徐 丹/文

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國目前國家政策的著力點。習近平總書記在2015年中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議上率先提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概念。在十九大報告中，習近平總書記又一次提出要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“從供給、生產(chǎn)端入手，通過解放生產(chǎn)力，提升競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展”，重在“三去一降一補”，是我們黨適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新?，F(xiàn)代審計理論表明，審計環(huán)境影響審計目標、審計業(yè)務(wù)、審計功能、審計程序與方法及審計管理等諸多方面，審計環(huán)境包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境、文化環(huán)境、制度環(huán)境等諸多方面。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變了我國多年來的經(jīng)濟發(fā)展政策和經(jīng)濟運行模式，從而改變審計環(huán)境，進而使我國審計重點與目標發(fā)生改變。2017年是實施“十三五”規(guī)劃的重要一年，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，在此背景之下，國家審計需把握改革機遇，抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心，充分發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用。對此，審計署在2017年發(fā)布了《2017年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計工作指導意見》，該文件以“三去一降一補”為主線，對重大政策審計的具體實施工作提出了要求與建議。重大政策審計不僅是審計實踐順應時代的新發(fā)展，也是更好落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一政策的現(xiàn)實需要。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景之下，我國很多審計學者提出在現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)中，審計如何加強服務(wù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是需要深入研究的課題。我國審計機關(guān)積極推進的重大政策落實情況審計，更是與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策高度契合，因此研究和探索重大政策審計在推進深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中更好發(fā)揮作用的實現(xiàn)路徑和實踐選擇是具有重要意義的。

二、文獻綜述

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國當下經(jīng)濟社會中的熱點話題。我國專家學者圍繞以“三去一降一補”為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開展了眾多研究與討論，但研究的視角集中在宏觀政策或產(chǎn)業(yè)政策對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響等方面，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下討論審計問題的文獻較少。

就有限的文獻進行整理，發(fā)現(xiàn)有關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與審計的研究視角大致聚焦在以下幾個方面：一是關(guān)于審計在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的定位研究。汪德華（2016）、唐凱桃（2018）認為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，需要發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。陳金波（2016）認為，政府審計質(zhì)量的螺旋式提升是保障地方供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“穩(wěn)定器”。唐國華（2016）、朱雅珊等（2017）認為，國家審計作為經(jīng)濟發(fā)展的“推進器”，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的“催化劑”“追蹤器”和測量儀。陳敬淑（2018）則提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與國家審計息息相關(guān)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進必然會帶動國家審計改革發(fā)展。國家審計也反過來作用于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革服務(wù)。二是關(guān)于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的國家審計路徑的研究。唐國華等（2016）認為在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，國家審計要以完善制度的形式固化審計成果，夯實國家審計服務(wù)于國家治理的基石。王玉鳳（2016）認為，為更好地服務(wù)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，審計機關(guān)就需要從自身出發(fā)，大力推進審計職業(yè)化建設(shè)，全面提升審計質(zhì)量，提供更加優(yōu)質(zhì)的“審計產(chǎn)品”，更好地履行審計職能。三是關(guān)于國家審計的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題的研究。王洪軍等（2016）認為，審計結(jié)果是產(chǎn)品，審計機關(guān)是審計產(chǎn)品的供給者，開展國家審計供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要從審計機關(guān)自身出發(fā)進行改革，提升審計質(zhì)量，更好地履行審計職能。還有學者認為，面對政治、經(jīng)濟等層面的深刻變革，國家審計要立足國家治理大局，不僅要努力推動被審計單位、部門和相關(guān)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還要積極探索自身審計目標任務(wù)、功能定位、方法措施等的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

就現(xiàn)有的關(guān)于重大政策審計的研究來看，其研究視角主要聚焦于以下方面：一是關(guān)于重大政策審計現(xiàn)狀的研究。覃思（2017）提出隨著國家大力扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重大政策的相繼出臺，重大政策跟蹤審計任務(wù)日后勢必會更加艱巨。朱智鴻等（2016）認為我國政策跟蹤審計自開展以來，在促進改革與發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著審計供給與需求不匹配、審計人員素質(zhì)不高、審計依據(jù)專業(yè)規(guī)范不完善、審計方法滯后、審計要素不健全、審計權(quán)力邊界不清晰、審計問責機制不順暢、審計質(zhì)量不高以及審計業(yè)績考核機制欠缺等問題。徐向真等人（2018）也通過問卷調(diào)查的方式得出，就目前我國重大政策措施跟蹤審計亟待解決的問題而言，大多審計人員都認為評價指標體系的構(gòu)建與落實是目前需要解決的首要問題。二是關(guān)于重大政策審計實施路徑的研究。宋依佳（2012）認為審計機關(guān)需要加強國家重大政策執(zhí)行跟蹤審計的組織管理，努力構(gòu)建人力資源整合、實施過程融合、審計現(xiàn)場配合、審計成果綜合“四位一體”的審計工作實施路徑。審計署武漢特派辦課題組（2018）提出重大政策跟蹤審計必須緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，圍繞促進提高發(fā)展質(zhì)量和效益，創(chuàng)新審計理念，在審計功能作用、范圍重點、組織管理、技術(shù)方法等方面有所革新。Rosenbach，M.，Ellwood，M.，Irvin.C（2014）根據(jù) SCHIP 政策跟蹤審計，提出了回訪制跟蹤審計制度，以保證對政策的監(jiān)督和建議，并循環(huán)整改再審計，以達到長效機制。

上述研究表明：目前在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景之下研究審計問題的文獻不僅數(shù)量少，而且研究內(nèi)容的廣度、深度皆不足，缺乏系統(tǒng)性與科學性，且與審計實踐結(jié)合不密切，沒有切實落實到具體的審計工作中去，所以幾乎沒有在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景之下討論重大政策審計模式的相關(guān)文獻。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與重大政策審計

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革賦予了重大政策審計新使命

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是破除體制機制障礙，實現(xiàn)要素優(yōu)化配置的制度調(diào)整（樓繼偉，2018）。我國開展的重大政策審計是審計在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮作用的一個選擇，但審計實踐表明，政策落實情況審計還不夠深入，不能完全體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目標要求，因此，需要在此基礎(chǔ)上，圍繞黨和政府中心工作，服務(wù)改革發(fā)展大局，更加關(guān)注扶貧、教育、醫(yī)療、社保等民生政策落實情況。并進一步深化審計業(yè)務(wù)，持續(xù)跟蹤審計國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況，在發(fā)揮審計保障作用的同時突出質(zhì)量審計和績效審計業(yè)務(wù)導向。

2.重大政策審計在推進深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用

站在國家治理的高度，基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革賦予的新使命為基礎(chǔ)，重大政策審計在推動深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面應該發(fā)揮如下作用：一是促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策順利實施。通過重大政策審計，發(fā)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策和制度實施過程中存在的問題，并及時反饋，監(jiān)督被審計單位（活動）整改和提高，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利實現(xiàn)預期目標。二是預防供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策制定和實施過程中可能出現(xiàn)的偏差。實施重大政策審計的審計機關(guān)以跟蹤審計模式為主導，通過咨詢服務(wù)的方式對與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)政策的科學性、適當性進行評價，將審計重點延伸到審計業(yè)務(wù)的前端，以預防由于政策不當而出現(xiàn)的質(zhì)量偏差和績效不良問題。審計機關(guān)通過專項審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查等方式了解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實施過程中存在的共性問題，并及時向有關(guān)部門反饋，建議完善相關(guān)管理和控制制度，預防類似問題的再發(fā)生。三是幫助被審計業(yè)務(wù)或被審計單位提質(zhì)增效，有效實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標?！吨腥A人民共和國審計法》明確了國家審計的目標是真實性、合法性和效益性。多年來，審計機關(guān)一直以審計法為主要依據(jù)開展審計工作，將審計的重點聚焦在查錯糾弊方面，這符合國家審計本質(zhì)的基本要求。但供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心問題是提高質(zhì)量和績效?；诖耍瑤椭粚徲嫎I(yè)務(wù)或單位提質(zhì)增效便成為國家審計的必然選擇。重大政策審計要在推動深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮作用，審計機關(guān)在審計過程中就需要多維度構(gòu)建審計目標體系，自覺為實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標服務(wù)。

四、重大政策審計發(fā)揮作用的路徑和措施

1.深刻領(lǐng)會供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵，并將其融入重大政策審計中

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“從供給、生產(chǎn)端入手，通過解放生產(chǎn)力，提升競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展”，重在“三去一降一補”，是我們黨適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。2015年習近平總書記提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概念。在十九大報告中，習近平總書記又再次提出要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。若要重大政策審計在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下更好發(fā)揮作用，在重大政策審計中融入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的內(nèi)容就尤為重要。除此之外，還應不斷深化重大政策審計業(yè)務(wù)，持續(xù)跟蹤審計國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況，發(fā)揮審計的保障作用。

2.科學制定審計計劃

審計機關(guān)在實施重大政策審計時，要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策為主要依據(jù)，科學制定審計計劃，突出審計計劃的系統(tǒng)性和針對性。審計機關(guān)要強化審計計劃編制前的調(diào)查研究工作，充分理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，研究不同審計業(yè)務(wù)特點，有針對性地選擇審計項目，彰顯審計計劃與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的契合性。

3.基于審計業(yè)務(wù)和審計目標的變化，優(yōu)化審計流程，創(chuàng)新審計技術(shù)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的重大政策審計業(yè)務(wù)范圍和重點內(nèi)容的變化，要求審計機關(guān)進一步優(yōu)化審計流程，創(chuàng)新審計技術(shù)方法。在審計流程的優(yōu)化方面，應更加關(guān)注審計準備階段的調(diào)查分析工作，審計實施階段的取證和審計溝通技巧，審計報告階段的前瞻性分析及政策性建議等內(nèi)容，并加強審計流程中關(guān)鍵控制點管理和審計風險的防范。在大數(shù)據(jù)時代背景下，現(xiàn)有審計技術(shù)方法體系亟須完善，單一的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和資料對于決策而言不再充分，所以現(xiàn)行的簡單方法也將不適用。為了推進重大政策審計系統(tǒng)集成目標的實現(xiàn)，離不開便于系統(tǒng)決策、內(nèi)在機理深挖和洞察以及政策反饋和優(yōu)化的海量、多元化的數(shù)據(jù)信息和更為先進的現(xiàn)代審計方法與工具，以適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，進而更好地為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革服務(wù)。因此，審計機關(guān)要創(chuàng)新審計技術(shù)方法，改善現(xiàn)有重大政策審計技術(shù)方法體系，助推重大政策審計的落實、落地、落細和落小。最終實現(xiàn)重大政策審計真正意義上的系統(tǒng)化和集成化。

4.構(gòu)建重大政策審計人才隊伍建設(shè)方案

就政策的時限而言，宏觀政策往往具有連續(xù)性、階段性，全球化進程持續(xù)推進的當下經(jīng)濟是一個錯綜復雜的生態(tài)系統(tǒng)，因而對這復雜系統(tǒng)進行的政策調(diào)控和所開展的政策審計也很復雜。我國目前的重大政策審計還處于起步階段，或者說還未有真正意義上的重大政策審計。其中關(guān)鍵在于專業(yè)人才的匱乏，真正理解政策審計內(nèi)涵、目標、業(yè)務(wù)流程、方法等方面的人才屬實不多。重大政策審計機構(gòu)如果保留從事傳統(tǒng)具體審計業(yè)務(wù)的團隊和人員，很難建構(gòu)真正意義上的重大政策審計，更談不上將重大政策審計推向系統(tǒng)化和集成化。只懂傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)的機構(gòu)或人員，要是不能把握國家政策意圖，傳統(tǒng)的微觀審計業(yè)務(wù)進行得再好，只會大相徑庭。如當前政策審計的重點指向了哪些國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署的落實？何謂供給側(cè)？何謂需求側(cè)？究竟什么是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？在推進“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”過程中，又該去什么樣的產(chǎn)能，去哪些庫存，去何種杠桿，重點或優(yōu)先補哪一塊短板？基于此，審計機關(guān)應加快構(gòu)建出重大政策審計人才隊伍建設(shè)方案，以促進重大政策審計更加有效地實施，進而促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利實現(xiàn)預期目標。

5.分類分層次推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的重大政策審計業(yè)務(wù)

黨的十九大報告指出，我國已經(jīng)進入了新時代，新時代賦予國家審計新的內(nèi)涵，重大政策審計面臨著新挑戰(zhàn)。當前，黨和國家一系列重大戰(zhàn)略、政策相繼出臺，進一步深化國家審計制度改革也進入了全新階段，面對這個變革的新時代，審計機關(guān)需要理性思考，慎重選擇重大政策審計的實施路徑和相關(guān)措施。習近平總書記在十九大報告中指出我國現(xiàn)階段的主要矛盾是人民群眾對美好生活的向往與發(fā)展不平衡和不充分之間的矛盾，在審計領(lǐng)域，也是如此。審計發(fā)展的不平衡表現(xiàn)在不同層次的審計機關(guān)之間和不同區(qū)域的審計機關(guān)之間，因此，立足于我國國家審計發(fā)展的不平衡這一現(xiàn)實，結(jié)合進一步優(yōu)化完善我國審計制度框架意見要求，應分類分層次推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的重大政策審計業(yè)務(wù)，不能一刀切。