周祖成 萬方亮

摘要：黨的政策與國家法律是國家和社會治理的兩種重要制度依托。然而，不同歷史時期的國家任務(wù)和制度環(huán)境直接決定著人們對黨的政策和國家法律的理解認(rèn)知，并體現(xiàn)到黨的政策和國家法律在國家和社會治理中的實踐定位及相互關(guān)系之中。大體而言，由新中國成立到改革開放之前，無產(chǎn)階級專政是主線，鞏固政權(quán)的需要推動黨的政策成為無產(chǎn)階級專政強(qiáng)有力的工具;由改革開放到依法治國，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心，制度供給的需求促成國家法律成為重要治理方式;從依法治國到法治中國，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為治國理政的重要目標(biāo)，黨的政策和國家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化和邏輯交融成為國家治理的時代主題。從“政策本身就是法”到“黨的政策指導(dǎo)國家法律制定運(yùn)行”，反映出人們對黨的政策與國家法律關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識和解讀;從主要依靠政策治理國家到全面推進(jìn)依法治國，表現(xiàn)了黨對國家治理的新思維、新理念、新方略。與此同時，黨的政策和國家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)研究也經(jīng)歷了一個與實踐邏輯相吻合的理論演進(jìn)過程。

關(guān)鍵詞：黨的政策;國家法律;黨的領(lǐng)導(dǎo);依法治國;法治中國

中圖分類號：DF0-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.06.03

縱覽近年來國家法治發(fā)展實踐，可以發(fā)現(xiàn)，法治進(jìn)程的每一次向前推進(jìn)都離不開黨的政策的指導(dǎo)。我國立法實踐亦表明，幾乎所有國家層面的重大立法規(guī)劃都遵循黨的政策走向，這從黨和國家歷次重要會議報告、重大決議決定等政策性文件當(dāng)中可以得到證實。作為國家和社會發(fā)展中不可或缺的治理主體，黨的政策和國家法律究竟存在著何種制度關(guān)聯(lián)？兩者在國家治理實踐中又存在著何種規(guī)律？基于此，本文試著梳理新中國成立以后學(xué)術(shù)界關(guān)于黨的政策和國家法律關(guān)系研究的學(xué)術(shù)軌跡，并將其融入到國家建設(shè)、改革與發(fā)展的歷史實踐中進(jìn)行分析，進(jìn)而實現(xiàn)對黨的政策和國家法律關(guān)系研究的學(xué)術(shù)解讀。

一、黨的政策與國家法律關(guān)系的初創(chuàng)時期（1949-1978）

新中國成立以后，黨和國家面臨著社會全方位的恢復(fù)和重建困境，打破“舊法統(tǒng)”，建立新社會，成為新中國法制建設(shè)初期的選擇?？傮w而言，新中國成立之后三十年的法制實踐和法學(xué)研究奠定了中國法制建設(shè)的基礎(chǔ)，但相對于建設(shè)經(jīng)驗而言，也有教訓(xùn)。就黨的政策和國家法律的關(guān)系而言，黨的政策是法律的生命線，法律是無產(chǎn)階級專政的工具。國家法律以黨的政策為總遵循，并構(gòu)成政策的規(guī)范延伸。雖然兩者存在差別，但卻有著共同的治理目標(biāo)，即均服務(wù)于特定時期的無產(chǎn)階級專政實踐。

（一）無產(chǎn)階級專政條件下的法律變革

中國共產(chǎn)黨和人民軍隊取得了偉大勝利，中國人民得以在全新的基礎(chǔ)上構(gòu)筑民族和國家的未來。中國革命的深刻性和全面性決定了必須廢除國民黨政權(quán)的“六法全書”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民所建設(shè)的社會主義法制與舊政權(quán)的所謂“法制”存在著本質(zhì)性差異，因此，需要運(yùn)用革命手段廢除國民黨“偽法統(tǒng)”，并實行全新的社會主義法制。可以說，對舊政權(quán)進(jìn)行一場徹底的法律變革完全符合中國革命發(fā)展的歷史脈絡(luò)。1949年2月，中共中央頒布《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》明確指出，廢除國民黨時期制定的“六法全書”，并依照新中國的法律進(jìn)行司法裁判。同時，在新法律未頒布之前，應(yīng)當(dāng)以黨的政策及相關(guān)綱領(lǐng)、條例和決議作為裁判依據(jù)。國民黨政權(quán)的“六法全書”所反映的是剝削階級的根本利益，因此，當(dāng)然不能作為新時期司法裁判的依據(jù)。新中國法制建設(shè)的首要任務(wù)就是進(jìn)行一場深刻的革命，徹底廢除國民黨“舊法統(tǒng)”，建立符合廣大人民群眾根本利益的全新的法律體系。

在革命戰(zhàn)爭時期的特殊環(huán)境中，依靠政策治理是完全必要的，“政策和策略是黨的生命”成為紅色基因?？梢哉f，將黨的政策及綱領(lǐng)、法律、條例、決議作為司法裁判的依據(jù)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行偉大革命的歷史延續(xù)。1949年9月，設(shè)立政治法律委員會，執(zhí)行司法機(jī)關(guān)的職能。在國家政權(quán)亟待鞏固、法律制度尚不健全的背景下，黨的政策成為維護(hù)革命成果、鞏固國家政權(quán)并實行無產(chǎn)階級專政的有力手段。將黨的政策作為司法依據(jù)在一定程度上可以理解為基于法律系統(tǒng)缺位的現(xiàn)實考量，但是，新中國成立以后的歷史實踐表明，政策的作用肯定不限于彌補(bǔ)法律的缺位。

我國法制發(fā)展和法學(xué)研究主要體現(xiàn)在兩個方面：第一個方面是意識形態(tài)領(lǐng)域，即以馬克思列寧主義和毛澤東思想為統(tǒng)帥;第二個方面是基于現(xiàn)實的需要，即在借鑒蘇維埃立法模式的基礎(chǔ)上完成社會改造的任務(wù)。思想因素和現(xiàn)實因素相結(jié)合，形成了中國法制建設(shè)初期的基本形態(tài)。其特點(diǎn)表現(xiàn)為在無產(chǎn)階級專政的前提下，不斷鞏固新生的人民政權(quán)，因此，國家法律當(dāng)然地成為無產(chǎn)階級專政的工具。在徹底摧毀舊的國家機(jī)器并全面廢除“偽法統(tǒng)”之后，新中國的法制建設(shè)一方面?zhèn)鞒辛烁鱾€革命歷史時期的紅色基因;另一方面，在社會主義陣營內(nèi)以蘇聯(lián)模式作為重要借鑒。當(dāng)時的法學(xué)教育模式和法學(xué)基礎(chǔ)理論，均受到蘇聯(lián)的深刻影響。就法學(xué)理論課程而言，新中國成立初期的課程名稱被命名為“國家與法的理論”，重點(diǎn)內(nèi)容是國家與法律問題，而法的理論是國家理論的有機(jī)組成部分。依照維辛斯基的觀點(diǎn)，法律不僅是統(tǒng)治階級意志的反映，而且只反映對統(tǒng)治階級有益的社會關(guān)系和社會秩序。階級性成為國家法律的本質(zhì)特征。依據(jù)馬克思理論的基本原理，國家法律反映的是統(tǒng)治階級的意志，但受到社會物質(zhì)生活條件的制約。馬克思并不否定法的社會性特征，但對這一特征，當(dāng)時并沒有得到足夠的重視，“法律作為無產(chǎn)階級專政工具論”被強(qiáng)化，這為隨后一定歷史時期內(nèi)法律虛無主義的出現(xiàn)埋下了伏筆。

（二）黨的政策是國家法律的靈魂

從新中國成立到黨的八大勝利召開，我國法學(xué)研究體系得以逐步形成，法制建設(shè)實踐不斷向前推進(jìn)，統(tǒng)一的立法體系得以初步建立。就中央立法而言，從1949年到1957年，中央人民政府共頒布900余部法律法規(guī)，新中國法律制度的基本體系得以初步建立。年平均立法數(shù)量超過100部。新中國成立初期的法制建設(shè)既體現(xiàn)在立法實踐之中，同時也表現(xiàn)在司法制度的設(shè)計之內(nèi)。1954年《憲法》明確規(guī)定，人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，新中國司法制度得以發(fā)展和完善;1956年黨的八大明確提出，要制定相對系統(tǒng)和完備的法律制度，并且要做到有法可依、有法必依，推動法制建設(shè)。1957年以后，由于“反右”擴(kuò)大化，黨的政策被單純地理解為無產(chǎn)階級專政的方針路線。1957年10月，新華社通過《人民日報》發(fā)表文章《黨和國家的政策是法律的靈魂》，黨的政策和國家法律的關(guān)系再次明確。

“反右”擴(kuò)大化之后，法律的作用逐漸隱退，而黨和國家政策的作用得到充分發(fā)揮。偉大的革命導(dǎo)師列寧關(guān)于“政策就是階級之間的相互關(guān)系——這是決定著共和國的命運(yùn)的”的論斷成為革命實踐的行動指南，因此，有學(xué)者提出，作為統(tǒng)治階級意志的不同呈現(xiàn)形式，國家法律和黨的政策都是階級斗爭的工具。1960年9月30日，《毛澤東選集》第四卷正式出版發(fā)行，其中收錄了毛澤東同志在解放戰(zhàn)爭時期有關(guān)政策的重要論述。這部創(chuàng)造性地應(yīng)用馬列主義解決中國革命問題的光輝典范的文獻(xiàn)一經(jīng)出版發(fā)行，就在全國掀起了學(xué)習(xí)熱潮。隨后《法學(xué)研究》發(fā)表《政策是黨的生命》一文，強(qiáng)調(diào)要把毛澤東思想作為學(xué)習(xí)的中心內(nèi)容，并由此提升廣大干部的政策思想水平。黨的政策的權(quán)威性和重要性在革命戰(zhàn)爭年代已經(jīng)被確立。中國革命之所以能夠取得勝利，在根本上就是源于黨的政策的正確指引。黨的政策在國家建設(shè)中發(fā)揮著綱領(lǐng)性作用。但這一特定歷史時期的部分法學(xué)研究顯示出遠(yuǎn)離司法務(wù)實的特征。

（三）國家法律是無產(chǎn)階級專政的工具

有學(xué)者提出，政策是一定階級的活動方針，是一定階級對待階級之間、民族之間、國家之間的關(guān)系的概括表現(xiàn)。當(dāng)時的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的政策是國家法律的靈魂，國家法律是貫徹黨的政策的工具。在這種觀念支配下，新中國法制建設(shè)不斷地進(jìn)行了立法實踐和理論探索。到了“文革”十年，無產(chǎn)階級專政條件下繼續(xù)革命的理論出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于經(jīng)驗不足及認(rèn)識階段的限制，出現(xiàn)了種種失誤。法律僅僅被當(dāng)作無產(chǎn)階級專政的工具。法的階級性成為區(qū)分其是否屬于馬克思主義范疇的“分水嶺”;法的階級性成為人們思考問題和觀察世界的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

二、全面開展法制建設(shè)時期（1978-1999）

十一屆三中全會以后，經(jīng)過撥亂反正，大規(guī)模法制建設(shè)提上議事日程并付諸實施。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立催生出更大的法制需求，社會主義法制建設(shè)亟需在新的歷史起點(diǎn)上穩(wěn)步推進(jìn)，國家大規(guī)模立法活動在社會各領(lǐng)域漸次展開。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法成效尤為顯著，指令性計劃逐漸讓位于市場化配置，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)漸漸隱退，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。國家治理方式也隨之從主要依靠政策逐步向主要依靠法制的轉(zhuǎn)變。

（一）解放思想沖擊下的學(xué)術(shù)演繹

1978年5月11日，《光明日報》發(fā)表特約評論員文章《實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》，思想解放的步伐加快，一場具有歷史轉(zhuǎn)折意義的改革拉開序幕。破除“兩個凡是”，為改革開放初期法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展奠定了思想理論基礎(chǔ)。4個月后，《人民日報》發(fā)表特約評論員文章《民主與法治》，指出不僅要加快制定實體法，以便司法部門量刑有準(zhǔn)、執(zhí)法有據(jù);而且要頒布程序法，以便在程序上有法可依。同年12月13日，鄧小平在《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，社會主義法制建設(shè)受到進(jìn)一步重視。緊接著，十一屆三中全會提出了“加強(qiáng)社會主義民主，健全社會主義法制”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”。思想解放與實事求是的春風(fēng)也惠及中國法學(xué)界，并深刻影響著法學(xué)界的研究視角和知識構(gòu)建。

撥亂反正、解放思想實現(xiàn)了國家重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移。這一時期的法學(xué)研究呈現(xiàn)新的面貌。1981年北京大學(xué)法律系率先出版了以“法學(xué)基礎(chǔ)理論”命名的法理學(xué)教材，其在體例上創(chuàng)新，在內(nèi)容上確立了法學(xué)理論的研究對象和宗旨;1982年7月22日，中國法學(xué)會成立;到了1985年6月，中國法學(xué)會法學(xué)基礎(chǔ)理論研究會成立，標(biāo)志著中國法學(xué)理論至此擁有了獨(dú)立的學(xué)會組織依托。這一時期法理學(xué)科圍繞法的本質(zhì)問題展開討論?！斗▽W(xué)研究》于1980年刊文《法是階級斗爭工具嗎？》拉開了關(guān)于法的本質(zhì)論爭的序幕。1992年之前，有關(guān)法的本質(zhì)的學(xué)術(shù)爭鳴主要圍繞法的階級性和社會性、意志性與規(guī)律性而展開。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以多層次視角來剖析法的本質(zhì)，其初級本質(zhì)呈現(xiàn)為統(tǒng)治階級的根本意志，而其深層本質(zhì)則要到社會物質(zhì)生活條件中去挖掘;法不僅因具有階級性而成為國家統(tǒng)治的工具，而且因具有社會性而成為社會管理的手段。1992年1月以后，鄧小平同志南方講話指出，革命是解放生產(chǎn)力，改革也是解放生產(chǎn)力。社會主義基本制度確定以后，還要從根本上改革束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立起充滿生機(jī)和活力的社會主義經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。鄧小平同志在講話中強(qiáng)調(diào)，要堅持黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，關(guān)鍵是堅持“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的基本路線。鄧小平同志的南方談話，極大地鼓舞了廣大司法干部和法學(xué)研究人員。在法學(xué)界，有關(guān)法的本質(zhì)的理論著述逐步由強(qiáng)調(diào)法的階級性、意志性和本體意義部分地轉(zhuǎn)向法的社會性、規(guī)律性和功能意義。學(xué)界關(guān)于法的本質(zhì)屬性的認(rèn)知已達(dá)成基本共識，即其是國家意志性、強(qiáng)制性、規(guī)范性以及物質(zhì)制約性的有機(jī)統(tǒng)一，而非純粹的階級性產(chǎn)物。從根本上說，有關(guān)法的本質(zhì)屬性的論證過程就是中國法學(xué)知識體系進(jìn)行重構(gòu)的認(rèn)知整合過程，而黨的政策與國家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)探討正是這種認(rèn)知整合的有機(jī)組成部分。

（二）黨的政策不能代替國家法律

十一屆三中全會以后，黨的政策和國家法律的關(guān)系始終離不開國家改革與發(fā)展的大局，而法律對改革與發(fā)展成果的確認(rèn)在很大程度上就是對黨的政策的體現(xiàn)。1980年代初期，中共中央和國務(wù)院批準(zhǔn)《廣東、福建兩省會議紀(jì)要》，意在賦予兩省更多政策優(yōu)勢以實現(xiàn)改革開放在局部地區(qū)的突破性進(jìn)展。經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域的試驗性舉措，實質(zhì)上是在探索建立改革開放的“試錯”機(jī)制。改革開放是歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)外多種主客觀因素合力的結(jié)果，其沒有現(xiàn)成的實踐經(jīng)驗可資借鑒或參考，所以只能在局部性試驗中總結(jié)經(jīng)驗。全國人大會常委會于1980年8月26日批準(zhǔn)公布《中華人民共和國廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，而有關(guān)在深圳、珠海、汕頭和廈門四個城市設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)的提案也得以順利通過。這表明，國家改革與發(fā)展進(jìn)程中注重法律的規(guī)制和保障功能的發(fā)揮，注重通過法律為改革開放保駕護(hù)航。為進(jìn)一步加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，黨的十二大報告明確提出，普通民眾和黨員干部的法制意識比較薄弱，“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象較為突出，需要加快完善社會主義法制體系。同年，《憲法》和《黨章》將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”這一法制原則納入規(guī)范體系。法制建設(shè)被提到新的歷史高度，黨的政策和國家法律的關(guān)系亦面臨著調(diào)整。在堅持“政策是法律的靈魂，法律是政策的定型化”的前提下，有關(guān)政策與國家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)視野更加開闊，并開始在探討法律本質(zhì)特征的基礎(chǔ)之上進(jìn)行比較研究。

隨著學(xué)界對法律的國家意志性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性以及規(guī)范性等特征的學(xué)術(shù)探討，黨的政策和國家法律在產(chǎn)生基礎(chǔ)、制定主體和具體效力等方面的差異得以顯現(xiàn)?！罢呤欠傻幕A(chǔ)，法律是政策的法定化”蘊(yùn)涵著辯證思維。其一，法律存在有它的必要性。國家法律的制定和實施要遵循黨的政策指引，但在國家治理和社會管理中，國家法律扮演的不是可有可無的治理角色，因此，在強(qiáng)調(diào)黨的政策的治理功能的前提之下，也不能忽視國家法律的秩序調(diào)節(jié)作用。孫國華教授認(rèn)為，將黨的政策等同于法律所帶來的后果是否定制定法律的必要性……國家治理定位和黨的領(lǐng)導(dǎo)角色容易發(fā)生混同。以黨的政策作為國家法律制定和實施的基本依據(jù)，并不能推導(dǎo)出黨的政策等同于國家法律。其二，黨的政策不能代替國家法律。有學(xué)者認(rèn)為，黨的政策和國家法律是相輔相成的，黨的政策的貫徹和執(zhí)行通過國家法律保障性功能得到貫徹落實。因此，為順應(yīng)改革趨勢和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須反對只講政策不講法律、只講法律不講政策兩種實踐傾向。

長期以來，黨的政策和國家法律的關(guān)系問題是國家治理實踐的重要理論課題，其不僅直接關(guān)系到國家發(fā)展和社會穩(wěn)定，更關(guān)系到如何完善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有正確解決黨的政策和國家法律的關(guān)系問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能得到真正加強(qiáng)，國家改革的諸多舉措才能順利推進(jìn)。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，其政體性質(zhì)決定了國家權(quán)力機(jī)關(guān)議行合一的必要性，黨的政策與國家法律相互制約，保障各項法治舉措堅持社會主義方向和符合廣大人民群眾的根本利益。

同時，為了對黨的政策和國家法律的關(guān)系有更加精細(xì)化的理解，有學(xué)者對黨的政策作了細(xì)致的區(qū)分。李步云教授認(rèn)為，憲法的制定要以黨的總政策和根本性政策作為依據(jù)，而黨的具體政策又必須以憲法和基本法律作為依據(jù);王方仲教授認(rèn)為，國家法律是貫徹和執(zhí)行黨的基本政策所必不可少的工具，但是，其又會對黨的具體政策的展開發(fā)揮某種程度的規(guī)制和約束作用。1985年，時任全國人大常委會委員長的彭真指出，有關(guān)重大改革的立法實踐需要適度的探索空間，而這個試驗性階段正是黨的政策向國家法律過渡的必經(jīng)過程;1987年《政府工作報告》指出，改革就是進(jìn)行新的制度性建設(shè)的探索過程，要在條件成熟的情況下使正確的政策逐步法律化，進(jìn)而保持政策的穩(wěn)定性。既表明黨的政策向法律過渡的必要性，又蘊(yùn)含著黨的政策向法律過渡的時段性。而政策的法律化過程，實際上是以法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性保障黨的政策的有效實施過程?？梢哉f，充分領(lǐng)會政策精神是有效實施法律的前提，深刻知悉法律意蘊(yùn)是全面執(zhí)行政策的基礎(chǔ)。就黨的政策對國家法律的影響而言，“沒有正確的政策觀念，就沒有正確的法律觀念”。當(dāng)政策指示與法律規(guī)定出現(xiàn)正面沖突時，應(yīng)當(dāng)依照法定程序及時修改法律，但是，在法律尚未修改之前，政策應(yīng)當(dāng)服從法律。學(xué)者尤俊意總括了1980年代學(xué)界關(guān)于黨的政策與國家法律關(guān)系上的主要論證，可以發(fā)現(xiàn)，分歧仍然存在。但總體而言，這一歷史時期法學(xué)的研究已不同于單純的“法律專政工具論”，“黨的政策不能代替國家法律”成為學(xué)界論證的焦點(diǎn)。

（三）從主要依靠政策到法律思維

黨的十一屆三中全會以后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國之路經(jīng)歷了一個不斷探索和逐步深化的過程，直至黨的十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大強(qiáng)調(diào)，為順利推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需制定加強(qiáng)宏觀管理及規(guī)范微觀行為的法律制度，進(jìn)而實現(xiàn)市場規(guī)則的常態(tài)化供給。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，市場經(jīng)濟(jì)立法要體現(xiàn)改革精神，同時，要善于運(yùn)用法律手段引導(dǎo)、推進(jìn)和保障國家改革的順利實施。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后，經(jīng)濟(jì)體制改革成為市場經(jīng)濟(jì)立法的基本依據(jù)，因此，國家立法決策在很大程度上要與改革發(fā)展政策緊密結(jié)合。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的法制建設(shè)不再是單純的外部保障，事實上已經(jīng)成為改革決策的有機(jī)組成部分。鄧小平指出，“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管?！毙碌臍v史時期對國家治理方式提出更高的期待，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下以行政命令和行政管理為主要手段的社會治理模式，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

社會秩序的重大調(diào)整必然帶來社會治理方式的變革。在法學(xué)界，1992年上海召開了“法律與社會發(fā)展研討會”，1993年以“社會主義市場經(jīng)濟(jì)與法制建設(shè)”為主題召開法理學(xué)年會，均就市場經(jīng)濟(jì)和法制發(fā)展等課題進(jìn)行了研究和討論。1994年8月在大連召開的“市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代法的精神”研討會明確提出“現(xiàn)代法的精神”這一概念?，F(xiàn)代法律與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系被深度挖掘，法的價值和精神日漸受到學(xué)界重視。另有學(xué)者認(rèn)為，社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、法理型經(jīng)濟(jì)，因此，“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須健全法治”。法律所具有的引導(dǎo)性、公平性、強(qiáng)制性等諸多價值特征，決定了其在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中扮演著不可或缺的制度性角色。法的本質(zhì)再度被挖掘，法的定義亦隨之被重構(gòu)，法律權(quán)利和法律義務(wù)成為法的核心內(nèi)容。法律的價值與功能被提到新的高度，并反映在黨的政策與國家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)探討上。持續(xù)而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為法律的制定和實施提供了良好的制度空間，因此，要轉(zhuǎn)變重政策而輕法律的傳統(tǒng)觀念。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立及其發(fā)展催生出法制需求，而立法機(jī)關(guān)的制度供給無法完全滿足社會各領(lǐng)域的現(xiàn)實需求，社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的諸多改革措施實際上呈現(xiàn)為政策性文件形式，如1980年代初期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基本框架都可以在中央一號文件中尋找到基本依據(jù)。圍繞著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的時代主題和國家發(fā)展的現(xiàn)實需要，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法規(guī)劃及制度實踐相繼展開。1995年3月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》指出，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展改變著原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并塑造著新的社會秩序，然而，法律規(guī)范的缺失使得諸多領(lǐng)域呈現(xiàn)出制度空白，因而亟需通過相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制定以實現(xiàn)對新的社會行為和社會關(guān)系的制度規(guī)范。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)擠壓著現(xiàn)代市場機(jī)制和客觀價值規(guī)律的生存空間，為此，需要重新審視法律在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位。市場經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)改變行政指令的主導(dǎo)性地位，更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性決定了法律的重要定位，但是，強(qiáng)調(diào)法律的秩序調(diào)節(jié)作用并不是完全否認(rèn)國家計劃存在的必要性，更不是要否定黨的政策的指導(dǎo)性地位。國家立法必須堅持黨的基本路線，并以是否能夠提升社會生產(chǎn)力、增強(qiáng)國家綜合國力以及提高人民生活水平作為基本檢驗標(biāo)準(zhǔn)。同時，法律適用同樣要遵循黨的基本政策，但是，“絕不能借政策指導(dǎo)之名濫用法律，甚至不要法律”，法律的獨(dú)立價值得以認(rèn)可和保存。

1978年開啟了一個新的歷史時期。圍繞著法的本質(zhì)和內(nèi)涵，法學(xué)界先后進(jìn)行了“法的階級性和社會性”“權(quán)利本位和義務(wù)本位”“法治和人治”三次大的學(xué)術(shù)論爭，強(qiáng)調(diào)法制并不意味著黨的政策在國家治理中的作用被削弱，更不是意味著否認(rèn)黨的政策的重要作用。因為正是通過黨的政策的實施，立法活動才得以迅速展開?？傮w而言，黨的政策與國家法律是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系、在效力上是約束與被約束關(guān)系、在實施過程中是相互促進(jìn)關(guān)系。黨的政策可以作為國家法律的核心內(nèi)容，進(jìn)而通過法律手段得以貫徹實施。

三、黨的政策與法律關(guān)系發(fā)展的新時期（1999-2019）

黨的政策和國家法律的關(guān)系進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，學(xué)術(shù)界在新的時代背景和制度設(shè)計中進(jìn)行兩者關(guān)系的學(xué)術(shù)探討。隨著黨的政策和國家法律關(guān)系的定位日漸明晰，作為國家和社會治理的兩種方式，可以經(jīng)由規(guī)范轉(zhuǎn)換實現(xiàn)兩者價值與追求，并最終實現(xiàn)中國特色社會主義法治。

（一）黨的政策與國家法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變

黨的政策與國家法律為國家治理體系的重要組成部分。黨的政策是管理國家的重要方式。1997年9月，黨的十五大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為治國基本方略寫入黨的十五大報告和《黨章》。黨的十五大對依法治國進(jìn)行了科學(xué)界定，依法治國的前提和基礎(chǔ)就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)展和完善社會主義各項事業(yè)需要法律的制度性支撐，需要運(yùn)用法制手段保護(hù)社會各主體的合法利益。依法治國彰顯了黨對國家治理的深刻反思，蘊(yùn)含著執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型。在推進(jìn)國家法治建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不能被削弱，更不能被動搖。推進(jìn)法治建設(shè)是增強(qiáng)和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要方式。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)中國法治建設(shè)的歷史必然，而積極領(lǐng)會和貫徹黨的政策正是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式。作為治國方略，依法治國的戰(zhàn)略地位需要制度確認(rèn)。因而，在1999年《憲法》修正案中，依法治國為《憲法》規(guī)范所吸納，建設(shè)社會主義法治國家成為重要目標(biāo)。同年8月，以“跨世紀(jì)法理學(xué)回顧與展望”為主題的中國法學(xué)會法理學(xué)研究會在上海召開，李龍教授提出了中國法理學(xué)發(fā)展的“十大轉(zhuǎn)變”，其中一個重要的方面就是關(guān)于黨的政策和國家法律的關(guān)系轉(zhuǎn)變問題。他認(rèn)為，改革開放二十年來，重視政策而輕視法律的研究進(jìn)路值得商榷。在法學(xué)研究的整體層面，法治話語資源不斷被融吸到新時期的法學(xué)研究之中，黨的政策與國家法律的學(xué)術(shù)探討也開始融入法治維度。

然而，社會實踐中的法律政策化現(xiàn)象不僅會使法律條文因過于原則化而難以實施，而且會因政策的階段性特征而導(dǎo)致社會對法律的短期效應(yīng)心理。因此，將政策和法律區(qū)別開來的學(xué)術(shù)努力，對于促進(jìn)精細(xì)化立法、提升法律的可操作性顯得十分必要。李步云教授認(rèn)為，政策的制定和實施離不開人民的認(rèn)可，而人民接受政策的最好方式就是經(jīng)由法定程序?qū)⒄叻苫?。從根本意義上來講，法定程序中的政策轉(zhuǎn)化過程即是黨的政策主張經(jīng)受人民意志的過濾和篩選過程。黨的政策向國家法律的制度轉(zhuǎn)化過程，它不僅可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的徹底貫徹，而且能夠?qū)崿F(xiàn)國家和社會運(yùn)行的程序化和制度化。張文顯教授認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)黨的政策須依照法定程序來實現(xiàn)對國家法律的指導(dǎo)作用，并不是要取消黨的政策對國家法律的指導(dǎo)作用，更不是要否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。法定程序的功能價值在于促使政策的法律化轉(zhuǎn)變，經(jīng)由將法治精神注入黨的政策規(guī)范，進(jìn)而實現(xiàn)以法治方式貫徹和執(zhí)行黨的政策。趙震江教授和付子堂教授在論述黨的政策和國家法律的關(guān)系時談到，國家法律是外在形式，黨的政策是實質(zhì)內(nèi)容，執(zhí)行了法律也就實現(xiàn)了黨的政策。黨的政策經(jīng)由法定程序上升為國家法律的轉(zhuǎn)化過程，本質(zhì)上就是黨的執(zhí)政方略接受人民檢驗的過程。國家尊重和保障人權(quán)于2004年被納入憲法，這是將黨的人權(quán)保障政策通過法定程序上升為國家意志的體現(xiàn)。黨的政策和國家法律的關(guān)系不僅僅是要將黨的政策通過正當(dāng)程序上升到國家意志的高度，而且要將黨的政策貫穿立法、執(zhí)法和司法的全過程。正確處理黨的政策和國家法律的一個重要方面，就是要將黨的政策貫徹于社會主義法律制定、實施和適用的過程之中。

（二）黨的政策和國家法律的功能定位

這一時期，隨著依法治國方略的推進(jìn)，法律成為治國理政的主要手段，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式發(fā)生了歷史性變革。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)中國特色社會主義法治建設(shè)的根本保障。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的正當(dāng)性前提。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國將難以實現(xiàn)實質(zhì)性推進(jìn);堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國可以實現(xiàn)在國家和社會治理領(lǐng)域的制度性融人，且契合中國特色社會主義的治理邏輯?？梢哉f，法治中國建設(shè)、法治體系完善以及依法治國的推進(jìn)，都必須將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為原則和基本遵循。

黨的十八大明確提出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，而法治是治國理政的基本方式。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，法治成為國家和社會治理所必須依托的制度資源，而黨和人民也對法治的制度性和保障性作用寄予厚望。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的重要講話中指出，“我們要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及現(xiàn)代法治的實質(zhì)內(nèi)涵決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，通過使黨的主張經(jīng)由法定程序上升為國家意志，可以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。國家法律以其國家意志性、強(qiáng)制性和規(guī)范性等保障黨政策的貫徹和實施，同時，黨的政策的制定和實施要體現(xiàn)法治精神，進(jìn)而踐行黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。在全面推進(jìn)依法治國背景下，國家法律對政策制定和實施的規(guī)范和制約作用有所顯現(xiàn)。2013年11月，十八屆三中全會明確指出，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策的行為。黨的重要文獻(xiàn)首次明確要求具體政策應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)，國家法律則是具體政策的依據(jù)，這既能夠保證黨對法治中國建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，又可以實現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的實踐運(yùn)作。

堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的就是要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在對依法治國的戰(zhàn)略選擇上，而且體現(xiàn)在法治方略的治理實踐中。黨的政策為國家法律的先導(dǎo)和指引，要善于將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國家法律以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。隨著法治進(jìn)程的展開，黨在法治中國建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用日益彰顯。科學(xué)立法必須發(fā)揮黨的政策的指導(dǎo)性作用，國家法律的具體實施環(huán)節(jié)是黨的政策的法治化貫徹過程。2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上強(qiáng)調(diào)：“我們必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行……善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。同年10月，十八屆四中全會決定，凡涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法問題，必須報黨中央討論決定，這就保證了黨在國家法律制定中的先導(dǎo)性地位。

（三）黨的政策與國家法律相得益彰

就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言，需要發(fā)揮黨的政策和國家法律的各自優(yōu)勢，使之相得益彰。法律的實施過程是將黨的政策貫穿于依法治國全過程和各領(lǐng)域。重大改革要于法有據(jù)，通過發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用以實現(xiàn)改革的可預(yù)期性和確定性。以國家法律保障改革，同時要強(qiáng)調(diào)黨的政策對國家法律的先導(dǎo)性作用。需要注意的是，黨的政策是否需要轉(zhuǎn)化為法律取決于一定時期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會條件。黨的政策是制定國家法律的基本依據(jù)，但是，社會實踐的需求是制定國家法律的動因。法律服務(wù)于社會實踐，并隨著實踐的發(fā)展而不斷革新。

就歷史邏輯而言，黨的具體政策和國家法律因時代發(fā)展和現(xiàn)實需求而發(fā)生變革，這就為黨的政策和國家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化及價值融合提供了可能的制度空間。黨的政策和國家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化及價值融合主要體現(xiàn)在兩個維度上：一是黨的政策向國家法律轉(zhuǎn)化。黨的政策在不同歷史時期持續(xù)調(diào)整，以適應(yīng)制度變遷和利益調(diào)整所帶來的秩序建構(gòu)。國家法律隨著法制建設(shè)的需要而修訂，最終實現(xiàn)兩種規(guī)范的內(nèi)涵有機(jī)融合。二是國家法律持續(xù)體現(xiàn)黨的政策。黨的政策和國家法律是相得益彰的關(guān)系。兩種規(guī)范之間的同質(zhì)結(jié)構(gòu)，可以從內(nèi)涵和屬性兩個方面來理解。其中，兩者內(nèi)涵在很大程度上所展示的是黨的政策與國家法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性差異。黨的政策同樣具有規(guī)范性內(nèi)涵和穩(wěn)定性價值，可以實現(xiàn)人們行為的可預(yù)期性。那種認(rèn)為黨的政策不具有可預(yù)期性的觀點(diǎn)，在很大程度上是源于認(rèn)識誤區(qū)，或者潛藏著某種不便訴說的政治目的;事實上，黨的政策不僅可以合理預(yù)期，而且是圍繞人民的根本利益而展開，而期望值的大小取決于對人民內(nèi)涵的把握。因此，黨的政策和國家法律在規(guī)范穩(wěn)定性和行為可預(yù)期性上具有相同內(nèi)涵，體現(xiàn)了以人民為中心的理念。同時，兩者在屬性上，也具有同質(zhì)性。黨的政策具有極強(qiáng)的調(diào)動能力和秩序重構(gòu)能力，它既能夠為現(xiàn)實社會設(shè)定運(yùn)作模式，又可以提供相應(yīng)的主體行為規(guī)范，并能夠劃定制度邊界和適用范圍。

黨的政策和國家法律在治理偏向和規(guī)范內(nèi)涵上的差異性決定了其互聯(lián)互通的必要性，而兩者在價值初衷和終極追求上的一致性決定了其互聯(lián)互通的可能性?？梢哉f，黨的政策指導(dǎo)著特定時期的歷史任務(wù)，國家法律服務(wù)于特定時期的實踐課題，兩者在國家發(fā)展和人民幸福的政治倫理和價值期許上實現(xiàn)著規(guī)范融通，并最終統(tǒng)一于反映黨的意志和人民根本利益的特定歷史實踐當(dāng)中。

結(jié)語

新中國成立70年來，黨和國家的建設(shè)、改革和發(fā)展在很大程度上取決于黨的政策的科學(xué)指引。無論是新中國成立初期的社會主義建設(shè)，還是改革開放時期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型，以及新時代全面依法治國方略的實施，都是在黨的政策主導(dǎo)下的社會主義實踐。正確理解和認(rèn)識黨的政策和國家法律其核心要義就是要從實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一出發(fā)，深刻認(rèn)識黨的政策和國家法律相得益彰的關(guān)系。法律就是將黨的政策主張通過民主和法定程序上升為國家意志，進(jìn)而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人民當(dāng)家作主和依法治國的全過程和各領(lǐng)域。在新時代中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)程中，必須堅持黨的政策為國家法律的根本指引，保證國家法律充分實現(xiàn)黨的意志和主張。在黨的政策與國家法律的關(guān)系的后續(xù)研究中，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的立法體系、司法體系和法治話語宏偉目標(biāo)之下，穩(wěn)步推進(jìn)法學(xué)理論與法治實踐深度融合與現(xiàn)實關(guān)照，為新時代中國特色社會主義法治建設(shè)做出法學(xué)和法律工作者應(yīng)有的貢獻(xiàn)。