吳 昊

(長春大學(xué) 行政學(xué)院， 長春 130022)

1 問題的提出

作為改革開放以來我國公共服務(wù)領(lǐng)域中的一種重要的組織創(chuàng)新，近年來，民辦非企業(yè)單位的總量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用越來越重要?！?016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個(gè)，其中民辦非企業(yè)單位的數(shù)量為36.1萬。與此同時(shí)，從具體的分布領(lǐng)域和行業(yè)上來看，我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展還呈現(xiàn)出一種“非均衡性”的特征，這突出表現(xiàn)為教育類民辦非企業(yè)單位處于“一枝獨(dú)秀”的地位，其數(shù)量占據(jù)了民辦非企業(yè)單位總量的一半左右，這一比例近年來一直保持總體的穩(wěn)定。我國的民辦非企業(yè)單位大致對應(yīng)于國際通行話語體系中的非營利組織以及第三部門等。教育類民辦非企業(yè)單位快速發(fā)展的原因是多方面的：從社會需求以及制度供給的角度來看，教育類民辦非企業(yè)單位的發(fā)展主要是由于社會不斷增長的教育需求以及相關(guān)政策的不斷完善；從政策因素上看，是因?yàn)榻逃I(lǐng)域較早出臺了相關(guān)的政策來促進(jìn)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。但是，從教育類民辦非企業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，相關(guān)政策也存在一些較為明顯的問題。這些問題突出表現(xiàn)為，在性質(zhì)上，民辦非企業(yè)單位是不以營利為目的的社會組織，因此應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)的非營利要求，但是相關(guān)政策卻規(guī)定民辦非企業(yè)單位的舉辦者可以取得合理回報(bào)，這既是促進(jìn)其快速發(fā)展的原因，也是制約其公信力提高的根本因素。不可否認(rèn)的是，在民辦非企業(yè)單位發(fā)展初期，相關(guān)政策規(guī)定在一定程度上有助于激發(fā)社會參與舉辦教育事業(yè)的積極性，但是隨著民辦非企業(yè)單位規(guī)模的不斷壯大，相關(guān)政策規(guī)定的消極作用也逐漸顯現(xiàn)了出來，不僅影響了教育類民辦非企業(yè)單位的社會公信力，而且也不利于在全社會營造社會公益精神成長的外部環(huán)境。本文將主要對于當(dāng)前教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展中存在的問題及原因進(jìn)行分析，并且提出相應(yīng)的治理之道。

2 教育類民辦非企業(yè)單位快速發(fā)展的推動因素

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會對于教育服務(wù)的需求也在不斷增加。面對這些需求，政府提供教育服務(wù)的能力明顯不足。在這種情況下，積極引入社會力量就顯得尤為必要。政府也適時(shí)出臺了一些相關(guān)的政策來吸納社會力量，正是由于這些因素的綜合作用，近年來我國教育類民辦非企業(yè)單位有了快速的發(fā)展。

2.1 社會不斷增長的教育需求

首先，從傳統(tǒng)文化的角度來看，在長期的歷史演進(jìn)過程中，我國逐步形成了重視教育的傳統(tǒng)。受“學(xué)而優(yōu)則仕”，“萬般皆下品、唯有讀書高”等一些傳統(tǒng)思想觀念的影響，幾乎所有家庭都普遍重視孩子的教育問題，對子女抱有“望子成龍”、“望女成鳳”的想法。從現(xiàn)實(shí)影響來看，20世紀(jì)70年代末期以來，隨著我國高考制度的恢復(fù)、社會主義教育事業(yè)的不斷發(fā)展，大量青年學(xué)生從此獲得進(jìn)入大學(xué)繼續(xù)深造的機(jī)會，并且得以“改變命運(yùn)”，畢業(yè)后進(jìn)入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)而順利成為這些領(lǐng)域的中堅(jiān)力量。這種成功模式在社會上具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，在城鄉(xiāng)二元分立、社會分層不斷明顯的背景下，通過接受系統(tǒng)的學(xué)校教育來實(shí)現(xiàn)“走出大山”、“離開農(nóng)村”的目標(biāo)，成為重要的社會流動方式。因此，在傳統(tǒng)文化影響以及現(xiàn)實(shí)生活中“知識改變命運(yùn)”的強(qiáng)烈示范下，“再苦再累也要供孩子上學(xué)”便自然地成為我國絕大多數(shù)家庭的普遍選擇，從而導(dǎo)致整個(gè)社會對教育的廣泛需求。

其次，人才成長也有其自身規(guī)律?！笆陿淠尽倌陿淙恕?，這句話充分說明，與其他領(lǐng)域相比，教育領(lǐng)域有著其獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律，人才的成長周期一般都會比較長。與此同時(shí)，教育領(lǐng)域又是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，任何個(gè)人或家庭都不能夠自行有效提供自身成長所需要的全部教育。也就是說，與其它一些商品的消費(fèi)市場不同，在教育產(chǎn)品的消費(fèi)市場上，消費(fèi)者的“可選擇程度”并不高，教育市場屬于“賣方市場”，社會對學(xué)校教育的需求呈現(xiàn)出很強(qiáng)的剛性。截至目前為止，世界上尚未真正出現(xiàn)與學(xué)校教育幾乎“同質(zhì)”的教育產(chǎn)品的有效替代者。從社會成員對物品的需求角度來看，教育產(chǎn)品是基礎(chǔ)性的社會需求。著名學(xué)者馬斯洛的社會需求理論將社會成員的需求劃分為五個(gè)層次，當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫捷^好的滿足后，高一層次的需求就會出現(xiàn)。同理，社會成員對于不同公共物品的需求也呈現(xiàn)出一定的次序性。受上述傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)因素的影響，在我國，社會成員對于教育的需求處于基礎(chǔ)需求的范疇。換言之，社會成員對于教育產(chǎn)品的需求要優(yōu)先于其他公共物品的需求，這屬于馬斯洛所說的“優(yōu)勢需要”。

最后，社會的不斷發(fā)展進(jìn)步也是不斷催生新的教育需求的一個(gè)重要因素。隨著社會發(fā)展、科技進(jìn)步的速度越來越快，科學(xué)知識也以前所未有的速度更新，任何社會成員都不可能在知識學(xué)習(xí)上一勞永逸。21世紀(jì)是學(xué)習(xí)的世紀(jì)，在學(xué)習(xí)型社會的時(shí)代背景下，終身教育既是一種理念也應(yīng)當(dāng)成為每一個(gè)社會成員的自覺行為。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅提高了社會成員的生活水平，這使社會成員在滿足自身基本需求的同時(shí)有能力來選擇個(gè)性化的教育需求。目前，社會成員對教育的需求日益呈現(xiàn)出一種多元化的趨勢。此外，改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國社會成員的流動性也不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間的界限逐步被打破。在流動性不斷增強(qiáng)的背景下，社會成員為了適應(yīng)新的生活、工作環(huán)境，必須通過相應(yīng)的學(xué)習(xí)來提升自身的社會競爭力。例如，大量的農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)入城市引發(fā)了一系列的教育需求，包括自身對于專業(yè)技能培訓(xùn)的需求以及流動人口子女在城市入學(xué)、接受教育的需求等。

2.2 教育需求與供給之間存在較大缺口

改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型的逐漸深入，在“窮國辦大教育”的背景下，為了彌補(bǔ)政府辦學(xué)力量的不足，黨和國家陸續(xù)出臺了一系列的政策和法規(guī)，積極鼓勵(lì)社會力量參與辦學(xué)。近年來，我國的社會主義教育事業(yè)取得了巨大成就。在此過程中，我國的民辦教育事業(yè)也有了長足的發(fā)展，民辦非企業(yè)單位數(shù)量迅速增加，在滿足社會日益增長的教育需求等方面做出了重要貢獻(xiàn)。但是，總體來看，我國教育的供給與需求之間還存在一定的缺口。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，從財(cái)政投入指標(biāo)來看。盡管我國的教育投入有了很大改善，但是，直到2012年才達(dá)到國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4%的既定目標(biāo)。在過去的一段時(shí)間里，政府對于教育的財(cái)政投入相對不足。

第二，從不同層次教育的招生規(guī)模來看。相比較而言，我國學(xué)前教育、高等教育等毛入學(xué)率明顯偏低。盡管“中國高等教育招生數(shù)量近年來均在逐年增加，但是中國每年的招生數(shù)量較之于中國每年凈新增的人口總數(shù)(即新增人口總數(shù)減去死亡人口總數(shù))，或者中國每年的招生數(shù)量較之于18年前中國凈新增人口總數(shù)，高等教育招生數(shù)量均顯偏小”[1]。

第三，從政府的供給方式來看。政府對于教育公共物品的供給側(cè)重于滿足大多數(shù)社會成員的基本需求，這種供給方式并不能有效滿足社會成員日益增長的多元化、異質(zhì)化的教育需求。事實(shí)上，這種新的需求也為社會力量進(jìn)入教育領(lǐng)域提供個(gè)性化的教育服務(wù)創(chuàng)造了空間，在這一點(diǎn)上，教育類民辦非企業(yè)單位在滿足社會成員的個(gè)性化需求方面具有公立學(xué)校無法比擬的優(yōu)勢。我們可以看到，在現(xiàn)實(shí)生活中，各種各樣的專業(yè)性的教育類民辦非企業(yè)單位有了快速發(fā)展。

在這個(gè)意義上，教育需求與供給之間存在的缺口為社會力量的參與提供了一個(gè)潛在的空間。

為了有效彌補(bǔ)教育服務(wù)供給上的不足，積極吸納社會力量參與到教育事業(yè)中，政府陸續(xù)出臺了一些政策措施。在這些政策的推動下，教育類民辦非企業(yè)單位有了快速發(fā)展。

首先，相關(guān)政策規(guī)定契合了舉辦主體的自利邏輯。教育類民辦非企業(yè)單位的辦學(xué)主體具有各自不同的動機(jī)。以獨(dú)立學(xué)院為例，各辦學(xué)主體的自利邏輯表現(xiàn)為：政府希望在不增加財(cái)政投入的情況下發(fā)展高等教育；高校希望增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，充分利用現(xiàn)有教育資源；絕大多數(shù)社會力量期望獲得經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)。從理論上說，作為非營利的社會組織，民辦非企業(yè)單位的創(chuàng)辦者是不能從中取得任何經(jīng)濟(jì)回報(bào)的，但是已有的一些實(shí)證研究表明，我國的民辦非企業(yè)單位具有較強(qiáng)的營利動機(jī)。在現(xiàn)實(shí)中，民辦非企業(yè)單位的非營利性不僅沒有形成全社會共識，而且即使相關(guān)從業(yè)人員對非營利的基本要求也缺乏清晰的了解，一些社會主體參與舉辦民辦非企業(yè)單位的主要目的就是為了營利，其對民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知也有悖于社會組織公益產(chǎn)權(quán)的相關(guān)要求。教育類民辦非企業(yè)單位相關(guān)法律和法規(guī)的沖突，不僅允許出資者可以獲得合理回報(bào)，而且沒有具體規(guī)定獲得回報(bào)的比例，這就為創(chuàng)辦主體在獲取回報(bào)方面留下了很大的自由裁量空間，“舉辦者往往通過其他手法私底下把利潤轉(zhuǎn)移出學(xué)校”[2]。還有一點(diǎn)值得注意的是，由于身背社會組織的“外殼”，教育類民辦非企業(yè)單位一般能夠相對容易獲得一些公益類優(yōu)惠政策的支持。盡管目前國家政策對社會組織的支持力度不足，但是從教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展的實(shí)踐來看，一些民辦學(xué)校的確得到了較多的優(yōu)惠政策，包括土地、人才、財(cái)政、稅收政策等。這些政策優(yōu)惠有利于降低教育類民辦非企業(yè)單位的辦學(xué)成本，最大限度地提高了民辦非企業(yè)單位的辦學(xué)結(jié)余。所有這些因素疊加在一起便契合了舉辦主體的最初動機(jī)。

其次，提升了教育類民辦非企業(yè)單位的合法性。西方一些新制度主義學(xué)者將合法性的概念引入到組織分析領(lǐng)域，進(jìn)而分析非營利組織在社會不同主體中的接受、認(rèn)可程度。近年來，合法性問題也逐漸成為我國社會組織領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。本文對教育類民辦非企業(yè)單位合法性進(jìn)行探討的過程中，主要是分析其社會合法性，也就是組織在服務(wù)對象中的接受和認(rèn)可程度。制度能否給組織帶來社會合法性是組織創(chuàng)辦者在選擇組織形式過程中需要考慮的一個(gè)重要因素。社會學(xué)制度主義者認(rèn)為，“某一個(gè)組織之所以會采用一種新的制度形式,并不是因?yàn)樗岣吡私M織的目的——手段效率,而是因?yàn)樗岣吡嗽摻M織或者其參與者的社會合法性”。目前，我國社會組織普遍面臨著“合法性危機(jī)”：有些政府部門與社會組織等相關(guān)主體的思想意識與思維習(xí)慣仍然局限于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而且認(rèn)為只有政府部門才是公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的唯一合法主體，同時(shí)將社會組織與企業(yè)一律排斥在公共管理與公共服務(wù)事務(wù)之外，甚至還對社會組織與企業(yè)的合法性或是公共服務(wù)能力存在不同程度的質(zhì)疑與顧慮?！罢J(rèn)為組織超出了其規(guī)定職能，而大企業(yè)認(rèn)為組織辦不了事；服務(wù)對象存有疑慮”[3]。在這種情況下，通過公共部門與社會力量合辦的形式來發(fā)展民辦非企業(yè)單位，可以有效提升其合法性?？梢姡爸袊谌块T’在實(shí)踐過程中明顯帶有公私混合與官民身份重疊的特征”[4]。就教育類民辦非企業(yè)單位而言，政府部門、事業(yè)單位等公共部門的參與不僅使其能夠較為容易地獲得行政合法性，而且教育類民辦非企業(yè)單位與事業(yè)單位等公共部門所具有的各種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、專業(yè)人才以及基礎(chǔ)設(shè)施等資源不僅能夠?qū)崿F(xiàn)“共享”，還可以有效提高自身的辦學(xué)能力和專業(yè)化水平，從而民辦非企業(yè)單位能夠較容易地獲得社會的認(rèn)可。因此，與公立學(xué)校等公共部門的合作成為一些教育類民辦非企業(yè)單位吸引社會公眾的重要因素。筆者在調(diào)研過程中了解到，一些民辦中學(xué)由于能與公立中學(xué)共用一些包括操場等在內(nèi)的公共設(shè)施，而深受廣大學(xué)生家長的歡迎。教育類民辦非企業(yè)單位政治合法性、行政合法性和社會合法性的獲得，既有利于打消政府、社會的疑慮，又有助于提升自身的辦學(xué)能力、提高市場號召力和競爭力。

3 教育類民辦非企業(yè)單位發(fā)展中存在的問題分析

綜合來看，相關(guān)政策對于教育類民辦非企業(yè)單位的規(guī)范主要存在兩個(gè)方面的問題：一是相關(guān)制度的非協(xié)調(diào)約束；二是創(chuàng)辦主體的不一致。

本文所運(yùn)用的“非協(xié)調(diào)約束”概念，主要指這樣一種現(xiàn)象：在組織的制度環(huán)境中，“由于這些制度是通過來自于不同領(lǐng)域的神話傳播的，這些制度規(guī)則對于組織的要求有可能是相互沖突的”[5]。具體說，就是有關(guān)的法律、法規(guī)對教育類民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)或運(yùn)作等方面的規(guī)范，存在一些相互沖突、不協(xié)調(diào)的地方。教育類民辦非企業(yè)單位制度環(huán)境的這種非協(xié)調(diào)約束主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

3.1 不得以營利為目的與合理回報(bào)的沖突

《中華人民共和國教育法》第二十五條明確規(guī)定，“任何單位組織與個(gè)人均不得以營利為目的來創(chuàng)辦學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)”。從發(fā)生學(xué)的角度來看，民辦非企業(yè)單位是由社會力量成立的以社會公益資產(chǎn)為基礎(chǔ)的公益服務(wù)組織。對于教育類民辦非企業(yè)單位而言，“不得以營利為目的”意味著所有創(chuàng)辦主體必須嚴(yán)格遵循社會組織的非營利要求。通過《民辦非營利組織會計(jì)準(zhǔn)則》可知，社會組織應(yīng)該具有的非營利標(biāo)準(zhǔn)可以從三個(gè)層面進(jìn)行解析：一是各種社會單位與組織均不能夠以營利為經(jīng)營目的為發(fā)展宗旨；二是各種資源提供者均不能享有該社會組織的所有權(quán)；三是各種資源提供者均不得以投入資源為借口來換取物質(zhì)報(bào)酬或經(jīng)濟(jì)回報(bào)。但是，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十一條卻規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必要的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。這一規(guī)定不僅與《中華人民共和國教育法》第二十五條的相關(guān)規(guī)定沖突，違背了舉辦主體“不得以營利為目的”的相關(guān)要求，也與《民間非營利組織會計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定抵觸。這種沖突模糊了教育類民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)，使其無法回答我們是誰、我們區(qū)別于其他社會組織的根本特征是什么的問題。有學(xué)者指出，“如果我們采用全世界通行的利潤分配限制標(biāo)準(zhǔn)來界定非營利性的涵義, 所有允許創(chuàng)辦者獲取合理回報(bào)的民辦學(xué)校都不應(yīng)該具有非營利性”[6]。

現(xiàn)階段我國民辦非企業(yè)單位領(lǐng)域的公益動機(jī)并不突出，其營利要求占了不小的比例。有學(xué)者針對民辦非企業(yè)單位的一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，“帶有公益屬性、能夠造福社會的民辦非企業(yè)單位所占比例仍然較低，其中，第一選擇與第二選擇的總和僅有29.2%，與此同時(shí)，仍然有7.4%的民辦非企業(yè)單位的第一選擇是營利動機(jī)，而且第二選擇中也占5.8%。通過這些數(shù)據(jù)可知：有些單位組織與個(gè)人仍然通過創(chuàng)辦非營利組織來進(jìn)行營利”[7]412。另外，民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的認(rèn)知也不符合相應(yīng)要求。調(diào)查顯示，“高達(dá)61.2%的民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者認(rèn)為出資者應(yīng)該擁有產(chǎn)權(quán)。此外，20.5%的民辦非企業(yè)單位舉辦者認(rèn)為本單位應(yīng)該擁有產(chǎn)權(quán)，12.6%的民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦者認(rèn)為合伙人應(yīng)該有產(chǎn)權(quán)……目前以民非的形式存在的機(jī)構(gòu)，它們實(shí)際上并不具備作為NPO而存在的基礎(chǔ)”[7]420。既然目前以民辦非企業(yè)單位形式存在的機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不具備作為NPO而存在的基礎(chǔ)，為什么還有如此多的社會主體選擇創(chuàng)辦教育類民辦非企業(yè)單位？雖然相關(guān)制度并沒有明確規(guī)定舉辦主體可以營利，但是可以取得一定比例的回報(bào)畢竟“含蓄”地打開了一個(gè)缺口，而由于沒有具體規(guī)定回報(bào)的比例，使創(chuàng)辦主體更加有參與創(chuàng)辦的動力；同時(shí)，通過與公共部門的合作辦學(xué)還能有效提升其政治、行政以及社會合法性。在公共物品供給不足的背景下，社會力量所面臨的“是一個(gè)市場空間，同時(shí)又是一個(gè)非營利性事業(yè)的空間。這是一個(gè)誘惑陷阱，受其吸引更多的可能是那些以營利為目的的機(jī)構(gòu)”[8]。因此，在這種情況下，相關(guān)主體選擇教育類民辦非企業(yè)單位的身份就會成為一種自然的選擇。

3.2 創(chuàng)辦主體、資產(chǎn)構(gòu)成的不一致

作為社會力量成立的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會組織，民辦非企業(yè)單位在創(chuàng)辦主體、資產(chǎn)構(gòu)成上區(qū)別于事業(yè)單位：創(chuàng)辦主體上社會力量與政府的區(qū)別；資產(chǎn)構(gòu)成上社會公益資產(chǎn)與國有資產(chǎn)的區(qū)別。通過我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》可知，民辦非企業(yè)單位所具有的資產(chǎn)屬于“非國有資產(chǎn)”。而通過我國《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第五條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的“合法財(cái)產(chǎn)中的非國有資產(chǎn)份額不得低于總財(cái)產(chǎn)的三分之二”，由此可知，民辦非企業(yè)單位合法財(cái)產(chǎn)中的國有資產(chǎn)不得超過三分之一。從資產(chǎn)形式方面來看，通過我國的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定可知，民辦學(xué)校的創(chuàng)辦者有權(quán)通過非政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)與資金來創(chuàng)辦不同規(guī)模與形式的民辦學(xué)校；此外，通過第五條規(guī)定還可以得知，民辦學(xué)校的創(chuàng)辦單位與個(gè)人不僅能夠使用基本的資金與實(shí)物，而且還可以擁有土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)來進(jìn)行辦學(xué)。綜合上述規(guī)定來看，民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)構(gòu)成中可以包含不超過三分之一的國有資產(chǎn)，而且這些資產(chǎn)可以包括多種形式。教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年5月23日，我國共有獨(dú)立學(xué)院309所，分布在全國的30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。有公共部門參與的教育類民辦非企業(yè)單位，從創(chuàng)辦主體和資產(chǎn)構(gòu)成兩個(gè)方面混淆了自身與事業(yè)單位等公共部門的本質(zhì)區(qū)別，這是其制度環(huán)境不協(xié)調(diào)的又一重要體現(xiàn)。從理論上來看，作為公共服務(wù)組織，民辦非企業(yè)單位的合法性應(yīng)當(dāng)源于其專業(yè)的公共服務(wù)能力，對相關(guān)政策和法律的貫徹和遵守，而不是與公共部門的混合辦學(xué)。這種“依附式發(fā)展” 現(xiàn)象的存在有多方面的原因。第一，盡管社會轉(zhuǎn)型時(shí)期為我們提供了借助改革社會運(yùn)行體制與機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共管理與公共服務(wù)主體多元化的機(jī)遇，但反觀現(xiàn)實(shí)，相關(guān)理論研究的滯后在一定程度上影響甚至是制約了相關(guān)改革實(shí)踐過程中的制度供給。在沒有明確公共部門應(yīng)當(dāng)如何介入到社會組織運(yùn)作、公共服務(wù)中公私合作伙伴關(guān)系如何建立的情況下，公共部門已經(jīng)通過并不合理的方式介入到其中，導(dǎo)致我國公共服務(wù)中存在一些“變形”的合作管理關(guān)系。第二，社會成員在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對“國營”的依賴心理依然存在。

4 通過分類治理戰(zhàn)略促進(jìn)教育類民辦非企業(yè)組織健康發(fā)展

從具體的分布領(lǐng)域和行業(yè)上來看，我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展還呈現(xiàn)出一種“非均衡性”的特征，這突出表現(xiàn)為教育類民辦非企業(yè)單位處于“一枝獨(dú)秀”的地位。這種現(xiàn)象的存在確實(shí)有其合理性，但也引起了筆者一定程度的憂慮：這種目前僅發(fā)生在教育領(lǐng)域的現(xiàn)象，可能收到負(fù)面的“示范”效應(yīng)，在未來的一段時(shí)間波及到其他社會服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而可能對我國整個(gè)社會組織的健康發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。令我們欣慰的是，近幾年，政府一直在加強(qiáng)對于民辦學(xué)校的監(jiān)管與評估，同時(shí)一些合辦性質(zhì)的民辦學(xué)校已經(jīng)開始與“母體”進(jìn)行分離。為了更好地促進(jìn)我國社會組織的發(fā)展，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循分類治理的政策理念，積極促進(jìn)民辦非企業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展。圍繞這一理念，具體的政策建議主要包括三個(gè)方面。第一，采用“兩條腿走路”的方法，將民辦教育機(jī)構(gòu)分為營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)兩類，允許民辦教育創(chuàng)辦主體自愿選擇身份：選擇以社會組織形式存在的教育類民辦非企業(yè)單位必須按照非營利的要求來運(yùn)作，不能取得合理回報(bào)；同時(shí)，允許民辦營利教育機(jī)構(gòu)存在，以此來“分流”那些在現(xiàn)階段客觀存在的營利需求。第二，按照“非政府”的相關(guān)要求，從創(chuàng)辦主體和資產(chǎn)性質(zhì)兩個(gè)方面對那些資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜的教育類民辦非企業(yè)單位進(jìn)行改革，厘清兩類組織的邊界，使民辦非企業(yè)單位向著真正的民間回歸。第三，轉(zhuǎn)變觀念，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過加大政策支持來落實(shí)教育類民辦非企業(yè)單位的“國民待遇”，積極搭建專業(yè)人才在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間合理流動的平臺，在提升自身服務(wù)能力和水平的基礎(chǔ)上，夯實(shí)其合法性基礎(chǔ)，推動公共部門與社會組織的合作伙伴關(guān)系不斷走向正軌。