向方德

2015年5月12日，全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出，“深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務協同推進，即‘放、管、服’三管齊下”。2016年的政府工作報告提出，“推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革向縱深發(fā)展，不斷提高政府效能”。國家稅務總局《關于進一步深化稅務系統“放管服”改革優(yōu)化稅收環(huán)境的若干意見》（稅總發(fā)［2017］101號）中，明確要求“減少和優(yōu)化稅務行政審批”。

根據中央有關“放管服”改革要求，稅務部門的減免稅管理發(fā)生了根本性變化，這些變化對納稅人的影響如何，本文試就這個問題作些粗淺探討。

一、減免稅管理的三種主要形式

我國的減免稅管理先后經歷了報批制、備案制、申報制三種主要形式。

1.報批制。行政審批制度改革前，稅務部門對減免稅管理主要實行的是報批制。報批制是指減免稅項目必須經過稅務機關審批，納稅人提出減免稅申請，提交相應資料，報經具有審批權限的稅務機關審批后開始享受稅收減免。未按規(guī)定申請或雖申請但未經有權稅務機關審批確認的，納稅人不得享受減免稅。稅務機關審批同意后的稅務文書主要是《關于減免稅的批復》。

2.備案制。相對報批制來說，備案制減免程序簡化一些。納稅人提請備案，經稅務機關登記備案后，自登記備案之日起享受減免稅。納稅人未按規(guī)定備案的，不得減免稅。備案制減免稅又分為事先備案和事后報送相關資料兩種。對需要事先向稅務機關備案而未按規(guī)定備案的，納稅人不得享受稅收優(yōu)惠。備案制減免稅主要涉及到的稅務文書是《稅務事項告知書》。

3.申報制。目前，除城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅困難減免等少數情形外，申報制是減免稅管理的主要形式。申報制減免稅，即納稅人就某項（或多項）減免稅項目向稅務機關申報即可，無需經過稅務機關審批和備案，也不用向稅務機關提交任何文件資料，稅務機關也無需向納稅人出具稅務文書。

二、申報制減免稅管理的特點

綜合《國家稅務總局關于發(fā)布修訂后的〈企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項辦理辦法〉的公告》（國家稅務總局公告2018年第23號）、《國家稅務總局關于城鎮(zhèn)土地使用稅等“六稅一費”優(yōu)惠事項資料留存?zhèn)洳榈墓妗罚▏叶悇湛偩止?019年第21號）等文件規(guī)定，筆者認為，申報制減免稅管理的主要特點如下：

1.自行辨別。納稅人根據各稅種的具體減免政策，結合自身的實際情況，自行判斷所經營的項目（發(fā)生的行為）是否屬于減免稅項目，是否符合減免稅優(yōu)惠的各項條件。

2.自行申報。納稅人自行辨別確認后，享受減免稅優(yōu)惠的，通過電子稅務局，或者到辦稅申報廳辦理減免稅申報事項，向稅務機關報告享受減免稅的具體項目。

3.自行享受。納稅人在納稅申報期辦理稅收申報時，根據申報的減免稅項目，自行計算減免稅額，自行享受稅收優(yōu)惠。

4.自備資料。納稅人享受稅收優(yōu)惠政策后，應按照享受減免項目的具體要求，收集整理相關資料，自行保存，以待備查。

5.自行負責。納稅人對享受稅收優(yōu)惠事項的真實性、合法性承擔法律責任，對留存?zhèn)洳橘Y料的真實性、合法性、完整性負責。

三、申報制減免稅管理的效果

減免稅實行申報制管理，效果十分明顯，主要表現在以下幾方面：

1.還權利于納稅人?！抖愂照鞴芊ā返诎藯l第三款規(guī)定，“納稅人依法享有申請減稅、免稅、退稅的權利”。從法理上說，納稅人只要符合減免稅規(guī)定，就可以直接享受減免稅優(yōu)惠。

減免稅在報批制和備案制情形下，納稅人即使符合減免稅規(guī)定，也還要經過稅務機關審批同意和備案登記才能享受，納稅人的減免稅權益實質受到了影響。在申報制減免稅管理下，國家把享受減免稅的權利全部賦予給納稅人，完全由納稅人自行決定、自主享受。這樣，納稅人就可以方便快捷地實現減免稅權利。同時，實行申報制減免稅管理，減少了人為因素，對納稅人來說，顯得更加公平。

2.提高了執(zhí)行效率。以前，納稅人申請減免稅，先要到辦稅服務廳申請，提交相關資料，然后稅源管理部門調查，最后由上級稅務機關審批（備案），流程多，時間長。一般情況下，納稅人從提交申請到收取減免稅通知要等候相當長的時間。

申報制減免稅情形下，納稅人就可以即申（報）即享（受）、邊申（報）邊享（受），國家新出臺的減免稅政策，納稅人在第一時間就能享受到位，國家的“減稅降費”政策能起到立竿見影的效果。

3.理清了征納責任。在減免稅報批制的情況下，如果納稅人提供虛假材料，稅務機關在調查、審核環(huán)節(jié)否定了納稅人的申請，納稅人并不需要承擔法律責任。如果納稅人提供虛假材料最終通過審批，事后被發(fā)現，這個責任是由納稅人承擔，還是由稅務機關負責，誰的責任更大一些？在理論和實踐上，存在廣泛爭議。

實行申報制減免稅管理，納稅人自行申報、自行享受稅收優(yōu)惠政策。如果稅務機關事后以稅務檢查或稅務稽查等形式發(fā)現，或者被紀委監(jiān)察等部門發(fā)現，納稅人申請減免的事項、留存?zhèn)洳榈馁Y料是虛假的、不合法的，所涉及到的法律責任全部由納稅人承擔。

四、減免稅申報制管理下存在的問題

1.少量的依賴性。在以往的行政審批方式中，稅務機關對納稅人是否具備條件及申請程序是否合法等問題都進行了實質審查。從風險管理角度來說，稅務機關的審批程序確實起到了為納稅人把關的作用。即便經審批后，納稅人在實質和程序上仍存在一定的問題，由于經過稅務機關的審批程序，一定程度上減輕了納稅人的法律責任。

對減免稅實行申報制管理，少數納稅人還不適應，由于習慣使然，他們還存在一定的依賴性心理，在減免稅問題上，仍然希望稅務機關能幫忙把把關。

2.多數的僥幸性。有不少納稅人對稅務部門實行申報制減免稅管理，產生了誤解，認為這是稅務機關放松了減免稅管理，對減免稅不那么嚴格要求了。在一部分納稅人看來，以前無論是報批減免還是備案減免，似乎還有個韁繩拴在稅務機關那兒?，F在實行申報制，納稅人就可以完全自由享受了，實際上沒有減免稅項目，可以“創(chuàng)造條件”編造出一個項目來；實際上達不到減免稅項目規(guī)定的具體條件，也決定先申報享受了再說；至于數據準不準，資料全不全，認為都是以后的事情，到時再處理。

3.政策水平較低。國家為創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，促進市場經濟發(fā)展，大力實施“減稅降費”行動，近幾年，連續(xù)不斷地出臺了許多新的稅收政策，稅務人員對各項稅收政策吃透、弄懂、弄通，就感覺困難，對企業(yè)的財務人員來說更非易事。

客觀來說，不少企業(yè)的財務人員稅收業(yè)務水平偏低，致使納稅人不能很好的落實稅收優(yōu)惠政策。要么，該享受的稅收優(yōu)惠政策沒有去享受，或者沒有及時去享受，要么，不符合減免稅項目，或者符合減免稅項目，但達不到規(guī)定條件的，又自行享受了減免稅優(yōu)惠。

4.人員變動頻繁。由于財務是非生產性部門，納稅人對財務人員的設置普遍偏少。一些企業(yè)的財務人員受工作環(huán)境、經濟待遇等因素影響，變動頻繁，財務人員的任職時間普遍不長，有的企業(yè)甚至1年內兩三次更換財務人員，特別是小企業(yè)，財務人員往往只有一個人。財務人員多次更換可能導致減免稅事項前后銜接不善，先前的財務人員很少考慮后面的事情，后接手的人員也不知道以前的事情，在這種情況下，不僅納稅人自身的財務工作受到影響，也給納稅人享受稅收優(yōu)惠造成麻煩。

5.資料保管較差。不少納稅人沒有建立資料檔案保管制度。納稅人對減免稅資料不夠重視，既不注重的資料收集，也不注重資料的保管。有的財務人員甚至認為，減免稅享受了就行，資料有沒有、保不保管無所謂。再加上財務人員頻繁變動，現任財務人員往往以“不知道”、“找不到資料了”為借口進行搪塞，稅務機關對減免稅資料進行檢查很可能無法實施。

五、納稅人如何適應申報制減免稅管理

筆者認為，在減免稅實行申報制管理的情形下，廣大納稅人應從以下幾個方面做好減免稅的相關工作。

一是提高認識。廣大企業(yè)法人及財務人員要充分認識國家實行減免稅政策的重大意義。國家實行減免稅政策，目的是引導企業(yè)自主創(chuàng)新、產業(yè)升級，培植新的經濟增長點，實現穩(wěn)定經濟和優(yōu)化結構的目標。

納稅人要提高對申報制減免稅管理的認識。對減免稅實行申報制管理，是稅務部門推進“放管服”改革，實行便民服務的重要舉措，并不是放松減免稅管理，甚至說不管理了，減免稅必須在依法治稅的前提下實現。

廣大納稅人要珍惜國家出臺的減免稅政策，自覺依法享受稅收優(yōu)惠政策。如果不按規(guī)定享受減免稅政策，或者濫用減免稅政策，必將受到稅務機關處罰，降低納稅信用等級。

二是強化責任。在實際工作中，具體經辦減免稅的大多是企業(yè)的財務人員，一些納稅人認為減免稅工作就是財務人員的事情，這種認識是錯誤的。納稅人是享受減免稅優(yōu)惠的主體，財務人員只是經辦人員。稅務機關檢查減免稅落實情況、查處減免稅中的違規(guī)違法問題，針對的是納稅人，納稅人是承擔法律責任的主體。

對納稅人來說，法定代表人、單位負責人、業(yè)主，才是承擔減免稅責任的第一人。納稅人的負責人要重視減免稅工作，多過問減免稅工作，領導、安排、督促財務人員做好減免稅工作。強化財務人員責任，把減免稅工作做得好不好，作為考核財務人員工作業(yè)績的重要內容，嚴格執(zhí)行獎懲制度。

三是加強學習。具有較高的稅收業(yè)務知識，是做好減免稅工作的基礎。納稅人要引進招錄稅收知識較高的人員充實到財務部門，安排有較高水平的同志負責減免稅工作。對于在職的財務人員，除保證他們參加稅務部門組織的稅法培訓外，每年還要組織他們參加其他多層次的稅法知識培訓，讓他們及時了解、掌握最新的稅收政策。鼓勵財務人員報考稅務師、會計師（中、高級）等專業(yè)資格考試，提升他們的業(yè)務能力。

四是聘請服務。如果納稅人認為自身很難做好減免稅事情，在自愿的前提下，可以聘請中介機構參與到減免稅工作中來。通過稅務師事務所、會計師事務所等中介機構，稅務師、注冊會計師等專業(yè)人員，為企業(yè)享受減免稅審核把關、查漏補缺。

納稅人與中介機構簽訂服務協議，明確雙方責任，在企業(yè)提供真實資料的情況下，如果有違規(guī)享受稅收優(yōu)惠現象，被稅務機關查處后，應由中介機構承擔賠償責任。有條件的納稅人可以實行三級復核制，即辦稅人員先檢查，然后再送到財務主管檢查，最后再讓中介機構審核把關，最大限度的降低涉稅風險。

五是穩(wěn)定隊伍。納稅人應建立健全財務會計制度，配備必要的財務人員，適當提高財務人員的待遇，保持財務人員的相對穩(wěn)定性。對于財務人員離職的，在交接手續(xù)中，應由離職人員做好已享受減免稅政策的情況說明，做到相關資料的完整交接，以保持享受減免稅工作的連續(xù)性、完整性。在離職協議中注明，對稅務機關檢查以前享受減免稅情況的，離職人員有說明當時情況的義務。