養(yǎng)護、運營、管理等基本制度都需要在《公路法》中予以確立，因此，需要統(tǒng)籌開展《公路法》和《條例》的修訂工作，不斷完善收費公路制度頂層設(shè)計，優(yōu)化調(diào)整收費公路管理制度體系，實現(xiàn)收費公路可持續(xù)發(fā)展。

《公路法》修訂的主要內(nèi)容有哪些？

確立“兩個公路體系”發(fā)展思路。

結(jié)合我國基本國情和公路交通發(fā)展實際，在《公路法》修訂草案總則中明確未來公路發(fā)展要堅持以非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路。確立了“兩個公路體系”的戰(zhàn)略思路，兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，為公眾提供可自由選擇的差異化通行服務(wù)。同時，將收費公路界定為，通過依法收取車輛通行費籌集建設(shè)、養(yǎng)護、管理資金的公路。

明確村道的法律地位和國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道的內(nèi)涵。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)村公路需求不斷提升，村道已成為農(nóng)村重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施。2005年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號，以下簡稱“49號文”）后，村道被納入了公路范疇，村道建設(shè)得到長足發(fā)展，客觀上公路已按其在公路路網(wǎng)中的屬性和地位分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道，農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，這已成為全社會共識。

本次修訂將村道明確為公路的組成部分，并將縣道、鄉(xiāng)道和村道統(tǒng)稱為農(nóng)村公路。同時，補充明確了國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道的內(nèi)涵。

明確政府的主體責(zé)任。

農(nóng)村公路作為政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施，目前在《公路法》中對政府職責(zé)的規(guī)定較為籠統(tǒng)。49號文規(guī)定縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責(zé)，由縣級人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。在實際執(zhí)行中由于缺少法律的明確規(guī)定，各級地方政府對縣道、鄉(xiāng)道、村道的法定管理主體不清，縣、鄉(xiāng)政府職責(zé)不明。

通過本次修訂，擬明確縣鄉(xiāng)兩級政府的責(zé)任分工，規(guī)定縣級人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路的責(zé)任主體，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道和村道的建設(shè)和養(yǎng)護工作。同時，授權(quán)由國務(wù)院制定農(nóng)村公路的具體管理規(guī)定。

明確村道規(guī)劃要求。

當(dāng)前，由于村道未納入法律范疇，主要通過行政指令方式指導(dǎo)建設(shè)，存在主觀性和盲動性，村道規(guī)劃缺失，與公路網(wǎng)的銜接協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用不突出不充分。通過本次修訂，擬明確村道規(guī)劃的編制主體、責(zé)任主體，以及規(guī)劃修改和命名編號等要求，為村道持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

規(guī)范收費公路融資渠道。

按照新《預(yù)算法》及國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理和深化預(yù)算管理制度改革的要求，規(guī)范收費公路融資渠道，擬刪去現(xiàn)行《公路法》中關(guān)于向國內(nèi)外金融機構(gòu)或者外國政府貸款的融資方式規(guī)定，進一步明確公路建設(shè)資金的來源為財政撥款、政府舉債和社會投資，并對允許收取通行費的相關(guān)規(guī)定進行了相應(yīng)調(diào)整。

調(diào)整收費公路養(yǎng)護資金籌集的管理規(guī)定。

為了解決高速公路收費到期后養(yǎng)護資金沒有保障的問題，擬通過本次修訂，明確通過收取車輛通行費方式籌集養(yǎng)護和管理資金，保障高速公路健康可持續(xù)發(fā)展。

落實國務(wù)院部署要求，取消收費站設(shè)置審批。

貫徹落實國務(wù)院常務(wù)會議取消省界收費站的部署和要求，同時，結(jié)合“放管服”改革精神，在省界收費站徹底取消后，主線禁止設(shè)置收費站，匝道收費站的設(shè)置按照基本建設(shè)程序在初步設(shè)計階段已通過審批進行控制，因此擬刪除收費站審批規(guī)定。

關(guān)于《收費公路管理條例（修訂草案）》

2004年國務(wù)院制定的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），對于規(guī)范和促進收費公路發(fā)展起到了重要作用。但現(xiàn)行《條例》的制度設(shè)計已不適應(yīng)全面深化改革、支撐交通強國建設(shè)、保障公路可持續(xù)發(fā)展的需要，亟需進行全面修訂。

2015年，交通運輸部曾組織開展《條例》全面修訂工作，并形成送審稿報送國務(wù)院。近年來，國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進，收費公路發(fā)展的環(huán)境又發(fā)生了深刻變化。面對新形勢，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，交通運輸部在2015年工作基礎(chǔ)上，經(jīng)深化研究，形成了新的征求意見稿。

為什么要修訂《條例》？

現(xiàn)行《條例》不適應(yīng)深化財稅體制改革和投融資體制改革的新要求，難以支撐收費公路可持續(xù)發(fā)展。

一方面，按照《預(yù)算法》及國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理和深化預(yù)算管理制度改革的要求，地方政府為政府收費公路發(fā)展舉借債務(wù)采取發(fā)行收費公路專項債券形式，并以車輛通行費收入償還。上述規(guī)定徹底改變了現(xiàn)行《條例》交通運輸主管部門“貸款修路、收費還貸”的融資模式。

另一方面，規(guī)劃項目籌融資能力明顯減弱，按照國務(wù)院批準的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013-2030）》，未來5～10年，我國公路仍將處于集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時期，隨著新建公路向中西部地區(qū)和山嶺重丘地區(qū)延伸，建設(shè)成本提高，項目收益下降，融資難度加大。不少收費公路項目按現(xiàn)行收費標準和收費期限難以獲得投資回報，導(dǎo)致社會資本投資意愿不強，部分已納入PPP項目庫的建設(shè)項目難以落地。

因此，亟需調(diào)整現(xiàn)行《條例》相關(guān)制度，保障收費公路可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)行《條例》制度設(shè)計難以解決收費公路債務(wù)問題，債務(wù)風(fēng)險不斷累積。

隨著收費公路的快速發(fā)展，建設(shè)、償債及養(yǎng)護管理成本不斷增長，但收費標準基本延續(xù)20世紀90年代水平，導(dǎo)致收入與成本倒掛，收支缺口呈逐年擴大趨勢，累積債務(wù)余額也逐年擴大。

按照現(xiàn)行《條例》高速公路如果到期停止收費，將直接導(dǎo)致債務(wù)懸空，需要通過修訂《條例》進一步優(yōu)化、調(diào)整相關(guān)制度安排以有效防范和化解可能發(fā)生的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

現(xiàn)行《條例》的有關(guān)制度無法適應(yīng)高速公路長期養(yǎng)護管理的客觀需要，難以保障高速公路持續(xù)提供高質(zhì)量通行服務(wù)。

高速公路作為重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營需要持續(xù)、大量的資金投入。經(jīng)過30年快速發(fā)展，高速公路網(wǎng)已基本成型并不斷完善，未來養(yǎng)護任務(wù)越來越重，保障養(yǎng)護和運營管理資金成為必須解決的現(xiàn)實問題。

目前，收費高速公路養(yǎng)護管理資金從通行費收入中解決，平均路況良好率為99.6%；非收費普通公路養(yǎng)護管理資金通過燃油稅資金解決，由于資金存在明顯缺口，約有40%的普通公路路況處于中差水平。在燃油稅難以滿足普通公路養(yǎng)護資金需求的情況下，根本無力保障高速公路的養(yǎng)護管理需求。

按照現(xiàn)行《條例》高速公路到期停止收費，將立即陷入“無錢養(yǎng)護”的困境,不僅無法保障提供高效、安全、快捷的通行服務(wù)，而且會使路況水平下降，破壞公路發(fā)展成果，減損人民群眾獲得感。在公共財政難以保障的情況下，迫切需要建立保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

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鏈接：

根據(jù)2017年全國收費公路統(tǒng)計公報，2017年末，全國收費公路債務(wù)余額52843.5億元，比上年末增加4288.8億元。2017年度，全國收費公路通行費收入5130.2億元，支出9156.7億元，收支缺口4026.5億元。

現(xiàn)行《條例》有關(guān)管理制度不適應(yīng)路網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。

收費公路以路段和項目為單元的建設(shè)和管理模式，客觀上導(dǎo)致了多模式管理、多標準收費，已不適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營的需要，不利于路網(wǎng)整體效益發(fā)揮。同時，現(xiàn)行收費政策設(shè)計對統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)同服務(wù)、信息披露等要求較弱，難以滿足社會公眾對服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平和知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等訴求。這些都需要通過修訂《條例》，改變目前的管理模式，強化收費公路監(jiān)管，接受社會廣泛監(jiān)督。

《條例》修訂主要遵循哪些原則？

兼顧公平與效率

完善公路發(fā)展投融資保障機制，非收費公路通過政府財政保障發(fā)展資金，提供公平性的普遍服務(wù)；收費公路由用路者付費，通過收取車輛通行費的方式，提供高品質(zhì)、高效率服務(wù)。

防范化解重大風(fēng)險

按照深化財稅體制改革和防范化解重大風(fēng)險的要求，堅持守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，以統(tǒng)借統(tǒng)還制度為基礎(chǔ)，配套嚴控規(guī)模等制度，降低收費公路融資和運營管理成本，提高償債能力，降低債務(wù)風(fēng)險。

促進可持續(xù)發(fā)展

建立償債期（經(jīng)營期）收費和養(yǎng)護期收費“兩期收費”制度，合理確定收費標準、償債期限和經(jīng)營期限，明確養(yǎng)護資金來源，保護投資者合法權(quán)益，吸引多元化資本投資，鼓勵追求低風(fēng)險、長期限投資回報的資本進入收費公路領(lǐng)域，促進收費公路長期、穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展。

增強人民群眾獲得感

通過加強信息公開、強化政府監(jiān)管，保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)、資金的合理使用以及通行效率和服務(wù)品質(zhì)，多措并舉降低過路過橋費用，努力建設(shè)人民滿意的交通，增強人民群眾獲得感。

《條例》修訂的目標是什么？

采取“收稅”與“收費”并行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。

今后，占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，實現(xiàn)全國范圍的通達，由一般公共預(yù)算保障其建設(shè)、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取收取車輛通行費的方式，向公眾提供高效率、高水平通行服務(wù)。

《條例》修訂要點有哪些？

提高收費公路設(shè)置門檻，建立收費公路發(fā)展剛性控制機制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

明確新建的收費公路只能是高速公路，停止新建收費一、二級公路和獨立橋梁、隧道。

嚴格控制收費公路規(guī)模，要求各省級人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理確定收費公路的建設(shè)規(guī)模，向社會公開相關(guān)信息，充分聽取意見建議，并向國務(wù)院交通運輸主管部門備案。公路項目的審批或核準部門按照收費公路規(guī)模進行立項審批或核準。

明確車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設(shè)，實現(xiàn)收費公路良性發(fā)展。（第六條、第七條）

明確收費公路的償債期限和經(jīng)營期限的確定原則，防范政府債務(wù)風(fēng)險，吸引社會資本投資。

明確政府收費高速公路項目償債期限應(yīng)當(dāng)按照覆蓋債務(wù)還本付息需求的原則合理設(shè)置，防范政府收費高速公路債務(wù)風(fēng)險。明確經(jīng)營性公路項目經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年，有效吸引社會資本投資收費公路建設(shè)。（第十一條）

完善政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，加快政府債務(wù)償還。

將統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由“省級交通主管部門”修改為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。

將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一管理”，具體包括統(tǒng)一舉借債務(wù)，統(tǒng)一收費機制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排。

將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“償債期屆滿的政府收費高速公路、經(jīng)營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路”。通過統(tǒng)借統(tǒng)還模式，降低融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，加快債務(wù)償還，降低債務(wù)風(fēng)險。（第十三條）

建立養(yǎng)護管理收費制度，保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的資金需求。

明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費，保障養(yǎng)護管理資金需要，保持路網(wǎng)運行平穩(wěn)。（第十四條）

明確車輛通行費收費標準確定因素，建立差異化收費、收費標準動態(tài)評估調(diào)整機制。

明確債務(wù)規(guī)模、利率水平、投資規(guī)模、合理回報、養(yǎng)護運營管理成本、物價水平、償債期限、經(jīng)營期限、交通流量等作為政府收費公路和經(jīng)營性公路收費標準的確定因素。

明確高速公路養(yǎng)護管理收費標準應(yīng)根據(jù)實際養(yǎng)護管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r水平以及交通流量等因素重新核定確定。

明確收費公路可以實行差異化收費，各省份應(yīng)建立收費標準動態(tài)評估調(diào)整機制。（第十五條）

取消省界收費站設(shè)置，取消收費站設(shè)置審批。

貫徹落實國務(wù)院關(guān)于推動取消高速公路省界收費站的部署要求，明確規(guī)定收費公路除出入口外，不得在主線上設(shè)置收費站。同時，考慮到匝道收費站的設(shè)置按照基本建設(shè)程序在初步設(shè)計階段已通過審批進行控制，設(shè)計變更程序也較為嚴格，在這種情況下再規(guī)定由省級人民政府對匝道收費站予以審批必要性已不大，所以一并取消了現(xiàn)行《條例》中所規(guī)定的收費站審批事項。（第十七條）

規(guī)范收費公路轉(zhuǎn)讓行為。

明確經(jīng)營期屆滿后由政府收回納入統(tǒng)一管理的經(jīng)營性公路、收費時間超過批準償債期三分之二以及對債務(wù)償還未做出妥善安排的政府收費公路，收費權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。（第二十一條）

明確轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路收費權(quán)，應(yīng)當(dāng)征得簽訂經(jīng)營協(xié)議的省級人民政府或者其授權(quán)的交通運輸主管部門同意，并重新簽訂經(jīng)營協(xié)議。（第二十四條）

明確政府轉(zhuǎn)讓收費權(quán)不得提高收費標準，政府收費公路轉(zhuǎn)讓前的償債期和受讓后的經(jīng)營期累計不得超過30年，經(jīng)營性收費公路轉(zhuǎn)讓不得延長經(jīng)營期限。（第二十五條）

保障和提高收費公路服務(wù)質(zhì)量。

明確經(jīng)營者在收費公路養(yǎng)護管理、保證服務(wù)質(zhì)量方面的責(zé)任和義務(wù)，保證收費公路處于良好技術(shù)狀態(tài)。（第三十條）

通過收費公路實行聯(lián)網(wǎng)收費，實行通行車輛身份的唯一性識別和行駛路徑記錄，推行不停車收費，逐步減少人工收費方式，提高通行效率和服務(wù)水平。（第三十二條）

明確收費公路養(yǎng)護保通應(yīng)急等義務(wù)及措施，進一步強化服務(wù)職能。（第三十五條）

強化對收費公路的監(jiān)管。

加強政府對收費公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管，明確省級人民政府交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)組織開展收費公路技術(shù)狀況、安全狀況和服務(wù)水平進行檢測和評定，并根據(jù)評定結(jié)果提出管理要求。（第三十條）

明確政府收費公路債務(wù)、收支納入預(yù)算管理辦法。（第四十條）

建立收費公路信息公開制度，明確和落實收費公路相關(guān)信息向社會公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任。（第五章）