文/宋華琳 劉炫

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“執(zhí)法金字塔”的范式設(shè)計(jì)，首先應(yīng)選擇“金字塔”底部強(qiáng)制力較弱、干預(yù)程度較低的執(zhí)法措施，只有在該措施效果失靈時(shí)，才依次逐級(jí)上升，不斷選擇威懾力更強(qiáng)的監(jiān)管措施。

一、引言

2019年新修訂《藥品管理法》更多設(shè)定了嚴(yán)格的行政處罰。只有對(duì)于某些尚不影響藥物安全性、有效性的輕微違法行為，法律規(guī)定了“責(zé)令限期改正，給予警告”，給予違法者自我糾正的機(jī)會(huì)。

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“執(zhí)法金字塔”的范式設(shè)計(jì)，首先應(yīng)選擇“金字塔”底部強(qiáng)制力較弱、干預(yù)程度較低的執(zhí)法措施，只有在該措施效果失靈時(shí)，才依次逐級(jí)上升，不斷選擇威懾力更強(qiáng)的監(jiān)管措施[1]。強(qiáng)制力、威懾力較弱的監(jiān)管措施執(zhí)法成本較低，有助于合理配置監(jiān)管資源，并保障被監(jiān)管者的權(quán)利受到較低程度的限制，有助于被監(jiān)管者主動(dòng)建立內(nèi)部的合規(guī)體系，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）在藥品監(jiān)管中，經(jīng)常向被監(jiān)管者發(fā)出警告信。FDA 警告信屬于“執(zhí)法金字塔”中強(qiáng)制力較弱、干預(yù)程度較低的監(jiān)管措施，有助于給予被監(jiān)管者自我糾正的機(jī)會(huì)，F(xiàn)DA進(jìn)行后續(xù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，一旦該監(jiān)管工具失靈，則采取威懾力更強(qiáng)的監(jiān)管措施。

FDA 警告信制度貫穿于藥品全生命周期的監(jiān)管中，F(xiàn)DA 對(duì)藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通等各環(huán)節(jié)的違規(guī)行為都可以發(fā)出警告信。FDA 對(duì)不同監(jiān)管領(lǐng)域的警告信的內(nèi)容架構(gòu)和簽發(fā)程序等進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，本文更多以藥物臨床試驗(yàn)的警告信為例證，對(duì)FDA 警告信的制度特征、內(nèi)容架構(gòu)和簽發(fā)程序等加以研究，以期對(duì)我國(guó)的藥品監(jiān)管制度建構(gòu)有所借鑒。

二、FDA 警告信的制度概觀

FDA 警告信是FDA 針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為采取的主要監(jiān)管措施，有助于改進(jìn)藥品監(jiān)管與治理。本部分將對(duì)FDA 警告信的法律性質(zhì)、適用條件和內(nèi)容加以探究。

（一）FDA 警告信的法律性質(zhì)

FDA 警告信是FDA 在監(jiān)管過程中，對(duì)存在顯著違規(guī)行為的檢查對(duì)象發(fā)出的勸告性通知[2]，是FDA 對(duì)違規(guī)者發(fā)出警戒，告知其有顯著違規(guī)行為，應(yīng)避免相同或類似違規(guī)行為再次發(fā)生的處罰形式[3]。FDA檢查人員對(duì)藥物臨床試驗(yàn)相關(guān)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查過程中，如若發(fā)現(xiàn)臨床試驗(yàn)單位具有顯著的違規(guī)行為，F(xiàn)DA 可以依法追究其行政責(zé)任并采取制裁措施。FDA 常以警告信的形式通知相關(guān)單位，對(duì)其違規(guī)行為予以告誡，同時(shí)在FDA 網(wǎng)站上對(duì)外公布該警告信，對(duì)其聲譽(yù)或信譽(yù)產(chǎn)生不利影響[4]。FDA 通過警告信這種廣而告之的方式，在一定范圍內(nèi)公布被處罰人的違法事實(shí)，以造成對(duì)相對(duì)人聲譽(yù)的影響[5]，利用社會(huì)對(duì)不利信息的傳播與評(píng)價(jià)達(dá)到制裁的效果。因此警告信是具有制裁性質(zhì)的行政活動(dòng)方式。

警告信是FDA 督促違規(guī)者迅速自愿遵守《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》等法規(guī)的主要手段，是一種非正式的勸導(dǎo)性執(zhí)法行為。警告信本身具有強(qiáng)制性，F(xiàn)DA 在給臨床研究者的警告信中明確指出，“研究者必須解決這些缺陷，并建立規(guī)程，以確保任何正在進(jìn)行或?qū)磉M(jìn)行的研究均能符合FDA 的法規(guī)”[6]，要求違規(guī)者必須履行相應(yīng)的義務(wù)。收到警告信的被監(jiān)管者如果沒有對(duì)警告信予以高度重視，或沒有及時(shí)、充分地實(shí)施糾正措施計(jì)劃，F(xiàn)DA 將可能在不再通知的情況下，直接采取暫緩或終止臨床研究、施加禁令等監(jiān)管措施。但警告信并非其他執(zhí)法行為的前置程序[2]，而是一種獨(dú)立的制裁措施。警告信處于“執(zhí)法金字塔”的底部，當(dāng)其監(jiān)管效果失靈時(shí)，F(xiàn)DA 將采取威懾力更強(qiáng)的監(jiān)管措施。

警告信是FDA 督促違規(guī)者迅速自愿遵守《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》等法規(guī)的主要手段，是一種非正式的勸導(dǎo)性執(zhí)法行為。

（二）FDA 警告信的適用條件

警告信是一種勸導(dǎo)性的處罰措施，但實(shí)踐中可能對(duì)違規(guī)者間接產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。一方面，F(xiàn)DA 警告信在FDA 網(wǎng)站上對(duì)外公布，為公眾所知曉，公眾會(huì)選擇性地不去選用這些被警告的藥品，這削弱了相應(yīng)藥品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，違規(guī)者收到警告信，可能會(huì)使其新藥上市的批準(zhǔn)以及藥品的修改或補(bǔ)充申請(qǐng)延遲或被阻止[7]。因此，為了保護(hù)被監(jiān)管者的合法權(quán)益，規(guī)范警告信的適用，發(fā)出FDA 警告信需要滿足一定的法定條件。

FDA 合規(guī)計(jì)劃指導(dǎo)手冊(cè)（Compliance Program Guidance Manual，CPGM）第48 章第5 部分“生物研究監(jiān)查（monitor）的監(jiān)管/行政管理策略”中規(guī)定，“臨床研究者通過采取具體的糾正措施，能夠糾正該違規(guī)行為，使其符合所有適用法規(guī)的要求，并且臨床研究者遵守自己制定的糾正措施計(jì)劃能最大程度防止將來類似的或其他違規(guī)行為的發(fā)生”[8]。在此情形下，F(xiàn)DA 考慮發(fā)出警告信。

第一，F(xiàn)DA 發(fā)出警告信的前提是，該違規(guī)行為有被糾正的可能性，且違規(guī)者自愿采取積極措施以糾正違規(guī)行為。例如，對(duì)于認(rèn)為臨床研究者可以自行糾正的違規(guī)行為，違規(guī)的臨床研究者可以制定并實(shí)施一定的糾正措施，制定一個(gè)詳細(xì)的糾正措施計(jì)劃，此計(jì)劃需得到FDA 的認(rèn)可。對(duì)于不能由臨床研究者自行糾正的違規(guī)行為，或者臨床研究者故意反復(fù)從事違規(guī)行為的情形，例如臨床研究者故意或多次不符合臨床試驗(yàn)要求，或向FDA 提供虛假試驗(yàn)數(shù)據(jù)的，F(xiàn)DA 可以對(duì)違規(guī)者給予較警告信更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，做出暫緩或終止臨床研究的決定[8]。

第二，F(xiàn)DA 發(fā)出的警告信僅針對(duì)顯著違規(guī)行為，如果該違規(guī)者不及時(shí)、充分地依據(jù)警告信的要求，來糾正其違規(guī)行為，可能導(dǎo)致FDA 向法院提起執(zhí)行訴訟。對(duì)于一般性的違規(guī)行為，F(xiàn)DA 通常會(huì)向違規(guī)者發(fā)出無(wú)標(biāo)題信（Untitled Letters）。FDA 在網(wǎng)站上公布無(wú)標(biāo)題信，但不公開違規(guī)者的姓名或名稱等信息，要求違規(guī)者及時(shí)糾正違規(guī)行為。如果違規(guī)者未能及時(shí)糾正其違規(guī)行為，可能導(dǎo)致FDA 采取威懾性更強(qiáng)的執(zhí)法行為[9]。

第三，糾正措施能有效防止將來類似違規(guī)行為的發(fā)生。該糾正措施能切實(shí)有助于糾正違規(guī)行為，制定糾正措施時(shí)，要求違規(guī)者做出合規(guī)承諾，承諾未來不發(fā)生違規(guī)行為。

（三）FDA 警告信的內(nèi)容

FDA 警告信的內(nèi)容主要包括被檢查對(duì)象的信息、違規(guī)行為、違反的相關(guān)法規(guī)條款、對(duì)檢查對(duì)象書面回復(fù)的評(píng)判，以及關(guān)于相關(guān)時(shí)限和后果的聲明[6]。

FDA 警告信中會(huì)明確被檢查對(duì)象的信息、檢查日期以及違規(guī)行為的具體情況，對(duì)違反規(guī)定的研究方案或藥品，作出簡(jiǎn)要但足夠詳細(xì)的事實(shí)描述，直接說明FDA檢查過程中的關(guān)注點(diǎn)，使得違規(guī)者有可能采取糾正措施。FDA 認(rèn)定違規(guī)事實(shí)時(shí)，應(yīng)具有明確的法律依據(jù)，這不僅可以防止檢查人員濫用權(quán)力，保障被檢查對(duì)象的合法權(quán)益；同時(shí)，被檢查對(duì)象能以法規(guī)規(guī)定為準(zhǔn)則，作出有效糾正違規(guī)行為的糾正措施。警告信中對(duì)被檢查對(duì)象違反的法規(guī)條款作出明顯的區(qū)別標(biāo)記，使得被檢查對(duì)象及時(shí)清楚地了解自己的行為如何違反法規(guī)，并有助于其作出相應(yīng)的糾正措施。

FDA 發(fā)出警告信之前，應(yīng)給予被檢查對(duì)象陳述和申辯的機(jī)會(huì)，被檢查對(duì)象應(yīng)在法定期限內(nèi)，對(duì)檢查人員制作的現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告做出書面回復(fù)、提交糾正措施計(jì)劃。FDA 對(duì)該書面回復(fù)進(jìn)行審查評(píng)估，當(dāng)認(rèn)為書面回復(fù)中列出的糾正措施不符合要求時(shí)，會(huì)將相應(yīng)內(nèi)容列入警告信中，要求被檢查對(duì)象能出臺(tái)切實(shí)預(yù)防將來發(fā)生類似違規(guī)情況的糾正措施。FDA 警告信中會(huì)公開要求，違規(guī)者應(yīng)在收到警告信的15 個(gè)工作日內(nèi)，書面告知FDA 采取的糾正措施，否則，可能使得FDA 在不告知的情況下，去采取更具威懾力的監(jiān)管措施[2]。FDA 警告信應(yīng)明確相關(guān)期限及違反警告信要求的后果，以責(zé)令被檢查對(duì)象迅速糾正違規(guī)行為。這是基于執(zhí)法效率及公共利益的考量，不能讓被檢查對(duì)象的行為長(zhǎng)期處于違規(guī)狀態(tài)。

FDA 警告信的內(nèi)容主要包括被檢查對(duì)象的信息、違規(guī)行為、違反的相關(guān)法規(guī)條款、對(duì)檢查對(duì)象書面回復(fù)的評(píng)判，以及關(guān)于相關(guān)時(shí)限和后果的聲明。

三、美國(guó)FDA 警告信的發(fā)布程序

美國(guó)FDA 行政監(jiān)管程序手冊(cè)（Regulatory Procedures Manual，RPM）對(duì)FDA 警告信的簽發(fā)程序進(jìn)行了明確的規(guī)定，本部分將對(duì)警告信簽發(fā)前的程序、警告信的發(fā)布程序及終止程序進(jìn)行梳理。

（一）FDA 警告信簽發(fā)前的程序

FDA 警告信具有制裁性和強(qiáng)制性，F(xiàn)DA 在發(fā)出警告信之前應(yīng)事先告知相對(duì)人，給予相對(duì)人陳述申辯的權(quán)利，聽取相對(duì)人的意見。FDA 檢查人員對(duì)臨床研究者現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)束后，將現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況整理為現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告（Establishment Inspection Reports，EIRs，通常稱為表483），送達(dá)臨床研究者個(gè)人或單位的主要負(fù)責(zé)人。臨床研究者應(yīng)當(dāng)在15 個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)表483 中列出的違規(guī)問題給出書面回復(fù)，并針對(duì)違規(guī)行為制定糾正措施計(jì)劃。臨床研究者可以對(duì)表483 中的任何內(nèi)容提出異議，但大多數(shù)情況下，F(xiàn)DA不會(huì)因?yàn)楸粰z查對(duì)象對(duì)違規(guī)事實(shí)認(rèn)定有異議，就認(rèn)為表483 出現(xiàn)錯(cuò)誤，F(xiàn)DA 會(huì)聲稱觀察到的缺陷是真實(shí)存在的[10]。

FDA 發(fā)出表483，不是針對(duì)被檢查對(duì)象做出的最終決定，是告知被檢查對(duì)象存在的違規(guī)問題，并期望其能自愿及時(shí)糾正該違規(guī)問題的過程性行為。被檢查對(duì)象一旦收到表483，會(huì)立即召集有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員，分析表483 中列出的違規(guī)情況，制定出能有效解決違規(guī)問題，防止類似違規(guī)行為再次發(fā)生的計(jì)劃，并準(zhǔn)備對(duì)FDA作出書面回復(fù)。被檢查對(duì)象的糾正計(jì)劃應(yīng)列出明確的糾正措施，分析違規(guī)行為的根本原因[7]，糾正計(jì)劃必須足夠詳細(xì)、具有實(shí)際操作性，以保證糾正后的行為符合法規(guī)要求。

FDA 應(yīng)對(duì)被檢查對(duì)象提交的糾正措施計(jì)劃和書面回復(fù)進(jìn)行審查，審查違規(guī)事實(shí)及相應(yīng)的糾正措施是否符合要求[11]。被檢查對(duì)象自我糾正的主要目的在于，讓FDA 有足夠的理由相信被檢查對(duì)象會(huì)遵守FDA 執(zhí)行的所有法規(guī)。FDA 審查后，如果認(rèn)為被檢查對(duì)象的自我糾正措施符合FDA的要求，F(xiàn)DA 則相信被檢查對(duì)象將會(huì)遵守法規(guī)，近期不會(huì)基于過去的違規(guī)行為對(duì)其采取強(qiáng)制措施，并仍按照常規(guī)的檢查頻次進(jìn)行檢查。如果被檢查對(duì)象提交的糾正措施計(jì)劃不符合FDA 的要求，F(xiàn)DA 將依法對(duì)被檢查對(duì)象發(fā)出警告信，并增加檢查頻次[7]。

（二）FDA 警告信的發(fā)布程序

1.FDA 警告信的審查主體

FDA 警告信應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定人員進(jìn)行審核，才可發(fā)布[12]。FDA 中設(shè)立6 個(gè)行政監(jiān)管中心，分別對(duì)食品、藥品、生物制品、醫(yī)療器械、獸藥、煙草進(jìn)行監(jiān)管。其中，藥品評(píng)價(jià)與研究中心（Center for Drug Evaluation and Research，CDER）負(fù)責(zé)藥品質(zhì)量安全監(jiān)管，對(duì)藥品的研發(fā)、生產(chǎn)、流通等進(jìn)行監(jiān)督檢查[2]。FDA 對(duì)藥物臨床試驗(yàn)研究者發(fā)出警告信前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過CDER 負(fù)責(zé)“生物研究監(jiān)查項(xiàng)目”（Bioresearch Monitoring program，BIMO 項(xiàng)目）①“生物研究監(jiān)查項(xiàng)目”是FDA 于1977年建立的藥物臨床試驗(yàn)監(jiān)管項(xiàng)目，對(duì)藥物臨床試驗(yàn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，評(píng)估臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)及結(jié)果是否符合FDA 臨床試驗(yàn)的管理規(guī)定。的審核人員進(jìn)行審查，BIMO 項(xiàng)目審核人員基于違規(guī)事實(shí)及其糾正措施，重點(diǎn)審查發(fā)出警告信的必要性與適當(dāng)性[12]。對(duì)于涉及爭(zhēng)議問題或敏感問題的警告信，還須FDA 首席法律顧問辦公室（Office of the Chief Counsel，OCC）②首席法律顧問辦公室負(fù)責(zé)管理FDA 的法律工作。它向FDA 提供法律咨詢意見，但在組織上不是FDA 的一部分，而是從屬于衛(wèi)生和公眾服務(wù)部。進(jìn)行審查，確保警告信中適用法律的合法性以及與FDA 政策的一致性，審查通過后才可以發(fā)布警告信[2]。

2.FDA 警告信的決定程序

CDER 對(duì)藥品的研發(fā)、生產(chǎn)、流通進(jìn)行檢查，根據(jù)檢查情況決定是否對(duì)相關(guān)單位或個(gè)人采取監(jiān)管手段。對(duì)藥物臨床試驗(yàn)研究者進(jìn)行檢查時(shí)，檢查人員可以不經(jīng)CDER 官員或其他法定官員的審查，直接向被檢查對(duì)象送達(dá)現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告。檢查人員一般應(yīng)在3 個(gè)工作日內(nèi)，將現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告副本以及附件、違規(guī)產(chǎn)品等證據(jù)資料遞交給CDER 的BIMO 項(xiàng)目審核人員，BIMO 項(xiàng)目審核人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告進(jìn)行審查，審核人員必要時(shí)可就違規(guī)事實(shí)詢問檢查人員。

被檢查對(duì)象可以在現(xiàn)場(chǎng)檢查期間或在收到現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告后，書面回復(fù)檢查機(jī)構(gòu)，表明已采取糾正措施或承諾將采取糾正措施，來糾正違規(guī)行為。FDA 并不會(huì)因此決定是否發(fā)出警告信，F(xiàn)DA 是否發(fā)出警告信取決于CDER 審核人員的審查結(jié)果。審核人員在審查時(shí)需要考慮以下因素：第一，對(duì)違規(guī)者的信譽(yù)進(jìn)行審查，審查違規(guī)者是否具有嚴(yán)重違規(guī)的歷史，違規(guī)者是否明知該行為違規(guī)而反復(fù)多次實(shí)施違規(guī)行為；第二，對(duì)違規(guī)行為的性質(zhì)進(jìn)行審查，審查違規(guī)行為是否明顯、是否可糾正，審查違規(guī)行為是否加重了與藥品有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)；第三，對(duì)違規(guī)者已采取或承諾采取的糾正措施進(jìn)行審查，審查糾正措施是否充分，審查糾正措施是否能有效防止類似行為或其他違規(guī)行為發(fā)生[2]。

FDA 如認(rèn)為違規(guī)者的糾正措施符合審查要求，或者審查時(shí)違規(guī)行為已被糾正，則不會(huì)發(fā)出警告信，而是發(fā)出回復(fù)函（response letter），表明FDA 相信該單位或個(gè)人對(duì)糾正措施的糾正或承諾?；貜?fù)函中還聲明，如果以后檢查中發(fā)現(xiàn)此類或類似的違規(guī)行為再次發(fā)生，F(xiàn)DA 將在不另行通知的情況下采取監(jiān)管措施，以督促相關(guān)單位遵守法規(guī)[2]。如果審查后認(rèn)為違規(guī)行為的糾正措施不符合要求，CDER 將決定對(duì)違規(guī)者發(fā)布警告信。

CDER 決定發(fā)出的警告信中如果涉及爭(zhēng)議或敏感的法律問題，或者警告信將要發(fā)給臨床研究者或倫理審查委員會(huì)時(shí)，CDER 應(yīng)當(dāng)將擬定的警告信及相關(guān)證據(jù)資料提交給OCC，OCC 對(duì)警告信涉及的法律與政策問題進(jìn)行審查，決定是否批準(zhǔn)CDER 發(fā)布警告信[2]。換言之，經(jīng)BIMO項(xiàng)目審核人員、OCC 審查同意后，CDER才能向違規(guī)的臨床研究者發(fā)出警告信。

（三）FDA 警告信的終止程序

FDA 警告信是FDA 針對(duì)顯著違規(guī)行為作出的監(jiān)管措施，當(dāng)經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查評(píng)估，認(rèn)為違規(guī)行為已被糾正或不再顯著，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以發(fā)出警告信的終止函，撤銷對(duì)相關(guān)單位或個(gè)人的警告。若監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為被監(jiān)管者的回復(fù)不充分或者沒有作出回復(fù)，則將不再發(fā)出新的警告信，而是根據(jù)違規(guī)情況作出后續(xù)更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施[2]。

如果CDER 的評(píng)判認(rèn)為被監(jiān)管者的回復(fù)足夠充分，該中心將核實(shí)回復(fù)中的承諾是否已履行、糾正措施是否完成。通常，在被檢查對(duì)象承諾糾正的期限期滿后，CDER 就會(huì)立即開展后續(xù)的跟蹤檢查，以核查糾正措施是否得到執(zhí)行[11]。跟蹤檢查沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的，CDER 將發(fā)出終止函并對(duì)外公布，使公眾知曉相關(guān)單位的違規(guī)警告已被撤銷。終止函發(fā)出后，相關(guān)單位仍需采取一切必要措施，以確保持續(xù)遵守所有應(yīng)適用的法規(guī)。如果在終止函發(fā)出后，F(xiàn)DA 在后續(xù)檢查中或通過其他方式仍發(fā)現(xiàn)其再次出現(xiàn)違規(guī)行為，將在不另行通知的情況下，直接采取監(jiān)管措施。

四、FDA 警告信對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管制度的借鑒意義

我國(guó)《行政處罰法》第五條規(guī)定，“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！?《行政處罰法》第二十三條則規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”FDA 警告信制度的精密設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管中貫徹處罰與教育相結(jié)合原則，更好地責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，以更少成本、更高效率來更好地保障藥品安全，都相當(dāng)有借鑒意義。

（一）完善責(zé)令改正制度

我國(guó)的責(zé)令改正通知書與FDA 警告信類似，都是藥品監(jiān)管部門期望違規(guī)者迅速、自愿采取糾正措施的主要監(jiān)管手段。我國(guó)的責(zé)令改正通知書不同于FDA 警告信之處在于，其只發(fā)給違規(guī)者，一般不公開發(fā)布，使公眾無(wú)法知曉該藥品存在缺陷。相對(duì)于FDA 警告信而言，我國(guó)責(zé)令改正通知書的懲戒性與威懾性較弱[13]?；蛟S應(yīng)借鑒FDA 警告信的形式內(nèi)容與發(fā)布程序，特別是未來通過責(zé)令告知通知書向社會(huì)公開，以達(dá)到令違規(guī)者迅速、自愿在規(guī)定期限內(nèi)糾正違法行為的目的。

（二）改進(jìn)檢查通報(bào)制度

此外，我國(guó)藥品監(jiān)管部門的檢查通報(bào)在形式上與FDA 警告信有相通之處，兩者都注明了被檢查對(duì)象的信息、違規(guī)問題及違反的相關(guān)法律法規(guī)。但我國(guó)的檢查通報(bào)中有時(shí)并未明確違規(guī)行為所違反的具體法規(guī)條款，而只是以“相關(guān)規(guī)定”來指稱。例如，檢查通報(bào)中會(huì)指出，某公司某某行為嚴(yán)重違背了《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，被檢查對(duì)象收到這樣的通報(bào)后，無(wú)法迅速明確其行為違反了哪條具體法律規(guī)定，這不利于其采取有效的糾正措施。未來檢查通報(bào)中應(yīng)列明違規(guī)行為的情形，列明違規(guī)行為所違反的法律規(guī)范具體條款。

（三）告誡信制度的引入

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2019年10月15日在官方網(wǎng)站上公布了《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》，首次提出了告誡信的概念，該征求意見稿第五十八條規(guī)定：“國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)藥品生產(chǎn)管理或者疫苗儲(chǔ)存、運(yùn)輸管理存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定發(fā)出告誡信，責(zé)令企業(yè)整改”。該征求意見稿第七十二條則界定了告誡信的概念，規(guī)定告誡信“是指藥品監(jiān)督管理部門在藥品監(jiān)督管理活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)藥品上市許可持有人或者藥品生產(chǎn)企業(yè)違反《藥品管理法》及其實(shí)施法規(guī)和其他質(zhì)量管理規(guī)范行為，以及藥品存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的情形，依規(guī)定發(fā)出的信函?！痹撘?guī)章征求意見稿要求，告誡信應(yīng)當(dāng)列舉存在缺陷或問題并依規(guī)定公開，藥品上市許可持有人或者藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照告誡信的要求采取必要的控制措施。

就藥品生產(chǎn)中的違規(guī)行為發(fā)布告誡信，給予違規(guī)者自我糾正的機(jī)會(huì)，是一種勸導(dǎo)性的監(jiān)管措施，它有助于以更少的成本來實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，讓監(jiān)管企業(yè)建立并持續(xù)符合藥品質(zhì)量合規(guī)體系，以更好實(shí)現(xiàn)監(jiān)管任務(wù)。美國(guó)FDA 就警告信的發(fā)布主體、發(fā)布程序等做了全面、周延的規(guī)定，在中國(guó)未來的藥品監(jiān)管制度設(shè)計(jì)中，可以借鑒美國(guó)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)藥品監(jiān)管中的告誡信制度作出更為縝密的設(shè)計(jì)。未來可考慮以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，對(duì)藥品監(jiān)管中的告誡信制度作出專門規(guī)定?？梢酝卣垢嬲]信在我國(guó)藥品監(jiān)管中的適用范圍，可考慮將告誡信引入對(duì)藥物研究開發(fā)、藥品經(jīng)營(yíng)、藥品使用等多個(gè)環(huán)節(jié)中，令告誡信適用于藥品全生命周期的監(jiān)管過程。同時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步明確如何開展相應(yīng)的檢查，明確告誡信適用的條件，設(shè)計(jì)告誡信的標(biāo)準(zhǔn)格式文書，明確發(fā)布告誡信的主體，設(shè)計(jì)發(fā)布告誡信的內(nèi)部審核程序和對(duì)外發(fā)布程序，明確被監(jiān)管者接到告誡信后應(yīng)采取哪些回應(yīng)措施、提交哪些類型資料。通過告誡信制度的系統(tǒng)建構(gòu)，有助于更好地豐富我國(guó)藥品監(jiān)管中的工具箱，通過監(jiān)管方式創(chuàng)新，確保藥品安全有效。