王成恩，鮑文杰

(1.山東省安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100；2.山東省應(yīng)急管理廳，山東 濟(jì)南 250100)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，化工行業(yè)得到了長足發(fā)展，作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，化工行業(yè)的發(fā)展關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也影響著人民生活的各個(gè)方面。保證化工行業(yè)的安全健康有序發(fā)展是政府有關(guān)部門的重要職責(zé)。危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管是安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，也是危險(xiǎn)程度高，事故較多發(fā)的領(lǐng)域，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管提出了巨大挑戰(zhàn)。危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可是危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的重要組成部分，嚴(yán)格準(zhǔn)入是降低風(fēng)險(xiǎn)、消除隱患的重要手段。在工作中發(fā)現(xiàn)我省危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可工作中存在的一些問題，歸納總結(jié)供監(jiān)管人員和企業(yè)探討參考。

1 危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定問題

《安全生產(chǎn)許可證條例》(國務(wù)院令第397號(hào))第二條規(guī)定：國家對(duì)礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)(以下統(tǒng)稱企業(yè))實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》(原國家安監(jiān)總局令第41號(hào))第二條“本辦法所稱危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)(以下簡稱企業(yè))，是指依法設(shè)立且取得工商營業(yè)執(zhí)照或者工商核準(zhǔn)文件從事生產(chǎn)最終產(chǎn)品或者中間產(chǎn)品列入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》的企業(yè)?！案鶕?jù)以上規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定依據(jù)是營業(yè)執(zhí)照。《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第591號(hào))第六條第八款：“(七)工商行政管理部門依據(jù)有關(guān)部門的許可證件，核發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營、運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，查處危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)違法采購危險(xiǎn)化學(xué)品的行為?！痹趯?shí)際工作中，工商行政管理部門或市場監(jiān)督管理部門將危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證作為工商登記的前置，依據(jù)安全生產(chǎn)許可證對(duì)企業(yè)的經(jīng)營范圍進(jìn)行登記，而《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2015〕11號(hào))和《工商總局關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)先照后證改革嚴(yán)格執(zhí)行工商登記前置審批事項(xiàng)的通知》(工商企注字〔2015〕65號(hào))未將危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)列入《國務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄》和《工商登記前置審批事項(xiàng)目錄》中，即危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)不是進(jìn)行工商登記的前置審批事項(xiàng)。政策文件的不完善導(dǎo)致部分企業(yè)提交的營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍中不包含危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)，不能夠認(rèn)定為危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)。

2 安全評(píng)價(jià)作用發(fā)揮不足

安全評(píng)價(jià)是安全生產(chǎn)行政許可的重要依據(jù)，安全評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量影響許可決定的正確性。目前安全評(píng)價(jià)報(bào)告普遍存在質(zhì)量不高的問題，不能夠很好地發(fā)揮安全評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)有的作用。

2.1 評(píng)價(jià)依據(jù)問題

評(píng)價(jià)依據(jù)是安全評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，包括與評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和評(píng)價(jià)項(xiàng)目有關(guān)資料信息等。部分評(píng)價(jià)報(bào)告沒有能夠根據(jù)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的實(shí)際情況收集相關(guān)的評(píng)價(jià)依據(jù)，導(dǎo)致引用的評(píng)價(jià)依據(jù)不全，例如缺少相應(yīng)的規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的相關(guān)資料等。部分評(píng)價(jià)報(bào)告依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)失效，引用的被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的資料不合法等問題。

2.2 評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量有待提高

部分評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)價(jià)方法選擇不當(dāng)，僅根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范進(jìn)行符合性評(píng)價(jià)，缺少定量分析評(píng)價(jià)，檢查表編制不夠詳細(xì)甚至缺少檢查項(xiàng)目。部分評(píng)價(jià)報(bào)告危險(xiǎn)因素辨識(shí)不全，未對(duì)重大危險(xiǎn)源的設(shè)備、物質(zhì)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，未能根據(jù)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的實(shí)際情況充分辨識(shí)危險(xiǎn)因素。

評(píng)價(jià)報(bào)告提出的整改措施建議缺乏針對(duì)性。部分評(píng)價(jià)報(bào)告提出的措施建議直接引用安全生產(chǎn)的有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范條文，或者提出“加強(qiáng)檢查”、“加強(qiáng)檢修”、“加強(qiáng)培訓(xùn)”等[1]適用于大部分項(xiàng)目或企業(yè)的建議，或者提出可操作性不強(qiáng)甚至對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或單位無法實(shí)施的建議。不能結(jié)合被評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的實(shí)際情況提出針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的對(duì)策措施。部分評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不能站在第三方的立場上客觀的、科學(xué)的、公正的進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致部分評(píng)價(jià)報(bào)告不能直面問題，正確的看待問題，而是回避問題，避重就輕，人為的埋下隱患。

3 申請(qǐng)材料中的常見問題

3.1 申請(qǐng)時(shí)間問題

根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》(原國家安全監(jiān)管總局令第41號(hào)，以下簡稱41號(hào)令)第二十四條、第三十條、第三十二條和第三十三條的規(guī)定，首次申請(qǐng)和變更需在安全設(shè)施竣工驗(yàn)收通過后或發(fā)生變更之日起10個(gè)工作日內(nèi)提出申請(qǐng)，延期需要在有效期屆滿前3個(gè)月提出申請(qǐng)。許多申請(qǐng)單位未按照規(guī)定時(shí)限提交申請(qǐng)。部分申請(qǐng)單位在臨近有效期屆滿時(shí)提出延期申請(qǐng)，導(dǎo)致原安全生產(chǎn)許可證到期而延期未辦理完成的情況。

3.2 申請(qǐng)材料問題

根據(jù)41號(hào)令第二十五條的規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)首次申請(qǐng)安全生產(chǎn)許可證需要提交12項(xiàng)材料。申請(qǐng)材料中常見問題：

3.2.1 申請(qǐng)書及申請(qǐng)文件問題

第1項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證申請(qǐng)書及文件，申請(qǐng)書中存在的常見問題有申請(qǐng)書版本不是現(xiàn)行版本，申請(qǐng)書內(nèi)容填寫不完整、不規(guī)范，申請(qǐng)書中填寫的內(nèi)容與其他申請(qǐng)材料信息不一致，不是主要負(fù)責(zé)人簽字，簽字人與表格中的主要負(fù)責(zé)人不一致，主要負(fù)責(zé)人未簽署意見，申請(qǐng)?jiān)S可產(chǎn)品為非危險(xiǎn)化學(xué)品等。許多申請(qǐng)單位未提交申請(qǐng)文件。

3.2.2 安全生產(chǎn)責(zé)任制文件問題

第2項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供安全生產(chǎn)責(zé)任制文件，安全生產(chǎn)規(guī)章制度、崗位操作安全規(guī)程清單。許多申請(qǐng)單位會(huì)提供安全生產(chǎn)責(zé)任制目錄清單而非安全生產(chǎn)責(zé)任制文件。

3.2.3 安全管理人員考核合格證問題

第3項(xiàng)和第4項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員的文件復(fù)制件和主要負(fù)責(zé)人、分管安全負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和特種作業(yè)人員的安全合格證或者特種作業(yè)操作證復(fù)制件。許多申請(qǐng)單位提交的安全合格證人員與安全生產(chǎn)管理人員不一致，持證人員行業(yè)類別不是危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)。根據(jù)《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》(原國家安全監(jiān)管總局令第3號(hào))第二十四條的規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全管理人員自任職之日起6個(gè)月內(nèi)必須經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門對(duì)其安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力考核合格。部分申請(qǐng)單位的主要負(fù)責(zé)人和安全管理人員未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取得安全合格證。

3.2.4 繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用問題

第6項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供為從業(yè)人員繳納工傷保險(xiǎn)的證明材料。許多申請(qǐng)單位提交的證明材料中繳納工傷保險(xiǎn)的人數(shù)與從業(yè)人數(shù)不一致。

3.2.5 危險(xiǎn)化學(xué)品登記證問題

第8項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供危險(xiǎn)化學(xué)品登記證復(fù)制件。申請(qǐng)單位提交該申請(qǐng)材料時(shí)往往忽略了登記證附頁。部分申請(qǐng)單位申請(qǐng)?jiān)S可的產(chǎn)品未登記，或者登記信息與申請(qǐng)信息不一致。

3.2.6 工商營業(yè)執(zhí)照問題

第9項(xiàng)申請(qǐng)材料要求提供工商營業(yè)執(zhí)照副本或工商核準(zhǔn)文件復(fù)印件。部分申請(qǐng)單位名稱發(fā)生過變更，導(dǎo)致申請(qǐng)書等其他申請(qǐng)材料中單位名稱與營業(yè)執(zhí)照法人名稱不一致的問題。許多申請(qǐng)單位尤其首次申請(qǐng)單位營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍不包括危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)。

3.2.7 竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告問題

第11項(xiàng)申請(qǐng)材料要求新建企業(yè)提供竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。部分申請(qǐng)單位把竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和建設(shè)項(xiàng)目安全驗(yàn)收?qǐng)?bào)告混淆，認(rèn)為是同一個(gè)材料?！渡綎|省危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》對(duì)竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，申請(qǐng)單位應(yīng)按照規(guī)定進(jìn)行編寫。

3.2.8 重大危險(xiǎn)源問題

申請(qǐng)單位存在重大危險(xiǎn)源的，還要求提供重大危險(xiǎn)源及其應(yīng)急預(yù)案的備案證明文件、資料。重大危險(xiǎn)源的應(yīng)急預(yù)案備案證明材料往往被忽略。

3.2.9 其他問題

申請(qǐng)材料還存在復(fù)印件不清晰、不完整，例如，特種作業(yè)操作資格證只復(fù)印一面；用復(fù)印件代替原件，例如，提供申請(qǐng)書復(fù)印件；偽造證明材料，例如，偽造畢業(yè)證、特種作業(yè)操作資格證等；只提供部分證明材料問題，例如有的申請(qǐng)單位特種作業(yè)人員較多，只提供部分人員的特種作業(yè)操作資格證。

3.3 申請(qǐng)材料提交問題

目前危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可申請(qǐng)仍要求通過郵寄或窗口提交書面材料，增加了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。由省級(jí)審批的項(xiàng)目，需要市級(jí)出具征求意見，市級(jí)要求縣區(qū)級(jí)出具征求意見，讓申請(qǐng)人層層跑，增加了申報(bào)時(shí)間和跑腿次數(shù)。

4 對(duì)策建議

4.1 完善政策法規(guī)

完善危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可相關(guān)政策文件，加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，保持政策的一致性，避免讓申請(qǐng)人和行政許可工作人員“夾在中間”的尷尬情況發(fā)生。

4.2 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)進(jìn)程，全部行政許可事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上送達(dá)，讓申請(qǐng)人“足不出戶”就能夠申請(qǐng)?jiān)S可。推行電子證書，讓申請(qǐng)人在自己的賬戶下就能查閱、打印許可證書或文件，用“數(shù)據(jù)多跑腿”換取“申請(qǐng)人零跑腿”。推行電子檔案，行政許可事項(xiàng)的申請(qǐng)材料、審查材料及審查結(jié)果全部上網(wǎng)，形成電子檔案，既方便查找，也節(jié)約空間。

充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，打破各部門各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，讓申請(qǐng)人的有關(guān)信息能夠在網(wǎng)上查詢并獲取，減少申請(qǐng)人提交申請(qǐng)材料的種類和數(shù)量。

4.3 深化“放管服”改革

深入推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域“放管服”改革，通過多種方式壓縮許可種類、降低許可層級(jí)，精減申請(qǐng)材料，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時(shí)限。堅(jiān)決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續(xù)，讓群眾辦事更明白、更方便、更快捷。大力推行一窗綜合受理、并聯(lián)審批、代辦服務(wù)等做法，不斷提高服務(wù)效率和水平[2]。

4.4 提高行政許可服務(wù)能力

4.4.1 創(chuàng)新許可審查模式

探索實(shí)施異地審查、指定審查，即某市行政區(qū)域內(nèi)的許可事項(xiàng)通過隨機(jī)選取或省級(jí)指定地市行政許可工作人員進(jìn)行審查。提升許可審查的客觀性、公平性和公正性。

4.4.2 加強(qiáng)行政許可專家隊(duì)伍建設(shè)

嚴(yán)把專家隊(duì)伍準(zhǔn)入關(guān)，提高為行政許可提供支撐的專家的準(zhǔn)入門檻，細(xì)化專家服務(wù)行業(yè)范圍，建立專家擅長的專業(yè)明細(xì)，只能從事擅長的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)支撐。加強(qiáng)對(duì)專家的考核評(píng)價(jià)，定期對(duì)專家進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，建立考核機(jī)制和考核體系，對(duì)未通過考核的專家，取消專家資格。落實(shí)專家個(gè)人責(zé)任，制定專家管理的政策文件，明確專家在行政許可工作中的任務(wù)和責(zé)任。建立專家淘汰機(jī)制和黑名單制度，在許可工作中存在不盡職盡責(zé)、未貫徹“回避制度”、弄虛作假等行為的專家列入黑名單，因個(gè)人能力原因未能有效履行專家職責(zé)的，淘汰出專家隊(duì)伍。不斷增強(qiáng)專家的能力水平，為行政許可工作提供有力的技術(shù)支撐。

4.4.3 增強(qiáng)安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力

探索實(shí)行安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)記分制，建立記分標(biāo)準(zhǔn)和體系，對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為、評(píng)價(jià)報(bào)告的審查結(jié)果及存在的問題分別記分，記分結(jié)果作為年度核查、延期換證、增加服務(wù)行業(yè)等的重要依據(jù)。讓安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)回歸第三方本位，站在客觀、公正的立場上，為企業(yè)提供科學(xué)的、規(guī)范的技術(shù)服務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)，消除隱患。為行政許可提供科學(xué)的、可靠的依據(jù)。制定安全評(píng)價(jià)報(bào)告審查量化標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定否決項(xiàng)，根據(jù)審查得分確定安全評(píng)價(jià)報(bào)告的審查結(jié)果。

4.4.4 規(guī)范細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)

開展安全生產(chǎn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作，制定出臺(tái)安全生產(chǎn)行政許可業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將事項(xiàng)名稱、業(yè)務(wù)流程、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限等規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。消除地域限制。消除許可事項(xiàng)法定辦理?xiàng)l件的區(qū)域差異，大力推行行政許可業(yè)務(wù)“一張網(wǎng)、一體化、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。

4.4.5 加強(qiáng)教育培訓(xùn)

加強(qiáng)對(duì)行政許可工作人員的教育培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全管理人員的教育，強(qiáng)化行政許可方面的培訓(xùn)考核力度。加強(qiáng)對(duì)安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的教育培訓(xùn)，讓評(píng)價(jià)人員及時(shí)掌握有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，掌握新的技術(shù)，提升服務(wù)水平和服務(wù)能力。