■ 仲濟(jì)香/張 璋/李曉玲/方騰艷

（1.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2.北京聯(lián)合大學(xué)生物化學(xué)工程學(xué)院，北京 100101）

0 引言

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2017年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬人，比2016年增加481萬人，增長(zhǎng)1.7%。其中，外出農(nóng)民工17185萬人，比2016年增加251萬人，增長(zhǎng)1.5%。與市民相比，農(nóng)民工多居住于城中村，以租住方式為主，還有部分農(nóng)民工居住在工作場(chǎng)所，如建筑工地搭建的臨時(shí)住所，其居住環(huán)境普遍存在“臟、亂、差”的特點(diǎn)[1]。有學(xué)者指出住房狀況對(duì)于農(nóng)民工的身份認(rèn)同存在顯著影響，住房狀況的差距將使得農(nóng)民工主觀社會(huì)地位認(rèn)知出現(xiàn)分化，進(jìn)而導(dǎo)致其城市身份認(rèn)同存在差異[2]。

人地掛鉤政策被視為國(guó)家推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、解困農(nóng)民工住房問題、促進(jìn)“三化”協(xié)同推進(jìn)、提高土地節(jié)約集約利用水平的重要突破。該政策提出以來，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策一道作為土地管理制度改革創(chuàng)新的重要成果，受到各級(jí)政府的重視。截至2017年，全國(guó)已有13個(gè)省及直轄市出臺(tái)了“人地掛鉤”的相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則。如河南省相繼出臺(tái)了《河南省人地掛鉤試點(diǎn)工作管理辦法》《指標(biāo)交易管理辦法》以及《河南省建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施辦法》，對(duì)河南省內(nèi)“人地掛鉤”的運(yùn)作模式、指標(biāo)交易、實(shí)施管理等提出了規(guī)范性的要求。

學(xué)術(shù)界對(duì)“人地掛鉤”政策也進(jìn)行了多角度研究，對(duì)其概念、內(nèi)涵進(jìn)行了系統(tǒng)分析[3]，并提出可能存在的問題。如有學(xué)者指出地區(qū)之間的人地掛鉤交易成本大、道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租嚴(yán)重[4]，行政配置與地方政府主導(dǎo)不利于資源配置效率的提高[5]，人地掛鉤監(jiān)管平臺(tái)的缺失可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)用地、人口預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的現(xiàn)象[6]，人地掛鉤政策的自身缺陷可能會(huì)阻礙城市化的發(fā)展[7]。以上研究主要集中在對(duì)“人地掛鉤”政策內(nèi)涵、概念以及短期操作上的研究，缺乏對(duì)農(nóng)民工群體的微觀認(rèn)知。事實(shí)上農(nóng)民工對(duì)“人地掛鉤”政策的了解情況對(duì)其行為選擇有很大的影響，也為政策的有的放矢能提供有效參考。

綜上，本文通過發(fā)放問卷對(duì)農(nóng)民工主體進(jìn)行微觀調(diào)查，了解他們的住房現(xiàn)狀，以及其對(duì)“人地掛鉤”政策的了解與期望，分析依托當(dāng)前“人地掛鉤”政策解決其住房問題的困境，并提出相關(guān)政策建議。

1 農(nóng)民工住房現(xiàn)狀調(diào)研

筆者于2017年7—9月對(duì)在北京地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工進(jìn)行了問卷調(diào)查，隨機(jī)發(fā)放問卷共240份，收回有效問卷200份，無效問卷40份。調(diào)研對(duì)象主要是來自中國(guó)15個(gè)省、直轄市的農(nóng)民工。

1.1 調(diào)查問卷的主要內(nèi)容

本著尊重農(nóng)民群體的異質(zhì)性和多樣性的原則，為了了解農(nóng)民工心理預(yù)期和行為選擇的背后動(dòng)因，本次調(diào)查問卷共設(shè)計(jì)了35個(gè)問題，包括單選題、多選題和填空題，內(nèi)容涉及農(nóng)民工基本情況、目前的住房狀況、老家宅基地狀況，以及對(duì)“人地掛鉤”政策的了解與期望等，具體內(nèi)容見表1（為減少篇幅，表1對(duì)基本情況、住房狀況和宅基地狀況的問卷內(nèi)容作了概括，只列出了對(duì)“人地掛鉤”政策的了解與期望的相關(guān)內(nèi)容，并且只列出了題干，選項(xiàng)已省略，若有需要，可與筆者聯(lián)系索要完整的調(diào)查問卷）。

表1 調(diào)查問卷的主要內(nèi)容

1.2 調(diào)查結(jié)果分析

1.2.1 調(diào)研對(duì)象的基本情況

本次調(diào)研的受訪者為在北京務(wù)工的農(nóng)民工，其中九成受訪者為外地人，一成為北京郊區(qū)的農(nóng)民工。受訪者男女比例基本持平，年齡主要分布在20～40歲，多屬于中青年，高中及以上文化水平的達(dá)31%，婚姻狀態(tài)72%為未婚。受訪者中，其從事行業(yè)主要為建筑業(yè)、餐飲業(yè)以及快遞業(yè)，僅有8%的受訪者為自己做買賣。68%的受訪者外出打工時(shí)間在3年內(nèi)，10%的受訪者達(dá)10年以上。受訪者的平均收入水平較低，其中18%的受訪者工資收入低于3000元/月，已經(jīng)低于北京市最低工資水平，58%的受訪者工資為3000～5000元/月, 20%的受訪者工資為5000～10000元/月,其余4%的少數(shù)受訪者工資達(dá)10000元/月以上。由此可見，農(nóng)民工在城市主要從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，工作時(shí)間長(zhǎng)、工作危險(xiǎn)系數(shù)高，但工資收入普遍偏低。

1.2.2 農(nóng)民工住房現(xiàn)狀

對(duì)農(nóng)民工住房現(xiàn)狀的調(diào)查主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：①住房形式，包括單獨(dú)居住、和配偶子女一起居住、和工友同事一起居住以及和其他人居住；②住房類型，包括租房、員工集體宿舍、工棚、親戚朋友家、城中村（平房）、買房以及其他；③目前居住地?fù)碛械呐涮自O(shè)施，包括是否有水電氣、是否有彩電冰箱空調(diào)、是否有獨(dú)立衛(wèi)生間、是否有公共衛(wèi)生間、是否有單獨(dú)廚房以及是否有公共廚房；④目前住房每個(gè)月租金多少元，住房面積多大；⑤對(duì)現(xiàn)狀住房是否滿意。調(diào)查結(jié)果顯示：①在農(nóng)民工的住房形式上，13%單獨(dú)居住，29%與家人同住，27%與同事共住，31%與他人共住；②從住房類型來看，僅有24%的受訪者是買房居住，其余都是租房或是單位提供住宿，25%的受訪者住在集體宿舍，36%的受訪者住在城中村；③在居住環(huán)境上，基本的水、電、氣都能滿足，達(dá)92%，但獨(dú)立衛(wèi)生間和單間廚房的擁有率不足半數(shù)；④在租金上，53%的受訪者房租為500～2000元/月,18%的受訪者房租超過2000元/月，還有部分受訪者是住在單位提供的住房?jī)?nèi)，無需支付租金；⑤在住房面積上，超過半數(shù)的農(nóng)民工家庭住房面積低于50m2，人均住房面積不足10m2；⑥40%的受訪者對(duì)于自己目前的居住狀況表示不滿意，因?yàn)樽》棵娣e小而不滿意的占62%，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)備不全而不滿意的占48%，因?yàn)樽饨鹛叨粷M意的占45%，因?yàn)榈囟尾缓枚粷M意的占33%。由此可見，農(nóng)民工在城市的居住處所非常簡(jiǎn)陋，面積小、條件差，僅能滿足最基本的生活需求，但為此付出的租金占到其工資的近1/3，比例非常高。

1.2.3 老家宅基地狀況

問卷主要從農(nóng)民工老家宅基地的數(shù)量、面積及處置方式三方面了解情況。結(jié)果顯示：①58%的受訪者家中有一處宅基地，25%的受訪者家中有兩處甚至多處宅基地，少數(shù)受訪者無宅基地；②34%的受訪者家中宅基地面積達(dá)250m2以上，48%的受訪者家中建房面積大于100m2；③關(guān)于受訪農(nóng)民工的農(nóng)村住房使用情況，59%的是家人在居住，如老人帶孩子居住，21%的為閑置，僅有10%的用于出租。由此可見，大部分農(nóng)民工擁有一處甚至多處宅基地，且宅基地上房屋面積也不小，但基本上以老人帶孩子居住和閑置為主，用于出租實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值的非常少。

1.2.4 對(duì)于“人地掛鉤”政策的了解與期望

根據(jù)項(xiàng)目組的走訪結(jié)果：受訪者對(duì)于自己在農(nóng)村擁有的宅基地的相關(guān)權(quán)利不甚了解，70%以上的受訪者都認(rèn)為自己有買賣權(quán)和租賃權(quán)，43%的認(rèn)為有抵押權(quán)，61%的認(rèn)為有置換權(quán)，39%的認(rèn)為有入股權(quán)。對(duì)于“人地掛鉤”政策，63%的受訪者表示并不了解甚至并沒有聽說過，因此在不太了解“人地掛鉤”政策的情況下，有52%的受訪者表示不愿意進(jìn)行“人地掛鉤”。在進(jìn)行簡(jiǎn)單的政策解釋以后，詢問受訪者對(duì)于“人地掛鉤”政策有何期望，61%的受訪者表示愿意同省交換，21%的受訪者表示希望向同省的上一級(jí)城市交換，29%的受訪者希望換到北京等大城市。在對(duì)換形式上，72%的受訪者希望政府利用等面積住房或者現(xiàn)金來進(jìn)行農(nóng)村宅基地與城市住房交換。如果是城鄉(xiāng)住房面積對(duì)換，半數(shù)受訪者希望能進(jìn)行1∶1對(duì)換；72%的受訪者接受新住宅分配面積不小于原有房屋面積的80%～90%，但須進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償或者保險(xiǎn)補(bǔ)償，且69%的受訪者表示，交換后的住房周邊設(shè)施如教育、安全、醫(yī)療等要有保障。由此可見，“人地掛鉤”政策的普及面非常窄，大部分農(nóng)民工因?yàn)槌Ｄ暝谕?，工作環(huán)境相對(duì)封閉，工作所在城市也未有很好的傳播渠道，基本不了解現(xiàn)行政策。從愿景上來看，在外務(wù)工的農(nóng)民工們非常希望自己老家閑置的宅基地能夠?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)的變現(xiàn)，從而改善自己及家庭在城市的居住狀況。

2 依托“人地掛鉤”解決農(nóng)民工住房問題的難點(diǎn)

一是當(dāng)前“人地掛鉤”政策更注重“指標(biāo)掛鉤”。當(dāng)前在各地試點(diǎn)的“人地掛鉤”政策側(cè)重點(diǎn)更多停留在建設(shè)用地指標(biāo)的掛鉤上，對(duì)于農(nóng)民市民化之后的住房問題、子女教育及社會(huì)保障等問題關(guān)注還不多。通過問卷，我們可以看出，農(nóng)民工對(duì)“人地掛鉤”政策的訴求更多的是能解決其在城市的住房問題，希望在城市里擁有自己的住房，哪怕面積比老家的房子小也可以接受。農(nóng)民工在打工的城市擁有住房才能更有歸屬感，但當(dāng)前的“人地掛鉤”政策恰恰不夠重視此問題，而更關(guān)注城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與農(nóng)民進(jìn)城落戶的戶籍規(guī)模掛鉤，這樣非常容易造成農(nóng)民的“偽城市化”。

二是農(nóng)民工群體數(shù)量龐大且具有明顯的異質(zhì)性。中國(guó)目前有近3億農(nóng)民工，分布在各個(gè)城市，每個(gè)城市擁有農(nóng)民工的數(shù)量也是非常之龐大，而且一個(gè)城市的農(nóng)民工往往來自周邊很多省份，大城市中的農(nóng)民工更是來自全國(guó)各地，本文僅調(diào)查了200個(gè)農(nóng)民工，就分別來自15個(gè)省份。每個(gè)農(nóng)民工都有各自的家庭背景、行為方式和認(rèn)知需求等 ，其對(duì)解決自己住房問題的訴求也不盡相同，有的想在離家近的城鎮(zhèn)落戶有住房，有的想在省會(huì)城市落戶有住房，有的想在北京、上海等一線城市落戶有住房。因此，涉及面如此之廣的“人地掛鉤”政策如果不在全國(guó)層面展開，不在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步細(xì)化，提供全方位的選項(xiàng)，很難解決農(nóng)民工的住房問題。

三是農(nóng)民工本身收入過低且宅基地退出補(bǔ)償有限。農(nóng)民工選擇外出務(wù)工的城市一般屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，相對(duì)房?jī)r(jià)較高。農(nóng)民工不僅在城市打工的收入普遍較低，而且在當(dāng)前的政策框架下，除了個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)外，其他地區(qū)的農(nóng)民工即使按照“人地掛鉤”政策退出自己的宅基地，所得的補(bǔ)償也很有限，即使加上多年的積蓄，可能依然支付不了大城市里一套房的首付。同時(shí)，城市住房供應(yīng)體系保障的對(duì)象是城市居民，極少考慮農(nóng)民工的住房問題，即使一些地方政府出臺(tái)了相關(guān)政策，其推動(dòng)進(jìn)度也非常緩慢。

四是“人地掛鉤”機(jī)制建設(shè)較慢，宣傳不夠?！叭说貟煦^”政策從提出至今，還只是在小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，且試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于該政策的理解和執(zhí)行不夠，仍未能從“人與地和諧發(fā)展”的視角來構(gòu)建工作機(jī)制和政策體系；相關(guān)部門的參與度不夠，信息共享機(jī)制尚未建立，缺乏人口與新增建設(shè)用地指標(biāo)的掛鉤細(xì)則，進(jìn)展非常緩慢。同時(shí)，對(duì)“人地掛鉤”政策的宣傳也不夠。從調(diào)查可以看出，了解“人地掛鉤”政策的農(nóng)民工寥寥無幾。農(nóng)民工散布在全國(guó)各地，信息極不對(duì)稱，當(dāng)?shù)氐男麄骷词褂校捎谄涑Ｄ暝谕?，也很難詳細(xì)了解到。

五是相關(guān)法律法規(guī)及配套措施不健全，農(nóng)民工對(duì)自己的權(quán)益不了解。中國(guó)目前沒有專門保護(hù)農(nóng)民工住房權(quán)利的法律條文，政府對(duì)外來人口和農(nóng)民工的管理都未上升到法律的高度。因?yàn)榉刹唤∪?，政府無法向農(nóng)民工提供法律依據(jù)保護(hù)其權(quán)利。一旦農(nóng)民工在退出宅基地以及進(jìn)城落戶居住過程中產(chǎn)生權(quán)益損失問題，沒有足夠的依據(jù)獲得支持和救助。另外，盡管調(diào)研中大部分受訪者受教育程度達(dá)高中以上文化水平，但在龐大的農(nóng)民工群體中，知法懂法的人很少，對(duì)于農(nóng)村宅基地的相關(guān)權(quán)利無法準(zhǔn)確把握。很多農(nóng)民工也知道要維護(hù)自己的土地權(quán)益，卻不知道用什么方法和途徑來維護(hù)，這也造成農(nóng)民工瞻前顧后，不敢輕易放棄農(nóng)村宅基地到城市居住生活。

3 相關(guān)政策建議

其一，做好頂層設(shè)計(jì)，全國(guó)一盤棋。總結(jié)當(dāng)前“人地掛鉤”政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在國(guó)家層面上摒棄一切“醉翁之意不在酒”的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，將重心轉(zhuǎn)向切實(shí)解決農(nóng)村人口和外來人口的市民化上，切實(shí)考慮其在城市的住房、子女教育、社會(huì)保障等問題。這就需要做好頂層設(shè)計(jì)，各個(gè)部門之間、各級(jí)政府之間要形成聯(lián)動(dòng)和合力，共同發(fā)揮“人地掛鉤”政策的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化。

其二，建立宅基地交易市場(chǎng)，農(nóng)民工隨身攜帶宅基地指標(biāo)。國(guó)家在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，各個(gè)城市應(yīng)全面建立宅基地交易市場(chǎng)，在該市場(chǎng)上，全國(guó)各地的宅基地指標(biāo)都可以按照當(dāng)?shù)氐膬r(jià)格進(jìn)行交易。同時(shí)，在該城市工作的農(nóng)民工，取得一定的資格（如在該地務(wù)工了幾年）后，若有意在此地定居，可以將老家的宅基地退出后獲得相應(yīng)的指標(biāo)，該指標(biāo)可以在本地市場(chǎng)上進(jìn)行交易，不受老家宅基地的區(qū)位限制。如此，打算在某城市定居的農(nóng)民工才能利用其原有宅基地獲得在該城市定居的啟動(dòng)資金。

其三，將農(nóng)民工納入城市住房保障制度。農(nóng)民工退出宅基地獲得的啟動(dòng)資金可能依然不能實(shí)現(xiàn)其在務(wù)工城市的定居夢(mèng)，因而，需要明確把農(nóng)民工納入城市住房保障體系。政府在配建保障性住房時(shí)，要摸清宅基地交易市場(chǎng)上農(nóng)民工的務(wù)工地點(diǎn)，根據(jù)其聚集程度，合理選址，盡可能減少其交通成本，畢竟農(nóng)民工在城市的工作本來就是長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的。同時(shí)應(yīng)配建學(xué)校、菜市場(chǎng)、醫(yī)院、公園等設(shè)施，真正改善農(nóng)民工的生活環(huán)境，解決其后顧之憂，推進(jìn)以“人”為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

其四，加強(qiáng)政策宣傳，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益?！叭说貟煦^”政策普及后，在農(nóng)村中應(yīng)入村入舍宣傳“人地掛鉤”政策，在城市中應(yīng)舉辦會(huì)議和講座來普及“人地掛鉤”政策，并通過微信公眾號(hào)等新媒體和廣播、電視等傳統(tǒng)媒體來進(jìn)行詳細(xì)解讀，使農(nóng)民工了解自己的合法權(quán)益和操作細(xì)則，確保其選擇是在真正了解的基礎(chǔ)上做出的。在執(zhí)行“人地掛鉤”政策時(shí)，一切應(yīng)以農(nóng)民工的利益為大，以自愿為主，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)換或者欺騙性交換。同時(shí)，應(yīng)提供方便的救濟(jì)渠道，確保農(nóng)民工在宅基地退出、交易以及取得新的住房的過程中權(quán)利遭受侵害時(shí)，能及時(shí)獲得救濟(jì)，減少損失。