摘 要 政府審計成為確定政府投資或以政府投資建設(shè)為主的工程項目價款的一項重要程序，但是審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)在司法裁判認定中仍然出現(xiàn)諸多問題。致使上述問題出現(xiàn)的最主要的原因是行政權(quán)對私權(quán)的過度干預(yù)。為解決審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)所產(chǎn)生的矛盾，通過司法對行政權(quán)進行干預(yù)，使行政權(quán)受到司法權(quán)的監(jiān)督，并對完善相關(guān)司法解釋提出建議，以確立司法裁判統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞 審計結(jié)論 工程結(jié)算 契約自由 行政權(quán) 司法權(quán)

作者簡介：胡倩文，重慶大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.138

一、問題的提出

我國《審計法》第22條規(guī)定：“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督①。”審計結(jié)論在政府投資建設(shè)的工程項目中占有重要地位，但對于同一案件事實不同法院有時卻會得出相反的結(jié)論，從“施工單位與鎮(zhèn)政府結(jié)算糾紛案”②中可見一斑。一審和二審法院對于建設(shè)工程合同價款作出的不同的認定，進而導(dǎo)致兩個完全不同的裁判結(jié)果。說明司法機關(guān)對于建設(shè)工程結(jié)算案件中工程價款的認定難度較大，也說明法院法官對于《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》③（以下簡稱《答復(fù)意見》）之適用理解不到位，導(dǎo)致在看到當(dāng)事人有合同約定時就適用該《答復(fù)意見》，這顯然有損當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)相一致原則，對司法統(tǒng)一裁判造成極大阻礙，確立一個統(tǒng)一的裁判路徑有其必要性。

二、審計結(jié)論在工程結(jié)算中的現(xiàn)狀分析

（一）大數(shù)據(jù)視域下審計結(jié)論在司法裁判中的主要類型

隨著我國房地產(chǎn)事業(yè)的不斷興起，建設(shè)工程逐漸增多，建設(shè)工程結(jié)算糾紛呈現(xiàn)上升趨勢。2017年9月，筆者在“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫中以“建設(shè)工程”和“審計結(jié)論”作為關(guān)鍵字進行查詢，對近五年的相關(guān)司法案例進行統(tǒng)計，即從2013年1月至2017年9月共計626件終審裁判文書，其中涉及政府審計案件共計287件，占比約45.85 %。從上述數(shù)據(jù)可知，雖然目前建筑工程結(jié)算有向社會審計蔓延的趨勢，但涉及政府審計的建設(shè)工程案件數(shù)量占比仍相對較多，在政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目中，工程竣工資料繁多，結(jié)算工作量巨大，投資金額較高，工程造價計算極具專業(yè)性，所涉及的矛盾也較為突出。因此，筆者基于近五年287件涉及政府審計案例總結(jié)出審計結(jié)論在司法裁判中的認定主要有以下兩種類型。

1.當(dāng)事人對合同價款有明確約定，且審計機關(guān)出具審計結(jié)論的案件

這類案件共有170件，在政府審計案件中占比約59.23%。這類案件在政府審計案件中占比較高。其中，法院最終以合同約定價款作為裁判依據(jù)的案件有79件，在此類案件中占比約46.47%；而法院最終以審計結(jié)論作為裁判依據(jù)的案件有44件，在此類案件中占比約25.88%；法院綜合認定案件共47件，占比約27.65%。我們從一定程度上可以看出在“有約有審”的情況下，法院在審理時較為尊重當(dāng)事人意思自治，大部分法院在當(dāng)事人約定合同固定價款時直接依照合同約定進行審理，部分法院能夠在合同約定基礎(chǔ)上，結(jié)合審計結(jié)論作出最終裁判。但仍有法院未加仔細審理即將審計機關(guān)出具的審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)，引發(fā)裁判矛盾。

2.當(dāng)事人約定以審計結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的案件

此類案件共95件，在政府審計案件中占比約33.1%，比重相對較高，可見當(dāng)事人對審計機關(guān)出具的審計結(jié)論有一定的信賴感，為了避免結(jié)算糾紛產(chǎn)生矛盾愿意在合同中直接約定以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。然而其中當(dāng)事人對審計結(jié)論有異議案件卻有53件，在此類案件中占比高達55.79%?？芍?dāng)事人對審計結(jié)論同時持懷疑態(tài)度，這種矛盾的感情足以讓我們深思背后的原因，如何降低當(dāng)事人對審計結(jié)論的懷疑態(tài)度也是一個嚴峻的問題。

（二）審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)在司法裁判認定中存在的問題

1.以審計代審理

即部分法院以審計結(jié)論替代了法院審理，直接將審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)。這樣直接產(chǎn)生的后果就是當(dāng)事人對司法的不信任，不僅對司法權(quán)威折損，也不利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。在44件法院最終將審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的案件中，一審法院認定審計結(jié)論作為工程結(jié)算裁判依據(jù)的案件共35件，其中，一審法院不加審理直接以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的就有4件。而二審法院認定審計結(jié)論為工程結(jié)算裁判依據(jù)的案件共27件，整體呈現(xiàn)下降趨勢，這也從一定程度上表明越高層級法院在審理建設(shè)工程結(jié)算糾紛案件時會對案件進行充分考量，不會盲目以審計結(jié)論作為裁判依據(jù)。

2.審計結(jié)論核減價款或工程量沒有依據(jù)

近年來建設(shè)工程審計基本呈現(xiàn)審減趨勢，且審計金額與合同約定金額往往相差較大，因此發(fā)包人通常主張以審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)；但承包人認為建設(shè)工程合同是當(dāng)事人之間意思自治的體現(xiàn)，因此要求發(fā)包方依照合同約定的金額履行付款義務(wù)。雙方基于不同的主張導(dǎo)致了當(dāng)事人之間的合同約定與審計機關(guān)出具的審計結(jié)論之間的矛盾。有些審計機關(guān)在審減金額或核減工程量時不出具詳細的審減依據(jù)，不但會對司法裁判造成一定的阻礙，而且將無可避免地造成當(dāng)事人對審計結(jié)論不信任，對審計結(jié)論產(chǎn)生質(zhì)疑。

3.最高人民法院的《答復(fù)意見》不詳盡

《答復(fù)意見》僅說明只有當(dāng)雙方約定將審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)時才能將審計結(jié)論作為裁判依據(jù)，在約定審計的情況下，若審計結(jié)論有明顯錯誤，法院仍然以錯誤的審計結(jié)論為準(zhǔn)？若當(dāng)事人約定以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，而審計結(jié)論遲遲未出，在一方當(dāng)事人自行鑒定或者申請司法鑒定時，法院卻以付款條件未成就為由駁回當(dāng)事人的起訴；若當(dāng)事人在施工合同中約定了固定的合同價款，而當(dāng)事人之間串通約定較高單價企圖侵吞國家資產(chǎn)，面對這種情形，法院仍然以合同約定的價款進行裁判將造成國有資產(chǎn)的流失，侵犯了國家和社會的利益。因此，《答復(fù)意見》并不能有效解決司法裁判中出現(xiàn)的各種問題，也隨之產(chǎn)生裁判不一的結(jié)果。

三、審計結(jié)論在工程結(jié)算中存在問題的原因

（一）行政權(quán)對私權(quán)不當(dāng)干預(yù)

審計是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛審計機關(guān)有權(quán)對以政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項目進行依法監(jiān)督，這是審計機關(guān)的一項職能，但在某些案件中，審計機關(guān)未履行好審計職能，使行政權(quán)未對私權(quán)進行合理干預(yù)。通過大量案例分析，可以得知部分審計機關(guān)不親自對工程進行審計，一般會委托某工程造價咨詢公司或者某會計師事務(wù)所進行審計，國家審計名不符實。而受委托所得出的審計結(jié)論是否仍具有權(quán)威性和公信力筆者對此表示懷疑。此外，對于以審計結(jié)論作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的項目，咨詢公司或會計師事務(wù)所收費方式大多是“按審減額提成”。承擔(dān)審計的咨詢事務(wù)所追求高審減額，不可避免會違反審計的公平、公允原則。加之他們沒有參與工程全過程，不了解建設(shè)過程以及不了解洽商變動的細節(jié)，所以很難公正地作為第三方對工程造價進行審核。由此可見，審計機關(guān)為了便捷將審計職責(zé)委托給其他機構(gòu)，造成當(dāng)事人對審計結(jié)論的不信任，這也是為什么當(dāng)事人在約定審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，會出現(xiàn)高達55.79%異議的最主要的原因。

（二）司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督不力

行政權(quán)力具有使他人服從的特性，因此容易發(fā)生濫用權(quán)力的可能，對于行政權(quán)必須從制度上進行有效監(jiān)督和制約。在建設(shè)工程領(lǐng)域，對于審計機關(guān)出具的審計結(jié)論，司法機關(guān)一般不對其進行實質(zhì)審查，司法權(quán)未對行政權(quán)力進行充分有效地監(jiān)督，出現(xiàn)“司法權(quán)運行行政化”現(xiàn)象。

我國《審計法》第四十八條雖然對于被審計單位對審計機關(guān)有異議時可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟等方式予以保護自己的權(quán)利，但是我們知道審計監(jiān)督對象并不包括承包人，而對審計結(jié)論有異議大多數(shù)都是承包人有異議，但承包人并不屬于被審計單位，無法保護自己的合法權(quán)益，只能依據(jù)施工合同向法院提起民事訴訟保護自己的合法權(quán)益，救濟途徑十分有限。若法院直接以審計結(jié)論作為裁判依據(jù)，將無法保障承包人的合法權(quán)益，不僅是司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督不力的一種表現(xiàn)，也是司法裁判無法統(tǒng)一的一項重要原因，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的制度使行政權(quán)可以充分有效地受到司法權(quán)的監(jiān)督，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的實現(xiàn)。

四、審計結(jié)論在工程結(jié)算糾紛中的裁判路徑

（一）出臺政府審計案件相關(guān)規(guī)則的司法解釋

如前所述，《答復(fù)意見》未完全解決實踐中的問題，為了更好的保護當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對政府審計案件相關(guān)規(guī)則出臺正式的司法解釋予以規(guī)范。

1.設(shè)置“明確由審計機關(guān)進行審計”條款：審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目進行審計監(jiān)督時作出的審計結(jié)論主體應(yīng)為審計部門，不得委托其他社會機構(gòu)。

2.設(shè)置“行政權(quán)應(yīng)受司法監(jiān)督”條款：若當(dāng)事人對審計機關(guān)出具的審計結(jié)論提出異議且有充足證據(jù)證明審計結(jié)論明顯有誤，法院應(yīng)當(dāng)依法對審計機關(guān)出具的審計結(jié)論進行實質(zhì)審查，以維護當(dāng)事人合法權(quán)益。

3.設(shè)置“虛假施工行為不予保護”條款：若當(dāng)事人在施工期間未按照國家或地方標(biāo)準(zhǔn)進行實際施工、虛報工程量、提供虛假簽證的，不予保護。

（二）基于政府審計下建設(shè)工程結(jié)算糾紛解決具體規(guī)則

Elliot L. Bien認為：規(guī)則是一種將兩個或兩個以上的事件與關(guān)系中的明確或隱含的規(guī)律性聯(lián)系起來的陳述。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法介入應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則，否則將造成裁判不一的狀況。

1.遵循約定優(yōu)先規(guī)則

在近現(xiàn)代民法不斷發(fā)展的歷程之中，雖然社會經(jīng)濟生活發(fā)生了翻天覆地的變化，但合同自由原則作為合同法核心原則的地位并未受到否定，依然在合同法領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。對于當(dāng)事人之間明確約定固定合同價款或者明確約定以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，法院都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治，針對具體情形可按如下方法進行操作：

（1）審查合同是否有效。對于復(fù)雜的案件，法院應(yīng)審查雙方是否有補充協(xié)議及該協(xié)議是否有效，在補充協(xié)議合法有效的前提下著重審查補充協(xié)議中的結(jié)算方式是否變更；若雙方未簽訂補充協(xié)議或者補充協(xié)議無效，則按照當(dāng)事人之間對該變更約定不明的規(guī)則處理。

（2）合同無效或約定不明的情況。法院可釋明雙方協(xié)商，若協(xié)商不成，在審計機關(guān)出具審計結(jié)論的情形下，可將審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)；若審計機關(guān)尚未出具審計結(jié)論，法院可進行司法鑒定作為最終裁判依據(jù)；若審計機關(guān)未出具審計結(jié)論且當(dāng)事人不提請司法鑒定時，可以依據(jù)當(dāng)?shù)貙こ塘款~計算的相關(guān)規(guī)定核算工程總價款，以保持裁判公正。

2.遵循適度干預(yù)規(guī)則

對于涉案金額較大，案情較為復(fù)雜的建設(shè)工程案件，往往會經(jīng)過二次審計，甚至?xí)婕叭螌徲嫞ㄔ簯?yīng)當(dāng)對重新審計設(shè)置一定的“門檻”，對此做以下構(gòu)想：

（1）對相關(guān)材料進行實質(zhì)審查。在當(dāng)事人要求重新審計時應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人提交的證明材料進行形式與實質(zhì)審查，形式方面主要審查當(dāng)事人證明審計錯誤的材料是否完整、證據(jù)是否充足；實質(zhì)方面的審查法院可以采取咨詢有關(guān)單位、上級領(lǐng)導(dǎo)或者提交合議庭審議等方式確認有必要重新審計。

（2）對重新審計后，當(dāng)事人要求再次審計進行限制。除非鑒定程序出現(xiàn)問題或者有相反證據(jù)足以推翻審計結(jié)論可以再次審計，否則不能輕易再次審計。法院可以聘請專門人員或有關(guān)單位出庭參與質(zhì)證，并盡量組織爭議雙方進行協(xié)商確認，以促成當(dāng)事人對爭議問題達成一致為目的，早日對勞動者履行支付義務(wù)。

五、結(jié)語

通過近五年有關(guān)于審計結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)的司法案例分析，得出審計結(jié)論在建設(shè)工程結(jié)算案件中的適用現(xiàn)狀及目前所出現(xiàn)的問題，探究審計結(jié)論在建設(shè)工程中的裁判路徑途徑，對于穩(wěn)定建筑市場，保護承包人的合法權(quán)益都起到重要作用。法院應(yīng)當(dāng)堅持獨立審判，保持中立角色，只有作出正確的裁判，明確爭議雙方權(quán)利義務(wù)，才能真正保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，進而保護國家財產(chǎn)免受侵犯。

注釋：

①中華人民共和國審計法（2006修正） 主席令第48號。

②河南省鄭州市中級人民法院（2016）民終字第3357號民事判決書：施工單位與鎮(zhèn)政府之間簽訂施工合同，約定固定價款，隨后發(fā)生工程量變更，雙方簽訂補充協(xié)議約定據(jù)實結(jié)算。竣工后審計局要求財政局按照《審計決定》審減后價格結(jié)算，政府以已支付完合同價款拒絕支付。一審法院認為補充協(xié)議變更了合同實質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)以中標(biāo)協(xié)議為準(zhǔn)，且當(dāng)事人未約定審計結(jié)論為結(jié)算依據(jù)，基于《答復(fù)意見》，審計結(jié)論不能作為結(jié)算依據(jù)。二審法院認為，施工合同雖約定固定合同價款，但在實際施工中，內(nèi)容和工程量進行了變更，補充協(xié)議也載明據(jù)實決算，且由于政策性原因使原材料成本上漲，工程量變更，如仍以合同約定價款支付工程款則顯失公平，應(yīng)以審計決定作為結(jié)算依據(jù)。

③最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見：河南省高級人民法院：你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認為，審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)。

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