鄭 磊

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008）

一、設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查在精細(xì)立法時(shí)代的地位

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)在指出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”的同時(shí)，①2013年11月召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)指出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。2014年10月召開的十八屆四中全會(huì)更為明確地提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”，在后者基礎(chǔ)上，2017年黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步畫龍點(diǎn)睛地聚焦強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查工作”。“設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法”與以合憲性審查為核心的備案審查建設(shè)交相輝映，構(gòu)成新時(shí)代地方立法的兩大戰(zhàn)略性布局，②參見鄭磊：《設(shè)區(qū)的市開始立法的確定與籌備——以〈立法法〉第72條第4款為中心》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期。同時(shí)兩者先后通過(guò)立法乃至修憲，不同程度地實(shí)現(xiàn)了制度具體化并付諸實(shí)施。一方面，“設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法”，先通過(guò)我國(guó)《立法法》的修改使之具有了法律依據(jù)，2015年成為設(shè)區(qū)的市立法元年，繼而通過(guò)2018年我國(guó)《憲法》修改（以下簡(jiǎn)稱：2018年修憲）新增的第100條第2款獲得了直接的憲法依據(jù)。③在2018年修憲之前，“較大的市”乃至“設(shè)區(qū)的市”的地方立法權(quán)的獲取與行使，并非沒有憲法依據(jù)。2018年修憲之前原有的第100條（即修憲后的第100條第1款）具有“地方立法概括性授權(quán)條款”的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)：一方面是授權(quán)全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法調(diào)整地方立法權(quán)的規(guī)范依據(jù)，全國(guó)人大及其常委會(huì)由此獲得設(shè)置地方立法權(quán)結(jié)構(gòu)的立法形成余地；另一方面在修憲之前為“設(shè)區(qū)的市”享有地方立法權(quán)提供了憲法上的初始性權(quán)力和間接的憲法依據(jù)。參見前注②，鄭磊文。與之對(duì)比，2018年修憲在第100條新增的第2款，是以明示方式進(jìn)一步為設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法提供了直接的憲法依據(jù)。自“較大的市”開始行使地方立法權(quán)，其憲法依據(jù)何在、其屬性是完整的立法權(quán)還是“半個(gè)立法權(quán)”，以及省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)的屬性是什么，一直是討論的話題，2018年修憲則更新了這些問題討論的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)。另一方面，加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作更是多面推進(jìn)，截止2018年底，相關(guān)舉措擇其要者至少有二：其一是經(jīng)2018年修憲，“憲法和法律委員會(huì)”自原先“法律委員會(huì)”更名后脫胎而出，④根 據(jù)胡錦光教授的解讀，憲法和法律委員會(huì)“名義上雖說(shuō)是由法律委員會(huì)更名而來(lái)，但實(shí)際上可以理解為是全國(guó)人大新設(shè)立的一個(gè)專門委員會(huì)”。參見胡錦光：《論設(shè)立“憲法和法律委員會(huì)”的意義》，《政法論叢》2018年第3期。為合憲性審查在備案審查中實(shí)現(xiàn)其核心地位提供了加強(qiáng)組織保障的憲法依據(jù)；其二是自2017年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱：法工委）在常委會(huì)會(huì)議上就備案審查工作做首份專項(xiàng)報(bào)告以來(lái)，備案審查年度報(bào)告已常態(tài)化，⑤《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定（草案）》以專章規(guī)定“報(bào)告工作”，并在其中專門規(guī)定“向常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告”，即“全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)每年向全國(guó)人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告開展備案審查工作的情況，由常委會(huì)會(huì)議審議”。截至2018年底，常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告已連續(xù)進(jìn)行兩年。參見沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告——2017年12月24日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》；沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告——2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》。以匯總盤點(diǎn)、承前啟后的方式推動(dòng)各項(xiàng)備案審查工作的體系性融合。

“設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法”與“加強(qiáng)備案審查”的制度疊加區(qū)域，就是設(shè)區(qū)的市地方立法的備案審查，尤其是其地方性法規(guī)的審查。前者從權(quán)限上普惠式地拉開了設(shè)區(qū)的市地方立法主體的數(shù)量閘門，后者從機(jī)制上強(qiáng)化了對(duì)于這些立法產(chǎn)品質(zhì)量的事后保障。對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，前者擴(kuò)容、后者控質(zhì)，兩者疊加也構(gòu)成設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查在“精細(xì)立法時(shí)代”的時(shí)代位置。⑥參見鄭磊、盧煒：《“舊”下位法的適用性——以第5號(hào)指導(dǎo)性案例、第13號(hào)行政審判指導(dǎo)案例為焦點(diǎn)》，《政治與法律》2014年第7期。在此位置中，設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查具有地方人大立法權(quán)以及立法監(jiān)督權(quán)架構(gòu)中的雙重樞機(jī)地位：既是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)健，又是加強(qiáng)備案審查的重點(diǎn)對(duì)象。僅僅基于這一點(diǎn)，地方性法規(guī)自然成為全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)備案審查的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。然而，與此樞機(jī)地位形成反差的是審查主體的單一性以及審查資源的短缺，面對(duì)323個(gè)市級(jí)地方性法規(guī)制定主體，⑦截至2018年3月，已有“323個(gè)設(shè)區(qū)的市，包括自治州，獲得立法權(quán)。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)有595部設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)”。參見沈春耀、鄭淑娜等：“憲法修正案專題記者會(huì)”文字直播（2018年3月11日），http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb27/node_29882.htm，2018年5月9日訪問。全國(guó)人大常委會(huì)自然“雙拳難敵四手”。如何應(yīng)對(duì)這一問題，是加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查和提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。為此，筆者首先剖析對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查需求劇增的原因，并從中發(fā)掘應(yīng)對(duì)這一需求缺口的因素；其次論證借助省級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查這一方案的規(guī)范可能性；最后列舉分析這一方案諸如全國(guó)人大常委會(huì)與省級(jí)人大常委會(huì)雙重審查主體之間的分工與銜接機(jī)制等關(guān)鍵問題。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查需求增強(qiáng)的原因分析

對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查需求增強(qiáng)進(jìn)行制度回應(yīng)的可行角度可以是多方面的，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障人權(quán)、保障法制統(tǒng)一抑或保證中央政令暢通、發(fā)揮地方積極性等，從中確定制度應(yīng)對(duì)的主要切入角度，需要對(duì)此備案審查需求增強(qiáng)現(xiàn)象進(jìn)行完整系統(tǒng)的原因分析。

對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查需求的增強(qiáng)，主要由設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法后地方立法主體數(shù)量的激增而直接引發(fā)，但這并非其唯一原因；提高立法質(zhì)量成為“精細(xì)化立法時(shí)代”立法精神的內(nèi)核、設(shè)區(qū)的市法規(guī)成為加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作之重點(diǎn)等因素的疊加，進(jìn)一步放大了設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查的實(shí)際需求。

（一）設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)激增

設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，是我國(guó)《立法法》修改的一大亮點(diǎn)，其方案可概稱為“新市均沾、舊市削藩”。市級(jí)地方立法主體格局，從原來(lái)特例式散點(diǎn)分布的“較大的市”立法格局全面拓展為普遍性面狀分布的設(shè)區(qū)的市立法格局；立法資格的賦予方式，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的特權(quán)賦予轉(zhuǎn)化為平等賦予式的權(quán)利授予。這是全面深化改革開放時(shí)期回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的地方立法需求，對(duì)市級(jí)地方立法資源進(jìn)行普惠式的重新布局。

為了避免設(shè)區(qū)的市地方立法主體的增加過(guò)于迅速而對(duì)地方立法質(zhì)量帶來(lái)的沖擊，《立法法》第72條第4款、第82條第4款明確規(guī)定，除了省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始立法的“具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。然而，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)不約而同地均未按照“成熟一個(gè)、確定一個(gè)”的要求來(lái)嚴(yán)格把控關(guān)于設(shè)區(qū)的市開始立法的“具體步驟和時(shí)間”。⑧十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在2015年9月仍強(qiáng)調(diào)：“要落實(shí)好立法法的規(guī)定，扎實(shí)推進(jìn)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作，標(biāo)準(zhǔn)不能降低，底線不能突破，堅(jiān)持（成熟一個(gè)、確定一個(gè)），確保立法質(zhì)量。”參見張德江：《在“第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)”上的講話》，http://news.ifeng.com/a/20150907/44600833_0.shtml，2016 年 5月31 日訪問。于是，享有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的主體，不僅在數(shù)量上劇增，截至2018年3月，已達(dá)323個(gè)設(shè)區(qū)的市（包括自治州等）可以行使地方立法權(quán)（原先只有49個(gè)較大的市享有立法權(quán)），⑨參見前注⑦，沈春耀、鄭淑娜等講話。而且在立法進(jìn)度上快速跟進(jìn)，截至2016年1月31日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委官方統(tǒng)計(jì)已顯示，“新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)地方中”，209個(gè)已由省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定可以開始立法，占比77.1%。⑩參 見陳菲：《立法法修改實(shí)施一年209個(gè)地方獲行使立法權(quán)》，http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm，2016年3月15日訪問；張璁：《地方立法周年各地如何兌現(xiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月2日，第17版。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，設(shè)區(qū)的市開始立法的確認(rèn)工作絕大部分在2015年已經(jīng)完成。筆者曾考察我國(guó)《立法法》修改后一年中各省、自治區(qū)人大常委會(huì)的確權(quán)實(shí)踐，統(tǒng)計(jì)分析得出其具有“蜂擁確權(quán)”、“確權(quán)未有效分批”、“確權(quán)后短間隔即可以開始立法”等明顯特征。①本部分分析的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)及其論述，參見前注②，鄭磊文設(shè)區(qū)的市立法主體的劇增，自然帶來(lái)其立法產(chǎn)品的數(shù)量激增，如何確保其立法質(zhì)量，加強(qiáng)備案審查的作用自不待言?！皟稍觥爆F(xiàn)象成為設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查需求增加的現(xiàn)實(shí)因素，分別從數(shù)量因素、質(zhì)量因素兩方面推動(dòng)其備案審查需求的增強(qiáng)。

首先，根據(jù)“有件必備，有備必審”的備案審查要求，設(shè)區(qū)的市新制定的地方性法規(guī)自然均在其“必備”和“必審”范圍之內(nèi)，備案審查對(duì)象的數(shù)量也隨之激增，這是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查需求增強(qiáng)的基本原因、數(shù)量原因。設(shè)區(qū)的市立法主體的數(shù)量劇增，自然帶來(lái)其立法產(chǎn)品的數(shù)量劇增和續(xù)增。就地方性法規(guī)而言，323個(gè)設(shè)區(qū)的市自我國(guó)《立法法》修改以來(lái)，截至2018年3月已產(chǎn)生595部，這在目前1.2萬(wàn)件地方性法規(guī)總數(shù)中所占比例不高，但是，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)總數(shù)占兩級(jí)人大地方性法規(guī)總數(shù)的比例在持續(xù)增高。這從323個(gè)設(shè)區(qū)的市相對(duì)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定主體十余倍的數(shù)量對(duì)比中可以一目了然。當(dāng)然，設(shè)區(qū)的市僅有權(quán)“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，而省級(jí)地方性法規(guī)立法權(quán)限無(wú)此限定，②我國(guó)《立法法》第72條第1款、第2款對(duì)省級(jí)人大和設(shè)的設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)限作了規(guī)定。但即使折抵掉這一權(quán)限落差因素，在制定主體總量懸殊主導(dǎo)影響下，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)比例仍然顯現(xiàn)出增高的趨勢(shì)。③關(guān) 于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)同省級(jí)地方性法規(guī)數(shù)量的比例關(guān)系及其趨勢(shì)，除了考慮立法主體數(shù)量對(duì)比的主體因素、權(quán)限落差的權(quán)限因素兩項(xiàng)外，還應(yīng)考慮新的立法主體在開始立法初期立法需求相對(duì)會(huì)旺盛，同時(shí)立法項(xiàng)目選定會(huì)相對(duì)比較謹(jǐn)慎這項(xiàng)時(shí)間因素等相關(guān)因素。然而正反因素疊加，總體不影響地方性法規(guī)中設(shè)區(qū)的市法規(guī)比例增高的趨勢(shì)。例如，2018年，制定機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案的省級(jí)地方性法規(guī)640件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)483件，后者占43%；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年11月底，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案地方性法規(guī)累計(jì)共有9602件，包括省級(jí)地方性法規(guī)6083件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件，后者占36%，④參 見沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案市查工作情況的報(bào)告——2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》，http：//www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/13jcwh/2018-12/25/contel-2068022.htm，2018年12月30日訪問。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的2018年當(dāng)年比例明顯高于累計(jì)比例，可見設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)比例有增高的趨勢(shì)。

其次，立法數(shù)量的激增使得新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量難以保證，這是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查需求增強(qiáng)的質(zhì)量原因。對(duì)于新的立法主體，“立法能力”并非先天具備；立法主體的劇增，并不必然隨之帶來(lái)“立法能力”，立法能力需要時(shí)間的沉淀和經(jīng)驗(yàn)的積累。于是，有效確保其立法質(zhì)量，在設(shè)區(qū)的市立法擴(kuò)容初期的重要性就凸顯出來(lái)了。確保立法質(zhì)量，事前靠立法機(jī)制、事后靠立法監(jiān)督，備案審查則是立法監(jiān)督的主體機(jī)制。正是在保證立法質(zhì)量的意義上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹在我國(guó)《立法法》修改一周年之際的2016年指出，“賦予地方立法權(quán)是立法體制的重要調(diào)整，也是對(duì)立法工作的重大挑戰(zhàn)”，當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)的主要考慮就是建立健全備案審查機(jī)制，做到有件必備，有備必審，有錯(cuò)必究，保障國(guó)家法制統(tǒng)一。⑤參見前注⑩，陳菲文。

（二）提高地方立法質(zhì)量成為立法精神內(nèi)核

2015年我國(guó)《立法法》進(jìn)行了修改，在第1條立法目的條款中增列“提高立法質(zhì)量”，不僅具體化了2014年黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告的標(biāo)志性主張“良法善治”，而且是對(duì)“精細(xì)立法時(shí)代”立法精神內(nèi)核之戰(zhàn)略性更新的規(guī)范表達(dá)。改革開放之初，中國(guó)立法百?gòu)U待興，鄧小平同志1978年在繼往開來(lái)的《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中毫不避諱地指出，加強(qiáng)法制，“有比沒有好，快搞比慢搞好”。⑥鄧 小平：《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看——1978年12月13日的中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話》，https：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-02-19/doc-ifyarrcf4691601.shtml，2018年11月30日訪問。以此為起點(diǎn)，改革開放初期的中國(guó)立法進(jìn)入“大規(guī)模立法時(shí)代”，⑦參見郭道暉：《當(dāng)代中國(guó)立法（下）》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第883-884頁(yè)。以“宜粗不宜細(xì)”為立法指導(dǎo)思想，“有法可依”居于我國(guó)法制建設(shè)十六字方針之首。隨著“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”的立法工作目標(biāo)于2010年如期完成，⑧吳 邦國(guó)：《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告——2011年3月10日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，http://hows.sina.cn/c/2011-03-10//02722087644.shtml，2018年11月30日訪問。標(biāo)志著中國(guó)法治建設(shè)總體上告別“大規(guī)模立法時(shí)代”，進(jìn)入“后大規(guī)模立法時(shí)代”或“精細(xì)立法時(shí)代”的新階段，追求“良法”、“立法精細(xì)化”的立法目標(biāo)凸顯。⑨參見鄭磊：《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審查建議反饋實(shí)踐：軌跡勾勒與宏觀評(píng)述》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。對(duì)于立法的時(shí)代要求，“已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題”。⑩習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2013年2月23日）。轉(zhuǎn)引自張文顯：《建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系》，《法學(xué)研究》2014年第6期。立法精神內(nèi)核的這一時(shí)代轉(zhuǎn)換，在2015年我國(guó)《立法法》修改時(shí)濃縮在首條中形成了“提高立法質(zhì)量”的規(guī)范命題。

然而，如前所述，2015年我國(guó)《立法法》修改時(shí)增加的設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，給“提供立法質(zhì)量”這一立法新要求的實(shí)現(xiàn)至少階段性地帶來(lái)了結(jié)構(gòu)性壓力。為此，在我國(guó)《立法法》修改審議討論過(guò)程中，時(shí)任十二屆全國(guó)人大法律委主任委員喬曉陽(yáng)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜分別在不同場(chǎng)合指出，我國(guó)《立法法》從事前、事中和事后設(shè)置“五道防線”來(lái)“管住地方立法權(quán)”，包括第一道，“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)”，不是一股腦放開；第二道，地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)事項(xiàng)；第三道，設(shè)置“不抵觸原則”；第四道，制定的地方性法規(guī)要報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行；第五道，實(shí)行備案審查制度。①參 見王逸吟、劉夢(mèng)：《五道防線管住地方立法權(quán)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人答問立法法修改》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年3月10日，第3版；王延輝：《“五道防線”避免地方立法過(guò)多過(guò)濫》，《河南日?qǐng)?bào)》2015年4月14日，第2版。這是在新增的設(shè)區(qū)的市立法層面對(duì)提高地方立法質(zhì)量這一立法精神內(nèi)核的體系性回應(yīng)。值得注意的是，目前，確認(rèn)設(shè)區(qū)的市開始立法的時(shí)期基本已經(jīng)過(guò)去，事實(shí)上各省、自治區(qū)人大常委會(huì)已基本放棄了第一道防線，②參見前注①，鄭磊文。這客觀上增加了后面幾道防線的壓力。后四道防線中，主要涉及事前批準(zhǔn)審查與事后備案審查兩類審查機(jī)制；三類權(quán)限要求和“不抵觸原則”，則是貫穿立法機(jī)制和事前事后立法監(jiān)督機(jī)制的審查基準(zhǔn)。根據(jù)法律運(yùn)行的法理與實(shí)踐，立法存在問題，常常需要在實(shí)施中才得以充分地暴露，因此，對(duì)于激增的設(shè)區(qū)的市法規(guī)如何提高立法質(zhì)量除了事前靠立法機(jī)制外，主要依賴于事后的備案審查機(jī)制。

地方立法實(shí)踐中，基于對(duì)于立法政績(jī)定位的主觀偏差以及對(duì)于立法功能定位的客觀偏差，立法冒進(jìn)現(xiàn)象已一定程度地顯現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市因立法主體數(shù)量大而較為明顯地顯露出這一端倪，例如，不考慮管不管用的“高標(biāo)準(zhǔn)立法”、不考慮能不能解決問題的“泛化型立法”、不考慮好不好的“粗放型立法”、不考慮必要不必要的“重復(fù)性立法”等等。這些亂象為提高地方立法質(zhì)量帶來(lái)了認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐困難，若要應(yīng)對(duì)之，在規(guī)范方案上，除了事前立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的合理編制外，主要還是加強(qiáng)事后的備案審查。

（三）加強(qiáng)備案審查的重點(diǎn)對(duì)象

如果說(shuō)地方立法主體的增加引發(fā)的是設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查需求的加法式增加，立法指導(dǎo)思想精神內(nèi)核升格到提高地方立法質(zhì)量則是其乘法式乃至指數(shù)式增加的重要因素，此外，備案審查工作本身加速推進(jìn)并直接以設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)為審查重點(diǎn)與前者一起，成為該法規(guī)審查需求增加的結(jié)構(gòu)因素。

已有的全國(guó)人大法工委兩份備案審查專項(xiàng)年度報(bào)告顯示，在十二屆全國(guó)人大五年任期期間，法工委在其收到屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的審查建議有1206件，建議對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的有66件，占5.5%；2018年收到的屬于備案審查范圍的審查建議有112件，建議對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的有63件，已占56.3%。③參見沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告——2017年12月24日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》；沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告——2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》。從前述5.5%上升到56.3%表明，備案審查工作首份年度報(bào)告的推出及其常態(tài)化，有利于各類主體形成全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作趨于穩(wěn)定的預(yù)期，在此過(guò)程中，地方性法規(guī)審查建議所占比重的變化態(tài)勢(shì)，則折射出各類主體對(duì)地方性法規(guī)在備案審查活動(dòng)中可能所占甚或是應(yīng)該所占的比重的預(yù)期。

在2017年首份備案審查年度報(bào)告中，依申請(qǐng)審查選取了六個(gè)案例，四例來(lái)自地方性法規(guī)，其中三例都涉及設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，公民所提審查建議引發(fā)法工委有關(guān)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的規(guī)定、以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定、地方上創(chuàng)立的著名商標(biāo)制度等進(jìn)行審查研究，其中“潘洪斌事件”在受理關(guān)注度上被列為六例之首。2018年備案審查年度報(bào)告中設(shè)置一個(gè)部分“對(duì)2017年法規(guī)糾正情況進(jìn)行跟蹤督促”進(jìn)行“回頭看”，抽取的三個(gè)例子均涉及對(duì)地方性法規(guī)的審查處理，其中兩個(gè)例子涉及設(shè)區(qū)的市法規(guī)（詳見表1）。

加強(qiáng)備案審查建設(shè)，本來(lái)客觀上就加大了各類審查對(duì)象的審查需求獲得滿足的可能，進(jìn)一步以地方性法規(guī)為加強(qiáng)備案審查建設(shè)的重點(diǎn)，同樣客觀上更有利于地方性法規(guī)的審查需求獲得滿足。換言之，審查需求被滿足之成本的降低，反過(guò)來(lái)又激發(fā)了關(guān)于這類審查對(duì)象的審查需求。在加強(qiáng)備案審查建設(shè)的階段布局上，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)切實(shí)實(shí)現(xiàn)“又備又審”，會(huì)帶來(lái)“擴(kuò)容立法倒逼法制統(tǒng)一”的效果。尤其是當(dāng)因設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法后地方性法規(guī)成了備案審查的主要對(duì)象和重點(diǎn)后，由此若在正式作出審查結(jié)論意義上常態(tài)性地激活整體的法規(guī)審查工作，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法反而將長(zhǎng)遠(yuǎn)地促進(jìn)提高立法質(zhì)量、倒逼法制統(tǒng)一，從而發(fā)揮出“以時(shí)間換空間”的又一重大戰(zhàn)略意義。

表1 2017年備案審查報(bào)告中六個(gè)事例在2018年報(bào)告中的“回頭看”事例中的分布

前述關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查需求增加的三類四項(xiàng)原因——現(xiàn)實(shí)因素（數(shù)量因素、質(zhì)量因素）、目標(biāo)因素、結(jié)構(gòu)因素——的描述，勾勒出如何加強(qiáng)該備案審查的宏觀切入角度：保障國(guó)家法制統(tǒng)一、提高地方立法質(zhì)量。這是制度回應(yīng)需明確的基本問題，其中的關(guān)鍵在于由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查帶來(lái)的主要負(fù)荷，由全國(guó)人大常委會(huì)承載還是另辟蹊徑。

三、對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)加強(qiáng)備案審查的樞機(jī)：激活省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)之備案審查權(quán)

回應(yīng)設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查新增需求，關(guān)鍵是要加強(qiáng)備案審查主體的“能力建設(shè)”。對(duì)此，是單純加強(qiáng)現(xiàn)有審查主體的能力還是通過(guò)增加審查主體數(shù)量來(lái)整體加強(qiáng)地方性法規(guī)審查主體的能力，是兩種主要的邏輯選項(xiàng)。就全國(guó)人大常委會(huì)而言，如前所述，單一審查主體自然“雙拳難敵四手”，難以解決審查對(duì)象的大批量與審查資源的有限性之間的矛盾。更為重要的是，全國(guó)人大常委會(huì)在中國(guó)備案審查體系中所處的結(jié)構(gòu)性的主導(dǎo)地位而非數(shù)量式的包攬地位決定了，其應(yīng)適度超越于絕大多數(shù)的備案審查活動(dòng)而并非躬身于此，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查亟需設(shè)置的啟動(dòng)要件、啟動(dòng)機(jī)制的功能也正在于此。④關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的啟動(dòng)要件、啟動(dòng)機(jī)制，參見鄭磊：《憲法審查的啟動(dòng)要件》，法律出版社2009年版。由此，增加審查主體數(shù)量成為解題的主要途徑。在人民代表制度的憲制架構(gòu)下以及在備案審查進(jìn)展的當(dāng)下階段，這類主體只能由人大系統(tǒng)擔(dān)任。在全國(guó)人大常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)之間，尚有省級(jí)人大及其常委會(huì)，其能否在已有的對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)生效前的批準(zhǔn)職權(quán)之外，進(jìn)一步通過(guò)對(duì)法規(guī)實(shí)施后的審查來(lái)分擔(dān)設(shè)區(qū)的市法規(guī)備審的新增負(fù)荷，正是解題的良方。

（一）設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查的類型結(jié)構(gòu)通說(shuō)

根據(jù)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查的當(dāng)前通說(shuō)理論，在廣義上或?qū)嵸|(zhì)性審查的角度看，兼用審查主體與審查時(shí)間的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，可將其區(qū)分為兩類：省級(jí)人大常委會(huì)的事前批準(zhǔn)中的審查（《憲法》第100條第2款、《立法法》第72條第2款第2句）和全國(guó)人大常委會(huì)的事后備案審查中的審查（《立法法》第97條第2項(xiàng)）；此外，省級(jí)人基于“改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)……批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”所享有的審查權(quán)（《立法法》第97條第4項(xiàng)）在實(shí)踐中并不常見，比較容易被忽視（詳見表2）。

表2 設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查的類型通說(shuō)結(jié)構(gòu)

（表2粗框區(qū)域表示對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查存有規(guī)范空間的審查類型，其中的實(shí)線粗框是具有較高規(guī)范重要性的審查類型。）

如表2所示，審查分工結(jié)構(gòu)的這一通常理解，蘊(yùn)含著隔絕省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事后審查的潛臺(tái)詞?？梢悦鞔_的是，我國(guó)《立法法》并未像明確授予全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)撤銷權(quán)那樣明確授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)。然而，這是否就意味著排他性地賦予全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的專屬撤銷權(quán)，則值得探討。換言之，2015年的我國(guó)《立法法》修改，雖然沒有在規(guī)定設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法的同時(shí)明確列舉省級(jí)人大常委會(huì)具有對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)進(jìn)行備案審查的職權(quán)，但這項(xiàng)職權(quán)的主體類型是否仍然滯留在“較大的市”立法時(shí)代的市級(jí)地方性法規(guī)備案審查權(quán)格局，需要法與時(shí)轉(zhuǎn)地進(jìn)行體系思考。

基于上下級(jí)人大關(guān)系的監(jiān)督指導(dǎo)屬性，全國(guó)人大常委會(huì)同設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)并非相鄰層級(jí)而是作為越級(jí)關(guān)聯(lián)，相互之間并無(wú)太多直接的職權(quán)關(guān)聯(lián)，地方性法規(guī)撤銷權(quán)的職權(quán)關(guān)聯(lián)，自然必須通過(guò)法律明確授權(quán)。然而省市人大之間，作為相鄰層級(jí)，存在著相對(duì)豐富的職權(quán)關(guān)聯(lián)。圍繞設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，省級(jí)人大常委會(huì)享有的相關(guān)職權(quán)包括對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)施行前的批準(zhǔn)權(quán)、對(duì)下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議撤銷權(quán)（《憲法》第104條），省級(jí)人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)（《立法法》第97條第4項(xiàng)），等等?？梢姡谙嚓P(guān)職權(quán)耦合成的省市人大職權(quán)關(guān)聯(lián)體系中，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查的制度空間并未被完全堵塞（如表2粗框區(qū)域中唯一空白的格子）。

（二）省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查權(quán)的規(guī)范空間

在省市人大職權(quán)體系中，闡釋對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查權(quán)的制度空間，所涉及的自然不是單一的規(guī)范依據(jù)，而需要對(duì)如下規(guī)范進(jìn)行體系解釋。由此形成的制度空間，未必是關(guān)于省級(jí)人大對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查權(quán)的堅(jiān)實(shí)的已有規(guī)范依據(jù)，而只是一種可能的規(guī)范形成余地。

1.間接的憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第104條規(guī)定的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域……；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；……”從審查對(duì)象和審查標(biāo)的兩個(gè)方面分別涵蓋了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)以及地方性法規(guī)。一方面，在審查對(duì)象上舉重明輕。撤銷下一級(jí)人大的決議，自然包含了對(duì)作為下一級(jí)人大常設(shè)機(jī)關(guān)之常委會(huì)的決議的撤銷權(quán)。另一方面，在審查標(biāo)的方面，我國(guó)《憲法》這一規(guī)定中的“不適當(dāng)?shù)臎Q議”，不同于我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》語(yǔ)境中的“不適當(dāng)?shù)臎Q議”。后者所處的人大監(jiān)督法律制度，與地方性法規(guī)所處的立法制度是平行的，因而后者無(wú)法包容前者。我國(guó)《憲法》第104條中的“不適當(dāng)?shù)臎Q議”，在決議制定主體的層級(jí)上，作為決議主體的“下一級(jí)人民代表大會(huì)”，既包括享有地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市的人大，也包括不享有地方立法權(quán)的縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人大，在統(tǒng)一措辭上合稱使用的決議，自然包含了設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)。在立法時(shí)間上，1982年我國(guó)《憲法》頒布四年后，1986年修正的我國(guó)《地方組織法》第7條、第38條才規(guī)定“較大的市”的人大及其常委會(huì)有權(quán)“制定”地方性法規(guī)，此前經(jīng)1982年修正的我國(guó)《地方組織法》第27條第2款，僅規(guī)定“較大的市”對(duì)地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，而非相對(duì)完整的制定權(quán)，因此，后來(lái)出現(xiàn)的“較大的市”地方性法規(guī)沒法一開始就出現(xiàn)在我國(guó)《憲法》第104條，但當(dāng)時(shí)的決議措辭可容納后來(lái)在法律中才出現(xiàn)的可獨(dú)立制定的地方性法規(guī)。簡(jiǎn)而言之，我國(guó)《憲法》第104條既然為省級(jí)人大常委會(huì)具有對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議的撤銷權(quán)提供了憲法依據(jù)，自然也包括對(duì)設(shè)區(qū)的市不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)的事后審查與撤銷權(quán)。

我國(guó)《憲法》第104條就此非明示的規(guī)定，為省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事后審查提供的畢竟只是間接的憲法依據(jù)，它無(wú)法獨(dú)立為這項(xiàng)權(quán)力提供完整的規(guī)范依據(jù)。完整、充分的法律依據(jù)尚有賴于相關(guān)法律的具體化，并與我國(guó)《憲法》第104條共同構(gòu)成規(guī)范依據(jù)體系。

2.省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)與省級(jí)人大改變或者撤銷的審查權(quán)結(jié)構(gòu)

我國(guó)《立法法》賦予省級(jí)人大關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查權(quán)是雙重的：該法第72條第2款賦予省級(jí)人大常委會(huì)“對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)”進(jìn)行合法性審查，并對(duì)通過(guò)審查者“在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)”；該法第97條第4項(xiàng)賦予省級(jí)人大“有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”。

省級(jí)人大跨越其常委會(huì)直接撤銷乃至改變?cè)O(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的這一情形，在審查實(shí)踐和理論研討中均不常見，但這一規(guī)范方案所具有的結(jié)構(gòu)性意義不容忽視。將此處的改變或者撤銷權(quán)明確賦予并非日常履職的省級(jí)人大而并未以明示方式授權(quán)其常設(shè)機(jī)關(guān)，主要是基于兩點(diǎn)考慮：其一，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在其施行前，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)審查，再由其進(jìn)行事后的備案審查，被認(rèn)為是重復(fù)之舉，也未必能審查發(fā)現(xiàn)新的問題；其二，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，客觀上相當(dāng)于省級(jí)人大常委會(huì)為經(jīng)其審查批準(zhǔn)后施行的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法質(zhì)量進(jìn)行了背書，其因?yàn)槌蔀槔ο嚓P(guān)主體而客觀上不再具有事后審查的動(dòng)力。⑤與此相關(guān)的討論還有，省級(jí)人大常委會(huì)是否因?yàn)樾惺古鷾?zhǔn)權(quán)而成為該類地方性法規(guī)的制定主體（這類批準(zhǔn)權(quán)的屬性是什么），設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)須批準(zhǔn)才生效施行的地方立法權(quán)是否是完整的立法權(quán)，等等。在筆者看來(lái)，對(duì)于第一點(diǎn)，法規(guī)范中存在的問題，通常要在其實(shí)施中才能充分暴露，已通過(guò)施行前批準(zhǔn)審查的地方性法規(guī)同樣如此，對(duì)這些要等到實(shí)施后才能暴露出來(lái)的各項(xiàng)問題的審查需求，并非省級(jí)人大的會(huì)期所能保證，而需要由其常委會(huì)來(lái)進(jìn)行備案審查，省級(jí)人大享有的這項(xiàng)改變或者撤銷權(quán)則為常委會(huì)的備案審查權(quán)提供了規(guī)范形成余地。至于省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)其手批準(zhǔn)通過(guò)而施行的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是否仍有審查動(dòng)機(jī)并確保公正審查，正是省級(jí)人大改變或者撤銷權(quán)存在的必要性所在，其對(duì)同級(jí)常委會(huì)的制約作用不言而喻，這并非排除省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其備案審查權(quán)的理由。

在這一雙重審查權(quán)結(jié)構(gòu)中，一是非常設(shè)的省級(jí)人大親自主持事后審查，一是作為常設(shè)機(jī)關(guān)的省級(jí)人大常委會(huì)的幾乎一次性的事前審查。兩者共同關(guān)聯(lián)之處恰恰是對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)加強(qiáng)備案審查不應(yīng)被遮蔽的機(jī)制——常設(shè)機(jī)關(guān)的事后審查（表2中粗框中心處）。常設(shè)機(jī)關(guān)審查可彌補(bǔ)省級(jí)人大審查的會(huì)期、議程等時(shí)間資源短板；事后審查則可有助于發(fā)現(xiàn)運(yùn)用事前批準(zhǔn)不足以發(fā)現(xiàn)、在實(shí)施中才得以充分暴露的立法瑕疵。

3.經(jīng)轉(zhuǎn)備案平臺(tái)

我國(guó)《立法法》第98條第2項(xiàng)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)“由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。省、自治區(qū)內(nèi)各設(shè)區(qū)的市的所有地方性法規(guī)，經(jīng)由省級(jí)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)而報(bào)送兩大中央備案機(jī)關(guān)，但這項(xiàng)申報(bào)備案的工作并非單純的備案中介，“過(guò)手留香”，加上需要在其施行前對(duì)之進(jìn)行批準(zhǔn)審查，客觀上會(huì)產(chǎn)生這樣效果：省級(jí)人大常委會(huì)自然成為匯聚本省所有法規(guī)的備案審查信息平臺(tái)，完全可實(shí)現(xiàn)對(duì)于本省設(shè)區(qū)的市法規(guī)的“有件必備”。在一省范圍內(nèi)，也只有省級(jí)人大常委會(huì)可以實(shí)現(xiàn)如是客觀效果。這為對(duì)地方性法規(guī)備案審查的展開提供了充分的備案基礎(chǔ)。

值得注意的是，若無(wú)進(jìn)一步的審查權(quán)限，這一備案基礎(chǔ)也就失去了意義。因?yàn)閷?duì)于立法監(jiān)督而言，在備案與審查之間，備案是儲(chǔ)備，為審查而準(zhǔn)備，審查才是主要部分。有備案無(wú)審查，備案審查就會(huì)淪落為資料儲(chǔ)備、文件存檔。備案應(yīng)當(dāng)與可能的審查程序聯(lián)通，有備案就有審查可能。正是在這個(gè)意義上，2015年我國(guó)《立法法》修改中，將原來(lái)第五章的章名“適用與備案”恰當(dāng)?shù)匦薷臑椤斑m用與備案審查”。

省級(jí)人大常委會(huì)的轉(zhuǎn)接平臺(tái)特點(diǎn)，還體現(xiàn)在我國(guó)《立法法》第99條第1款規(guī)定其可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查要求。省級(jí)人大常委會(huì)由此成為法規(guī)審查要求五大提請(qǐng)主體之一，也是所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)中的唯一的審查要求提請(qǐng)主體，就緣于其處于地方性法規(guī)交匯流轉(zhuǎn)的資料樞紐中心。據(jù)此，王建學(xué)教授主張，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于確信具有審查必要性的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)通我國(guó)《立法法》第99條設(shè)置的省級(jí)人大常委會(huì)法規(guī)審查要求權(quán)，通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)的篩選，轉(zhuǎn)化為提向全國(guó)人大常委會(huì)的剛性的審查要求。⑥參見王建學(xué)：《省級(jí)人大常委會(huì)法規(guī)審查要求權(quán)的規(guī)范建構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期。該方案有效地發(fā)揮了省級(jí)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)信息經(jīng)轉(zhuǎn)平臺(tái)地位，也顯現(xiàn)出對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)加強(qiáng)備案審查的必要性。根據(jù)其邏輯，省級(jí)人大常委會(huì)在決定是否提出審查要求的過(guò)程中，已經(jīng)進(jìn)行了盡管不具有法律拘束力但具有審查之實(shí)質(zhì)的活動(dòng)。然而，也正是由于這類中間性的審查不具有拘束力，它仍然解決不了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)激增而新增的備案審查負(fù)荷的問題，也無(wú)法有效發(fā)揮其在加強(qiáng)備案審查建設(shè)中的示范性對(duì)象作用，因而它取代不了激活省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)真正的事后審查權(quán)，換言之，將省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的審查要求權(quán)升格為審查權(quán)本身，將審查要求權(quán)主要留作向全國(guó)人大常委會(huì)提出合憲性審查時(shí)使用。

4.特有審查基準(zhǔn)

關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)審查與備案審查的規(guī)定中，具有一些與省級(jí)地方立法主體密切相關(guān)、主要針對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的特有審查基準(zhǔn)。就設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，主要是如下兩項(xiàng)。

其一，“本省地方立法內(nèi)法制統(tǒng)一基準(zhǔn)”。全國(guó)性維護(hù)法制統(tǒng)一，以各省、自治區(qū)范圍內(nèi)維護(hù)法制統(tǒng)一為空間基礎(chǔ)。后者包含兩個(gè)方面的要求：一方面是全國(guó)性法律在各省、自治區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一，不可或缺的另一方面是在各省自身的地方立法內(nèi)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。我國(guó)《立法法》72條第2款規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，包括判斷其是否“同……本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸”，這為對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查確立了“本省地方立法內(nèi)法制統(tǒng)一基準(zhǔn)”。對(duì)于這項(xiàng)基準(zhǔn)，在全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查中并不會(huì)涉及，這主要是基于我國(guó)《立法法》第97條第2項(xiàng)僅僅授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)是否“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”，此外，也是基于我國(guó)《憲法》第3條第4款中央領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方積極性原則這項(xiàng)規(guī)范因素以及利害相關(guān)性的事實(shí)因素。于是，這項(xiàng)基準(zhǔn)的審查運(yùn)用非省級(jí)人大常委會(huì)莫屬，并構(gòu)成省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查基準(zhǔn)中不同于全國(guó)人大常委會(huì)審查所適用之基準(zhǔn)的特有基準(zhǔn)。

表3 各審查主體對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查基準(zhǔn)對(duì)比

其二，三類事項(xiàng)權(quán)限基準(zhǔn)。擴(kuò)容立法后設(shè)區(qū)的市被限于“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，不同于原先“較大的市”等同于省級(jí)人大地方立法權(quán)限，市級(jí)地方立法權(quán)限的這一縮小聚焦，一方面增加了關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)審查與備案審查的一項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)——三類事項(xiàng)權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化了以省級(jí)區(qū)劃為完全權(quán)限的地方立法單元的結(jié)構(gòu)設(shè)置，這里蘊(yùn)含著省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)備案審查來(lái)維護(hù)其完全事項(xiàng)權(quán)限地位不被僭越的制度需求和規(guī)范空間。按照前述分類，這項(xiàng)基準(zhǔn)屬于我國(guó)《立法法》規(guī)定在各省、自治區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的要求，其內(nèi)容則為關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法審查的特有審查基準(zhǔn)。

關(guān)于兩項(xiàng)特有審查基準(zhǔn)的審查，是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查中特有的重要方面，這類審查不僅需要展開于事前批準(zhǔn)審查中，更有賴相關(guān)立法瑕疵在實(shí)施中充分暴露后有的放矢進(jìn)行的事后備案審查。

綜上所述，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查的規(guī)范空間由四大基礎(chǔ)匯聚而成：《憲法》第104條“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”的規(guī)定是憲法基礎(chǔ)；我國(guó)《立法法》第72條第2款、第97條第4項(xiàng)為形成省級(jí)人大常委會(huì)事前審查、省級(jí)人大事后可基于審查改變或者撤銷疊加的雙重審查結(jié)構(gòu)，提供了權(quán)限基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)；我國(guó)《立法法》第98條第2項(xiàng)規(guī)定的省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)轉(zhuǎn)報(bào)備案的角色提供了備案基礎(chǔ)；我國(guó)《立法法》第72條第2款、第97條第2項(xiàng)為有關(guān)以設(shè)區(qū)的市法規(guī)為審查對(duì)象且關(guān)聯(lián)省級(jí)人大的特有基準(zhǔn)提供了要求基礎(chǔ)。

由該四大基礎(chǔ)匯聚而成的規(guī)范空間，僅僅意味著同現(xiàn)有規(guī)范在基本原則與基本結(jié)構(gòu)上并不存在根本性沖突的規(guī)范形成余地，但并非直接構(gòu)成充分的現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)本身。從規(guī)范空間到規(guī)范依據(jù)，除了通過(guò)法律解釋活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，⑦解釋進(jìn)路不僅可運(yùn)用于規(guī)范空間具體化的過(guò)程中，也可單獨(dú)用于完全從現(xiàn)行規(guī)范依據(jù)中尋找法律方案。前述王建學(xué)教授主張的通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)法規(guī)審查要求的起承轉(zhuǎn)合來(lái)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查，就屬于不涉及修法的純粹解釋進(jìn)路的例子。還需要通過(guò)必要的法律修改來(lái)充實(shí)。

四、余論：設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查的雙重主體結(jié)構(gòu)

激活省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查主體資格，則形成了同時(shí)以全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)為審查主體的設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查雙重主體結(jié)構(gòu)。在可能的規(guī)范空間中為這一雙重主體結(jié)構(gòu)勾勒規(guī)范依據(jù)的過(guò)程中，如下幾個(gè)問題值得關(guān)注。

（一）省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的審查基準(zhǔn)

審查基準(zhǔn)根據(jù)基準(zhǔn)淵源的不同，可以分成三大類：合憲性基準(zhǔn)、合法性基準(zhǔn)、適當(dāng)性基準(zhǔn)。承接省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)事前批準(zhǔn)審查中的合法性基準(zhǔn)，以及承接省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)之事后審查的適當(dāng)性基準(zhǔn)，匯合成省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的復(fù)合審查基準(zhǔn)。這里有待進(jìn)一步澄清以下問題：首先，此處的合法性基準(zhǔn)同全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)的合法性基準(zhǔn)有何異同關(guān)聯(lián)，以及作為備案審查之宗旨的維護(hù)法制統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量在“保證中央令行禁止”之外還有哪些辦法；其次，如果合法性審查旨在維護(hù)法制統(tǒng)一，適當(dāng)性審查的價(jià)值基礎(chǔ)何在，尤其是同為地方國(guó)家機(jī)關(guān)的省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大的市地方立法的適當(dāng)性審查的理?yè)?jù)是什么（這里涉及“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”、實(shí)施地方治理的基本單位是哪一層級(jí)的地方政權(quán)人），以及在何種幅度上的適當(dāng)性審查是適當(dāng)?shù)?，等等?/p>

（二）雙重審查主體之間的分工、銜接聯(lián)動(dòng)

雙重審查主體之間在設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查中有效分工方案及銜接聯(lián)動(dòng)途徑的具體機(jī)制有哪些，例如，從審查基準(zhǔn)的分工來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)的合法性審查與省級(jí)人大常委會(huì)的合法性審查是平行并存還是相互重疊，前者的審查結(jié)果對(duì)后者具有何種拘束力，全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查同兩者的合法性審查的各自的區(qū)別與關(guān)聯(lián)又是什么；從審查程序的銜接聯(lián)動(dòng)來(lái)看，省級(jí)人大常委會(huì)如何分別在備案審查程序之中以及之外觸發(fā)全國(guó)人大常委會(huì)的合法性審查乃至合憲性審查，等等。

凡此種種議題的研究，均需細(xì)密的繡花針功夫。限于主旨與篇幅，這些將另文詳述，其中的話題，擇其要者，勾勒表4，是作余論。

表4 設(shè)區(qū)的市法規(guī)備案審查的雙重主體分工議題