徐晶晶

[摘 要]在農(nóng)村社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要內(nèi)外結(jié)合。村民是鄉(xiāng)村的主體，強化村民自治能力，提升村規(guī)民約的作用、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力。本文通過對奉化滕頭村村規(guī)民約內(nèi)容研究，指出村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要助推作用，同時進一步提出鄉(xiāng)村現(xiàn)階段在制定和實施村規(guī)民約過程中普遍存在的問題與對策建議。

[關(guān)鍵詞]村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;善治;助推作用

[中圖分類號]D422.6 [文獻標(biāo)識碼]

1 引言

如今，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國方興未艾，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的外在動力，而村民自治就是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)因驅(qū)動，它主要體現(xiàn)在村規(guī)民約的生成與踐行。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)浙江寧波一直走在前列。2019年是寧波高質(zhì)量推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、打造“鄉(xiāng)村振興寧波樣板”的攻堅之年，其中五個“高質(zhì)量推進”任務(wù)之一是以和諧穩(wěn)定為基礎(chǔ)，高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村善治。寧波奉化滕頭村人口僅有800人，通過“一犁耕到頭”的精神，實現(xiàn)了脫貧致富，讓全村村民共建共享發(fā)展成果，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生動樣板呈現(xiàn)在人們眼前?！斑@里的嬰兒一出生，每月可領(lǐng)取1500元的福利，成年后有了勞動工資仍然享受該福利”?！叭蛏鷳B(tài)500佳”“上海世博會全球唯一入選鄉(xiāng)村”“世界十佳和諧鄉(xiāng)村”“中國最美鄉(xiāng)村河”，諸多榮譽讓這個明星村閃閃發(fā)光。黨的引領(lǐng)、能人帶頭、集體經(jīng)濟、規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展……成功不是一朝一夕，也不是某一個特殊原因能造就的。這里容易被忽視的是村規(guī)民約的助推作用。村莊是陣地、村民是主角，鄉(xiāng)村善治是滕頭村成功的其中一個重要原因。因此，通過對滕頭村歷年村規(guī)民約的解讀，運用實證研究方法體現(xiàn)其在鄉(xiāng)村治理進程中的重要作用，進而發(fā)現(xiàn)問題并提出相應(yīng)的對策和建議。

2 鄉(xiāng)村治理和村規(guī)民約的含義

賀雪峰（2007）等學(xué)者認為，“治理”是一個目標(biāo)向善且多個主體共同行動的過程，“村治”，可以理解為村民自治，也可以理解為村級治理，通過不斷的歷史演進，“村級治理”進一步擴展到了“鄉(xiāng)村治理”。鄉(xiāng)村治理是通過對鄉(xiāng)村布局和生態(tài)環(huán)境的改善、對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提升，來有效促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。村規(guī)民約是民間法的重要組成部分，對農(nóng)村社會實踐發(fā)揮著指導(dǎo)作用。村規(guī)民約是村民群眾依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。陳寒非、高其才指出，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要規(guī)范形式，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，其積極作用主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、社會及生態(tài)等領(lǐng)域，較為全面地調(diào)整了鄉(xiāng)村社會關(guān)系，促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平。

3 滕頭村村規(guī)民約對鄉(xiāng)村治理的助推作用分析

3.1 從各時期村規(guī)民約內(nèi)容分析

自1985年-2003年滕頭村在近三十年的村莊治理實踐中頒布實行了五個版本共十七個村規(guī)民約。

通過上表的具體內(nèi)容和名稱提煉出滕頭村村規(guī)民約在村民素質(zhì)提升、教育和養(yǎng)老保障、生態(tài)和衛(wèi)生治理，以及交通和治安等社會穩(wěn)定方面的細節(jié)問題，這些內(nèi)容對鄉(xiāng)村善治都發(fā)揮著較為重要的助推作用。

3.2 從現(xiàn)行版本村規(guī)民約內(nèi)容分析

滕頭村的村規(guī)民約經(jīng)過三十多年的不同時代背景下不同版本的發(fā)展演變，形成了如今較為成熟的模式，現(xiàn)行的是2018年8月9日起實施的《滕頭村村規(guī)民約》。最新一版的實施細則包括規(guī)范村民行為、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會秩序、保障村民福利待遇等幾個方面內(nèi)容。

3.2.1 村規(guī)民約制定了村民的行為規(guī)范準(zhǔn)則，使鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定。

實施細則第一章題為自我管理、自我約束、自我服務(wù)，通過對安全防范、文明待人、文化娛樂、遵紀(jì)守法等村民行為提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求。其中第8條規(guī)定“對違法犯罪行為要堅決阻止及時舉報，對知情不報、窩藏、銷贓、資助、包庇者移交公安機關(guān)依法追究刑事責(zé)任，除此之外，村內(nèi)給予扣除從刑期開始包括緩刑期間的福利金的處罰。對檢舉、揭發(fā)有功的人員和見義勇為者除給予相關(guān)的精神獎勵外，酌情考慮不少于500元的物質(zhì)獎勵?！蓖ㄟ^法律和經(jīng)濟手段制約村民，揚善懲惡，使村民在潛移默化中形成了健康文明有序的生活習(xí)慣，這是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石，是鄉(xiāng)村善治的前提。

3.2.2 村規(guī)民約的相關(guān)價值取向功能，使鄉(xiāng)風(fēng)更文明、社會更和諧。

實施細則第一章還包括了村民團結(jié)互助、家庭和睦、關(guān)心集體、崇尚科學(xué)等內(nèi)容。其中第2條規(guī)定“尊老愛幼、夫妻和睦，不虐待老人、婦女、兒童。晚輩應(yīng)孝敬、照顧、贍養(yǎng)長輩;長輩要愛護、關(guān)心、撫養(yǎng)晚輩，保障他（她）們健康成長。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，由村委會在全村范圍內(nèi)進行通報批評及教育”。通過將我國傳統(tǒng)價值規(guī)范、倫理道德、為人處世的標(biāo)準(zhǔn)貫穿其中，倡導(dǎo)團結(jié)和睦、愛國愛村愛家的觀念，提高全村的凝聚力，激發(fā)村民的榮譽感和自豪感，并逐漸形成優(yōu)良的價值觀，是鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

3.2.3 村規(guī)民約始終堅持生態(tài)保護和環(huán)境治理，使鄉(xiāng)村資源良性循環(huán)。

實施細則第二章題為保護生態(tài)環(huán)境和加強衛(wèi)生管理，包括了對鄉(xiāng)村動植物的保護、對鄉(xiāng)村水源的保護、對環(huán)境衛(wèi)生的管理，以及對村民環(huán)保知識的普及。其中第17條規(guī)定“村管理監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組每2月一次對村民住宅區(qū)和黨員責(zé)任區(qū)塊進行檢查。每季度組織黨員、村民代表和村民志愿者開展義務(wù)勞動。每次檢查結(jié)果記錄在案，將作為本村年終評先評優(yōu)的重要依據(jù)”。實實在在地證明滕頭村村規(guī)民約對于環(huán)境治理和維持的毅力和決心。改革開發(fā)以來，滕頭村就堅定地高舉“生態(tài)立村”的大旗，1993年，全國第一家村級環(huán)保委員會就在這里成立。從衛(wèi)生環(huán)境的治理到生態(tài)環(huán)境的保護，這是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

3.2.4 村規(guī)民約重視教育和人才培養(yǎng)，使村民的文化水平一代代快速提升。

實施細則第四章為“莘莘學(xué)子，勤學(xué)有為”獎勵，專門成立滕頭村育才獎勵基金領(lǐng)導(dǎo)小組，對考取全日制博士研究生的獎勵高達五萬元，“在職考取學(xué)歷學(xué)位的，憑畢業(yè)證書及相關(guān)票據(jù)予以報銷學(xué)雜費”。村民永遠是鄉(xiāng)村治理共建共享的主體，人才振興是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。滕頭村認識到培養(yǎng)本土人才的重要性，長期制定教育獎勵條款，讓高知識水平的戶籍人員留在鄉(xiāng)村，服務(wù)鄉(xiāng)村，同時也使鄉(xiāng)賢團隊不斷發(fā)展壯大。沒有人才的鄉(xiāng)村好似一個空架子，以人為核心，才是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵動因。

3.2.5 村規(guī)民約嚴格體現(xiàn)民主參與，使鄉(xiāng)村的公共事務(wù)做到民主治理。

實施細則中，多次出現(xiàn)“由村委會在全村范圍內(nèi)進行通報批評及教育”“村民代表會議通過”等關(guān)鍵字眼，增強了村民的參與感，提高了他們的積極性和主動性，有效改善村干部與群眾的關(guān)系，對村務(wù)公開的有效促進，對鄉(xiāng)村法制社會的建設(shè)，都奠定了良好的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村治理民主化的重要標(biāo)志。

4 我國現(xiàn)階段村規(guī)民約存在問題與對策建議

村規(guī)民約在不同時期歷史發(fā)展進程中都曾出現(xiàn)過制定和實施問題。這些不同背景和原因下產(chǎn)生的矛盾，通過國家政策和制定主體的共同作用得到解決，促進了村規(guī)民約不斷演進和發(fā)展，形成某個階段相對有效的約束體系。

4.1 發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

村規(guī)民約以其獨特的鄉(xiāng)村治理效力優(yōu)勢活躍在廣大農(nóng)村，發(fā)揮著不可替代的助推作用。經(jīng)歷了輝煌到轉(zhuǎn)型的村規(guī)民約已經(jīng)可以說是鄉(xiāng)村治理體系中不可缺少的重要組成部分。黨的十九大報告進一步強調(diào)要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這足以表明充分運用村規(guī)民約對于鄉(xiāng)村治理的重要性。但當(dāng)前，我國的村規(guī)民約還是存在一些需要根本解決的問題，第一在文本制定的過程中缺乏民主性和法治性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理作用發(fā)揮不全面;第二資源分配是村規(guī)民約的核心環(huán)節(jié)，但不敢觸動最深的利益分配規(guī)則，是阻礙鄉(xiāng)村治理最根本的問題;第三鄉(xiāng)村善治達到一定程度，要把握適度原則，制定脫離實際的“高目標(biāo)”必然導(dǎo)致制度條款流于形式;第四要制定系統(tǒng)完整的村規(guī)民約，絕不是一個或幾個部門能快速完成的任務(wù)。

4.2 未來趨勢和對策建議

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建是一個長期的過程，從中國鄉(xiāng)村的實際出發(fā)，國家和地方政府對鄉(xiāng)村治理理念、治理內(nèi)容和治理方式也在不斷進行調(diào)整，以適應(yīng)發(fā)展的新形勢。村規(guī)民約以其鄉(xiāng)土化的特性持續(xù)助推著現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建，在鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村資源保護等方面發(fā)揮著重要的作用。為解決現(xiàn)階段阻礙村規(guī)民約發(fā)展的若干問題，亟需在制定程序、調(diào)整內(nèi)容、整合提升的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其最親民、有效的獨特優(yōu)勢，進一步完善現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，提出以下對策建議：

4.2.1 遵循民主和法治原則

村規(guī)民約的文本制定應(yīng)廣泛聽取村民意見，由村民集體協(xié)商討論，盡可能提高現(xiàn)行文本的民主性。同時要指導(dǎo)村民學(xué)會科學(xué)地考察文本的合理合法，即正確認識文本的法治性。

4.2.2 推進“三治融合”工作

全面加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，強化黨建引領(lǐng)。要積極響應(yīng)全省號召，推進自治、法治、德治——“三治融合”，打造小微權(quán)力清單升級版和“清廉村居”，用法制建設(shè)護航村規(guī)民約。

4.2.3 深入基層、注重實情

鄉(xiāng)村治理實踐要循序漸進，不急于求成、不走過場、不造盆景，注重實情調(diào)查、因地制宜和全面分析，努力構(gòu)建基層社會的善治體系，不斷增強村民的獲得感和安全感。

4.2.4 增強部門之間聯(lián)動效應(yīng)

制定系統(tǒng)完整的村規(guī)民約是多部門聯(lián)動的產(chǎn)物。婦女利益、土地承包、計劃生育等條款的制定，必須同步參考婦聯(lián)、計生委、農(nóng)業(yè)和土地資源管理部門的綜合意見，有計劃有步驟地組織修訂村規(guī)民約，推動鄉(xiāng)村社會的長治久安。

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