■ 孫秋蘭 楊 濤 徐中強(qiáng)

一、商品房發(fā)展歷程

20多年來，重慶市立足本地實(shí)際，積極貫徹落實(shí)國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策，牢牢抓住供求關(guān)系、土地調(diào)控、稅收調(diào)節(jié)、金融杠桿、雙軌配置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化城市空間布局和定位，以產(chǎn)城融合推動(dòng)區(qū)域功能布局，以市場(chǎng)資源配置為主要方向調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，為低收入群體提供住房保障，實(shí)現(xiàn)“規(guī)模適度、布局合理、供求平衡、增長(zhǎng)平穩(wěn)、監(jiān)管有效、風(fēng)險(xiǎn)可控”的房地產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)調(diào)控的著力點(diǎn)、手段、總體思路等特征，重慶商品房發(fā)展歷程經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

（一）地房改革初具規(guī)模（1992年 ～ 1996年）

1992年春，重慶市城鎮(zhèn)住房制度逐漸全面實(shí)施和深化，土地使用制度改革率先突破，雙雙得以穩(wěn)步推進(jìn)。1993年 ～1996年，重慶市城鎮(zhèn)住房制度改革以逐步提高住房租金入手，制定出售公有住房的價(jià)格計(jì)算辦法，逐漸變成以出售城鎮(zhèn)居民自住公房為主要內(nèi)容，基本實(shí)現(xiàn)了“成本出租、新房新租”。1994年底，重慶市人民政府《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和《重慶市住房公積金管理辦法》，要求所有在渝行政、企事業(yè)單位及職工從1995年1月1日起建立住房公積金制度。1996年，重慶市被列為全國(guó)住房公積金規(guī)范化管理試點(diǎn)城市，住房公積金制度進(jìn)一步健全，形成了“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的管理格局。同年，重慶市土地使用制度改革和城鎮(zhèn)住房制度改革圓滿實(shí)現(xiàn)了階段性預(yù)期目標(biāo)，相繼建成了一批中、高檔小區(qū)，房地產(chǎn)開發(fā)初具規(guī)模，城鎮(zhèn)居民的居住條件有所改善。

（二）市場(chǎng)機(jī)制基本形成（1997年 ～ 2002年）

變?yōu)橹陛犑辛辏貞c市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃不斷修編完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速加快，高速公路、跨江大橋、城市道路、市政施設(shè)、園林綠化建設(shè)齊頭并進(jìn)，城市格局進(jìn)一步改善，有效促進(jìn)了土地、房屋交易市場(chǎng)機(jī)制的形成，市場(chǎng)活躍，樓市升溫。建立的相關(guān)住房制度有：1999年1月，全面停止投資購建住房用于實(shí)物分配；同年2月，發(fā)布 《重慶市物業(yè)管理辦法》； 同年9月， 審議通過 《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，全市物業(yè)管理步入法治軌道；同時(shí)從市到各區(qū)縣基本實(shí)現(xiàn)了實(shí)施管理制度化、規(guī)范化，改進(jìn)和完善了土地利用計(jì)劃管理，開展了農(nóng)用地專用的規(guī)劃審查工作，落實(shí)了土地用途管理制度。2000年底，全市住房公積金實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。2001年9月，全市城鎮(zhèn)居民公有住房出售工作圓滿完成。隨著重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民家庭經(jīng)濟(jì)收入水平的逐年提高和住房消費(fèi)觀念的改變，廣大市民逐漸成為商品住房的消費(fèi)主體。2002年6月，建立和完善基準(zhǔn)地價(jià)更新制度；同年8月，審議通過《重慶市國(guó)有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》，建立健全土地收購儲(chǔ)備制度，頒發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)有關(guān)工作的通知》；修訂《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》，明確重慶商品房銷售以套內(nèi)建筑面積作為計(jì)價(jià)依據(jù)，建立預(yù)售資金由銀行、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、開發(fā)企業(yè)三方共同監(jiān)督的機(jī)制。

（三）深化改革發(fā)展快速（2003年 ～ 2014年）

2003年～2014年，重慶明確提出“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”的住房調(diào)控思路，建立“市場(chǎng)+保障”的雙軌制住房供應(yīng)體系，在加快商品房建設(shè)的同時(shí)，構(gòu)建“5+1”的住房保障體系，即廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、危舊房和棚戶區(qū)改造安置房、“城中村”改造安置房、農(nóng)民工公寓加公共租賃房，確保實(shí)現(xiàn)全體城鎮(zhèn)市民“住有所居”的目標(biāo)。具體為：2003年8月，組建成立重慶市土地交易中心，負(fù)責(zé)提供土地交易場(chǎng)所、辦理土地交易事務(wù)、提供土地交易信息。2004年12月1日起，重慶土地房屋權(quán)籍統(tǒng)一登記，房地“兩證合一”。2008年，對(duì)《重慶市商品房買賣合同》格式條款進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)對(duì)購房?jī)r(jià)款的付款方式、期限、商品房計(jì)價(jià)方式、買賣雙方關(guān)于辦理合同登記以及辦證的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行了修訂，使合同條款更加公平、公正，更能維護(hù)買賣雙方的合法權(quán)益。2009年，《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》經(jīng)重慶市人大重新制定出臺(tái)。2010年，頒布實(shí)施《重慶市物業(yè)專項(xiàng)維修資金管理辦法》。2012年1月，新《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》實(shí)施。2014年2月，《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范商品房預(yù)售資金管理的通知》嚴(yán)格預(yù)售資金監(jiān)管銀行選擇標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)售資金監(jiān)管賬戶設(shè)立數(shù)量，加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管銀行前期審查，規(guī)范商品房預(yù)售資金收存行為，確保購房款全額進(jìn)入監(jiān)管賬戶；加強(qiáng)對(duì)預(yù)售資金運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查。

（四）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——調(diào)整發(fā)展（2015年至今）

2015年4月，《關(guān)于推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造貨幣化安置的指導(dǎo)意見》規(guī)定主城區(qū)棚戶區(qū)改造居民可自主選擇購買政府集中采購的市場(chǎng)存量商品住房或存量保障房；同年5月，《關(guān)于調(diào)整項(xiàng)目資本金和預(yù)售資金首付款監(jiān)管優(yōu)惠政策的通知》繼續(xù)執(zhí)行對(duì)無不良記錄房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目資本金和預(yù)售資金首付款降低80%監(jiān)管比例的優(yōu)惠政策。同時(shí)，《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管工作嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的通知》加大對(duì)違規(guī)售后包租、售后返租行為的查處力度，堅(jiān)決防范和打擊房地產(chǎn)領(lǐng)域非法集資活動(dòng)，加強(qiáng)商品房網(wǎng)上簽約的執(zhí)行檢查力度，重點(diǎn)查處一房二賣和挪用預(yù)售資金違法行為等；同年12月，《關(guān)于完善房地產(chǎn)用地配套政策的通知》規(guī)定完善房地產(chǎn)項(xiàng)目用地用途轉(zhuǎn)換配套政策、土地價(jià)款分期繳納配套政策，加大市場(chǎng)秩序和土地供后監(jiān)管力度。2016年12月，《關(guān)于加強(qiáng)主城區(qū)商品房預(yù)售方案管理的通知》，嚴(yán)格預(yù)售方案?jìng)浒?，加?qiáng)備案價(jià)格審查，嚴(yán)格預(yù)售方案變更和嚴(yán)格預(yù)售方案執(zhí)行。2017年1月，《重慶市關(guān)于開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收實(shí)施細(xì)則》關(guān)于“征收對(duì)象”和“稅率”中的“在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”修改為“在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的首套及以上的普通住房”；同年5月，《關(guān)于優(yōu)先保障職工家庭首套住房公積金貸款需求的通知》規(guī)定住房公積金優(yōu)先保障剛性住房需求。

二、保障房制度改革歷史

隨著住房制度的不斷改革，重慶的保障房建設(shè)也隨之經(jīng)歷了六個(gè)發(fā)展階段：公房私有化、開始審批經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房納入“八大民心工程”、擴(kuò)大廉租房保障范圍、加大廉租房建設(shè)力度、確定以公租房為重心，逐步走上了具有重慶特色的保障房建設(shè)發(fā)展道路。

（一）公房私有化（1994年）

公有住房主要由直管公房和單位自有公房組成，它曾是解決我國(guó)城市居民居住問題的最主要途徑。1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，指出把住房實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)榘磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式，建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系，由此拉開了住房制度改革的序幕。同年，重慶出臺(tái)了《重慶市公有住房出售管理辦法》，逐步實(shí)現(xiàn)公房私有化。

（二）供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房（2001年）

1998年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）正式提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房供應(yīng)體系。2001年，重慶開始對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目進(jìn)行審批；到2007年底，全市共審批300余個(gè)項(xiàng)目，竣工700多萬平方米。

（三）廉租房被納入“八大民心工程”（2002年）

2002年底，出臺(tái)了《重慶城鎮(zhèn)廉租住房保障辦法（試行）》。并在2003年將廉租房建設(shè)納入到政府的“八大民心工程”之中，強(qiáng)力推進(jìn)廉租房建設(shè)，確保困難家庭住有所居，確定了以渝中、江北、九龍坡、巴南及南岸5個(gè)區(qū)為試點(diǎn)區(qū)。

（四）擴(kuò)大廉租房保障覆蓋面（2007年）

2007年底，《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的實(shí)施意見》要求逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍，規(guī)定“十一五”期間，確保保障面積標(biāo)準(zhǔn)為人均使用面積10平方米，其保障對(duì)象為重慶主城人均使用面積10平方米以下的低保住房困難家庭以及區(qū)縣（自治縣）廉租房人均使用面積6平方米以下的低保住房困難家庭。并要求在2007年底前，對(duì)城市低保家庭基本做到能保盡保；2008年底前，區(qū)縣（自治縣）基本做到能保盡保；2009年，主城和有條件區(qū)縣（自治縣）將保障范圍擴(kuò)大到低收入住房困難家庭；2010年，全市保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

（五）加大保障房建設(shè)力度（2008年）

2008年，重慶加大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)，同時(shí)加大力度對(duì)危舊房和棚戶區(qū)進(jìn)行改造，計(jì)劃當(dāng)年建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房約201萬平方米、廉租房約34萬平方米、建設(shè)危舊房改造還建房約250萬平方米、棚戶區(qū)改造新建房約120萬平方米以及農(nóng)民宿舍（公寓）約25萬平方米。截至2015年底，重慶累計(jì)發(fā)放租賃補(bǔ)貼4.8億元（補(bǔ)助資金均由中央財(cái)政按年度安排），惠及12萬戶低收入住房困難家庭，累計(jì)配租廉租房8.8萬套，重慶廉租房實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。

（六）確定以公租房為建設(shè)重心（2010年）

2010年5月，重慶停止審批新建經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，啟動(dòng)4000萬平方米公租房建設(shè)計(jì)劃，在全國(guó)率先開始大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房。自此，重慶公租房按照“三年分部開工、五年基本建成、七年配套成熟”的計(jì)劃有序推進(jìn)建設(shè)。著力打造以公租房為主體的住房保障體系，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)住房“雙軌制”，構(gòu)建“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”的城市住房供應(yīng)體系。

三、政策建議

一是嚴(yán)格界定住房性質(zhì)。在目前信貸政策的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的稅收制度，對(duì)住房投機(jī)炒作收益通過稅收方式收回，讓住房投機(jī)炒作無利可圖，繼而保證住房居住功能的主導(dǎo)地位。

二是進(jìn)一步弱化住房投資功能。參照深圳存量住房批量化評(píng)估，在主城范圍內(nèi)建立存量住房?jī)r(jià)值評(píng)估系統(tǒng)，強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用，應(yīng)用空間、屬性、納稅人信息等共同數(shù)據(jù)，推進(jìn)房地產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)土地使用年限、地塊大小、形狀、容積率、微觀區(qū)位等因子，引入“房租收入比”等指標(biāo)，設(shè)定房?jī)r(jià)和租金基準(zhǔn)價(jià)格，為政府定期公布的指導(dǎo)價(jià)提供真實(shí)權(quán)威的依據(jù)，也為后期完善房產(chǎn)稅制度奠定基礎(chǔ)。

三是編制住房發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，防范非理性波動(dòng)。加快研究制定《重慶市主城區(qū)住房發(fā)展規(guī)劃》，明確未來5 ～ 10年主城區(qū)住房供應(yīng)模式、供應(yīng)規(guī)模和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，為主城區(qū)住房發(fā)展設(shè)定“航向標(biāo)”，把握供應(yīng)節(jié)奏，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，防范非理性波動(dòng)，引導(dǎo)消費(fèi)者不跟風(fēng)、不盲從。同時(shí)，開展主城區(qū)住宅用地全面排查工作，推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商按合同約定開工、竣工，盡快形成住房有效供應(yīng)，緩解市場(chǎng)供需矛盾，穩(wěn)定房地產(chǎn)投資。

四是完善住房供應(yīng)體系，加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，滿足多層次需求。第一，保障穩(wěn)定的租賃關(guān)系。制定詳細(xì)政策措施，著力于維護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益，形成私人租賃住房市場(chǎng)房屋質(zhì)量好、租金價(jià)格穩(wěn)定、租房者社會(huì)階層較高的供應(yīng)體系。第二，加快夯實(shí)租賃住房管理的工作基礎(chǔ)。制定并嚴(yán)格執(zhí)行全市租賃合同備案制度，為相關(guān)改革工作的啟動(dòng)做準(zhǔn)備；建立多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)和住房租賃企業(yè)備案管理，建立實(shí)名交易制度，加快建設(shè)住房租賃市場(chǎng)信用體系，建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度。規(guī)范住房租賃市場(chǎng)價(jià)格指導(dǎo)，確保租賃消費(fèi)者合法權(quán)益。第三，出臺(tái)支持發(fā)展規(guī)模化租賃的政策措施。大力培育專業(yè)化、規(guī)模化住房租賃企業(yè)，形成大、中、小住房租賃企業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局，滿足不斷增長(zhǎng)的住房租賃需求；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向住房租賃企業(yè)提供金融支持，支持符合條件的住房租賃企業(yè)發(fā)行債券、不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品，穩(wěn)步推進(jìn)用于發(fā)展租賃住房的信托基金（REITs）試點(diǎn)；貫徹落實(shí)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)全市商業(yè)商務(wù)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》，進(jìn)一步細(xì)化“商改住”等政策措施，鼓勵(lì)通過改造商業(yè)商務(wù)地產(chǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的租賃，細(xì)化調(diào)整后用水、用電、用氣價(jià)格按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等政策標(biāo)準(zhǔn)。第四，推進(jìn)存量老舊小區(qū)改造轉(zhuǎn)為規(guī)?；赓U。著力推進(jìn)老舊住宅小區(qū)二次供水、供電、電梯設(shè)備、消防設(shè)施等改造項(xiàng)目，不搞大拆大建，探索轉(zhuǎn)型為規(guī)?；赓U住房。

五是建立開發(fā)企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制。定期篩選出一批土地出讓合同執(zhí)行差（開竣工期限）、房屋銷售周期長(zhǎng)、違規(guī)銷售嚴(yán)重等開發(fā)企業(yè)，綜合企業(yè)信貸還貸情況，最終確定風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)予以嚴(yán)加監(jiān)管和提前處置，避免風(fēng)險(xiǎn)問題擴(kuò)大。

六是繼續(xù)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范市場(chǎng)秩序。一方面，堅(jiān)決打擊投機(jī)炒作，凈化市場(chǎng)環(huán)境，特別是加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)和管控，防止傳播虛假信息，堅(jiān)決打擊媒體惡意炒作；另一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅查處開發(fā)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序和購房群眾的合法權(quán)益；同時(shí)，配合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等部門，做好房地產(chǎn)領(lǐng)域信訪風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的排查和處置工作。