王澤彩 楊寶昆

根據(jù)全面實施預(yù)算績效管理總體部署，作為政府付費和可用性缺口補助的PPP項目，也必須納入預(yù)算績效管理。本文嘗試從PPP項目監(jiān)管以及公共財政資金監(jiān)管角度，構(gòu)建PPP項目全生命周期的績效目標和績效指標，力圖健全完善PPP預(yù)算項目支出標準定額。

構(gòu)建PPP項目績效管理框架體系的必要性分析

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》對PPP定義為：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，……政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益……?！必斦俊蛾P(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中也明確：逐步建立以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。由此，廣泛運用于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式項目對應(yīng)的政府支出責任，有必要納入財政年度預(yù)算和中長期規(guī)劃，從項目監(jiān)管以及公共財政資金監(jiān)管角度建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績效管理模式。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確：積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理。目前，對PPP項目實行績效管理的規(guī)定主要包括：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》強調(diào)，項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項目實施結(jié)束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》明確，各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。但是，這些規(guī)章均未對PPP項目績效管理的操作規(guī)程加以闡明。因此，構(gòu)建PPP項目績效管理框架體系的指導(dǎo)思想和原則初步確定：

第一，主體全包括。PPP項目績效管理主體，既包括與PPP項目直接相關(guān)的各級政府、行業(yè)主管部門、財政部門、預(yù)算主管部門、項目實施機構(gòu)、出資人代表、社會資本方、項目公司，也包括對PPP項目開展外部監(jiān)管的主體，如人大、政協(xié)、審計、監(jiān)察、社會公眾等。

第二，客體全覆蓋。PPP項目績效管理對象，包括與PPP項目相關(guān)的項目實施機構(gòu)、政府出資人代表、社會資本方、項目公司。

第三，管理全過程。PPP項目績效管理應(yīng)針對識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段開展具體績效管理活動。

第四，內(nèi)容全方位。PPP項目績效管理是包含績效目標管理、執(zhí)行過程管理、績效評價管理和結(jié)果反饋、運用管理的動態(tài)閉環(huán)體系，以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制和節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，貫穿于PPP項目預(yù)算編制、申報、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。

第五，方法全系列。PPP項目績效管理應(yīng)將政府及部門內(nèi)部績效管理與外部績效監(jiān)管相結(jié)合、將項目實施機構(gòu)、政府出資人代表、項目公司績效自評價與各級政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財政部門績效再評價相結(jié)合。

第六，應(yīng)用多維度。PPP項目績效管理結(jié)果納入對項目實施機構(gòu)及行業(yè)、預(yù)算主管部門工作目標考核范疇，建立問題整改責任制和績效問責機制，作為部門工作考評、干部任用、改進政府管理效能的依據(jù)?？冃ЫY(jié)果作為政府PPP項目決策的依據(jù)，利于優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，提升財政資金使用效益。績效結(jié)果作為確定社會資本按效付費金額的依據(jù)，能夠激發(fā)其改進管理，持續(xù)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

傳統(tǒng)政府投資項目與PPP項目績效管理差異性評價

傳統(tǒng)政府投資項目與P P P模式的項目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，并且都需要納入財政預(yù)算績效管理范疇。因此，在開展績效管理的思路、內(nèi)容、方法方面有很多相似之處。對PPP項目而言，其雖然部分資金源于財政，但是投融資、設(shè)計（如委托）、建設(shè)、運營具體工作主導(dǎo)權(quán)是轉(zhuǎn)交給社會資本方的，政府只是作為PPP合同簽約一方、項目公司非控股股東、價格和質(zhì)量監(jiān)管者，與社會資本合作完成項目全生命周期的建設(shè)、運營活動。換言之，PPP模式改變了傳統(tǒng)政府投資項目由政府及所屬部門、單位投資、建設(shè)、運營的狀況，而是由雙方組建的混合制項目公司SPV來具體完成項目投資、建設(shè)、運營工作，政府根據(jù)項目公司提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率，依據(jù)績效考核結(jié)果支付對價。由此，PPP模式下的項目預(yù)算績效管理的目的、主體、對象、內(nèi)容、流程較傳統(tǒng)項目預(yù)算績效管理更加復(fù)雜、多維。二者主要區(qū)別如表1。

表1 PPP項目與傳統(tǒng)項目績效管理體系的差異比較

從管理邏輯看，傳統(tǒng)政府投資項目績效管理是在政府及所屬部門、單位、融資平臺間實施的績效管理與監(jiān)控，屬于內(nèi)部、閉環(huán)、動態(tài)管理系統(tǒng)，見圖1。

圖1 傳統(tǒng)績效管理模式

我國PPP項目績效管理的主體多元，不僅涉及政府及所屬部門、單位、融資平臺，還涉及項目實施機構(gòu)。出資代表考核內(nèi)容，除了涉及項目建設(shè)、運營情況外，作為按效付費的依據(jù)，又涉及項目公司、社會資本方履責情況，考核質(zhì)量和考核結(jié)果等需要按照規(guī)定納入政府、行業(yè)（預(yù)算）主管部門對其部門或負責人履職盡責的考核范圍。因此，PPP項目預(yù)算績效管理打開了傳統(tǒng)政府投資項目預(yù)算績效管理與監(jiān)控閉環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)筑了多維度、多層次、半閉環(huán)、動態(tài)化的預(yù)算績效管理與監(jiān)控系統(tǒng)，具體如圖2所示。

圖2 PPP項目績效管理模式

構(gòu)建PPP項目績效目標管理框架新體系

根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，從委托主體和實施主體兩個維度設(shè)計，抓住績效目標和動態(tài)監(jiān)控兩個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學化、規(guī)范化、標準化PPP項目績效目標管理制度框架體系。

（一）構(gòu)建PPP項目績效目標管理體系視角：委托主體和實施主體。

財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》的通知明確：績效目標是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果?？冃繕耸墙ㄔO(shè)項目庫、編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。按照時效性劃分，包括中長期績效目標和年度績效目標。中長期績效目標是指中央部門預(yù)算資金在跨度多年的計劃期內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。年度績效目標是指中央部門預(yù)算資金在一個預(yù)算年度內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果?？冃繕斯芾硎侵肛斦亢椭醒氩块T及其所屬單位以績效目標為對象，以績效目標的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動。結(jié)合實際，我們認為PPP項目績效管理的具體目標與績效管理實施的層次是緊密相連的，從大的維度分析，PPP項目績效管理目標可分為兩個層次：

第一維度：委托主體。即委托主體通常由不同的政府部門或單位如地方政府、行業(yè)主管部門、預(yù)算主管部門、財政部門等負責，是對目標的管理與審核，即“提高項目供給效率，提高財政資金使用效益和資源有效配置，提升政府部門項目管理和監(jiān)督工作效能”。在具體實施績效管理活動中，針對PPP項目的具體特點、部門履職履責和績效管理重點內(nèi)容、要求，從部門角度提出具體績效管理目標，同時也要接受政府或其授權(quán)部門，如地方政府所屬督辦、人大、審計、監(jiān)察、政協(xié)等組織開展的外部績效監(jiān)督?？冃Ч芾斫Y(jié)果作為PPP項目決策、出臺或完善PPP政策文件、對PPP相關(guān)部門進行獎懲和責任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金安排等的重要依據(jù)。

第二維度：實施主體。即政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)或出資代表，以“激勵相容、提質(zhì)增效”為績效目標的PPP項目績效管理，管理的客體是社會資本方和項目公司。通常來看，績效評價結(jié)果運用到政府支出預(yù)算資金安排中，對績效評價結(jié)果達到付費標準的，預(yù)算安排時予以支持和激勵；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標或評價結(jié)果較差的，根據(jù)付費掛鉤辦法進行相應(yīng)扣減，直至政府拒絕付費，待整改驗收合格后列入下一期支付。同時，績效評價結(jié)果也會運用到日常預(yù)算管理中，通過績效評價結(jié)果反饋機制，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞，及時反饋給項目公司和社會資本方，作為其改進運營管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)。

綜上所述，PPP項目跨層級、多維度績效目標管理體系下，兩個維度的績效目標管理活動有著各自的特點和要求，對于第一個維度，政府需要在項目前期立項、PPP模式的引入和審批、社會資本方采購、項目執(zhí)行中的資金投入、執(zhí)行進度、提交產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等方面建立績效管理目標，實施全過程監(jiān)督和管理，依據(jù)部門履職和PPP合同約定義務(wù)履行部門或行業(yè)監(jiān)督職責，通過內(nèi)部或外部實施的績效管理活動及時發(fā)現(xiàn)和糾正目標偏離和執(zhí)行偏差，對各部門、單位在PPP項目中的管理和監(jiān)督活動做出科學、客觀的評價。對于第二個維度，政府授權(quán)項目實施機構(gòu)、出資人代表通過對項目公司和社會資本方依據(jù)PPP合同履約情況的考核、評價，作為按效付費的依據(jù)。兩個層次構(gòu)建的績效目標管理與審核體系確定的具體績效管理活動和結(jié)果并不相互獨立，都需要以同一PPP項目作為載體，針對PPP項目涉及的相關(guān)方，對其在PPP項目中的職責和義務(wù)，實施跟蹤檢查和績效評價，通過對績效管理結(jié)果實施問責、獎懲等措施，共同推動PPP項目的規(guī)范運行。根據(jù)前面分析可以看到，PPP項目績效管理主體、對象不同，績效目標的確立也不盡相同。

（二）構(gòu)建PPP項目績效目標監(jiān)測系統(tǒng)：跨層級、多維度。

在PPP項目績效管理目標建立后，需要報預(yù)算主管部門和財政部門對績效目標的完整性、相關(guān)性、適當性和可用性進行審核，通過審核的目標按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標”的原則，由財政部門在批復(fù)部門預(yù)算和調(diào)整預(yù)算時，同步批復(fù)。部門在接到財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后，應(yīng)及時分解并向所屬單位批復(fù)預(yù)算和績效目標。通常批復(fù)的績效目標一般不予調(diào)整，確需調(diào)整的，應(yīng)當根據(jù)績效目標管理的要求和審核流程，按照規(guī)定程序重新報批。經(jīng)批復(fù)的績效將目標作為部門、單位預(yù)算執(zhí)行、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果反饋和運用的重要依據(jù)。PPP項目績效目標管理內(nèi)容如圖3所示。

圖3 PPP項目績效目標管理內(nèi)容

圖4 PPP項目全生命周期績效管理

需要指出的是，PPP項目績效目標管理活動在PPP項目全生命周期并不是一次性完成，而是動態(tài)變化的。并且，該活動也不是從PPP項目執(zhí)行階段開始至移交階段結(jié)束，而是貫穿于PPP項目全生命周期，如圖4所示。PPP項目績效目標首先來源于項目前期可研編制和批復(fù)階段，在可研報告中對項目總目標包括產(chǎn)出、預(yù)期效益、效果就要做出明確論證。在引入PPP模式開展項目識別、準備階段工作中，項目目標要進一步細化和修正，并在PPP實施方案中加以明確。經(jīng)過PPP采購階段后，在政府與中標社會資本簽約的PPP合同文本中，項目總目標要由雙方共同努力完成。項目進入執(zhí)行階段后，PPP項目總目標要逐年分解到建設(shè)期、運營期和移交期，作為PPP項目績效跟蹤、績效評價、結(jié)果反饋和運用的重要依據(jù)。圍繞績效目標執(zhí)行和目標糾偏等，PPP項目績效目標動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)也隨之形成。從這一過程不難得出，PPP項目全生命周期績效目標動態(tài)監(jiān)測體系是以PPP項目行業(yè)主管部門或?qū)嵤C構(gòu)為主體，具體內(nèi)容包括PPP項目總體目標和階段目標分解、財政或預(yù)算主管部門組織開展的績效目標運行監(jiān)控以及項目整體績效評價。

PPP項目績效評價指標體系的構(gòu)建

通常來說，PPP項目績效考核指標是對績效目標的細化和量化，一般圍繞產(chǎn)出、效果、可持續(xù)性和滿意度幾個維度構(gòu)建指標體系。在構(gòu)建PPP項目績效指標體系過程中，首先要根據(jù)績效管理的主體、目標、內(nèi)容，設(shè)置不同維度的績效指標體系。其次是在構(gòu)建績效考核指標體系中需要做充分的前期調(diào)查和資料收集、整理和研究工作。如明確PPP項目參與各方性質(zhì)、合作內(nèi)容，合作周期內(nèi)各方職責權(quán)限；確定PPP項目具體提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的內(nèi)容、功能、特性和產(chǎn)出標準；確定PPP項目建設(shè)、運營、移交各階段設(shè)定的技術(shù)標準和對項目公司內(nèi)部管理具體要求。一般來說，建設(shè)、運營、移交技術(shù)標準應(yīng)該以行業(yè)或地區(qū)標準作為硬性指標，對項目公司人、財、物內(nèi)部管理的要求則以PPP合同約定條款作出相應(yīng)考核指標，根據(jù)項目可研報告及PPP合同細化項目預(yù)期效益、效果，確定用戶滿意度標準和項目可持續(xù)性的相關(guān)內(nèi)容。

表2 政府層次績效管理評價指標參考體系

表3 政府層次建設(shè)期績效管理評價指標參考體系

（一）政府層面績效考核指標體系的構(gòu)建

政府層面根據(jù)不同部門職能職責、在PPP項目中的參與程度和績效管理與監(jiān)督職能，可進行較為靈活的指標體系構(gòu)建。政府層次績效管理評價指標參考體系框架如表2所示。

（二）項目層次績效考核指標體系的構(gòu)建

PPP項目層次績效指標體系構(gòu)建應(yīng)分為建設(shè)期績效指標體系、運營期績效指標體系和移交期績效指標三個維度。

1.建設(shè)期績效考核指標體系的構(gòu)建。PPP項目建設(shè)應(yīng)當遵循基本建設(shè)程序，在建設(shè)期績效考核指標構(gòu)建上，需根據(jù)項目管理及基本建設(shè)程序要求，將進度、安全、成本、質(zhì)量、資金管理作為主要控制目標，按照投入、產(chǎn)出、效果、滿意度、可持續(xù)性維度梳理一級指標，然后對一級指標進行分解，構(gòu)建二級、三級績效考核指標體系。以高速公路PPP項目為例，建設(shè)期主要績效指標設(shè)置如表3。

表4 政府層次運營期績效管理評價指標參考體系

2.運營期績效考核指標體系的構(gòu)建。PPP項目運營績效考核指標構(gòu)建上，需根據(jù)PPP項目合同投標文件運營方案及項目公司進入運維期前報政府審核或備案的細化運營方案相關(guān)要求，將成本、質(zhì)量、資金管理、安全作為主要控制目標，針對項目公司組織機構(gòu)、制度建設(shè)和人員配備、主要運維項目技術(shù)標準等梳理一級指標，然后對一級指標進行分解，構(gòu)建二級、三級績效考核指標體系。

考慮到項目竣工交付運營，前期產(chǎn)能不能馬上達標以及初始運營不穩(wěn)定性，一般運營期考核指標可設(shè)定后先作為3-5年考核指標，待項目運營正常，且經(jīng)過3-5年績效考核，依據(jù)考核結(jié)果對指標進行測試后，對經(jīng)營期考核指標再進行修正、完善。以高速公路PPP項目為例，運營期主要績效指標設(shè)置如表4。

表5 政府層次移交期績效管理評價指標參考體系

3.移交期績效考核指標體系的構(gòu)建。PPP項目移交階段績效考核指標構(gòu)建上，需根據(jù)PPP項目合同、項目公司進入移交期前報政府審核的移交方案相關(guān)要求，將資產(chǎn)完整性、資金管理規(guī)范性、價值評估的合理性作為主要控制目標，針對移交要求和技術(shù)標準梳理一級指標，然后對一級指標進行分解，構(gòu)建二級、三級績效考核指標體系。以高速公路PPP項目為例，移交期主要績效考核指標設(shè)置如表5。

結(jié)論

當前，隨著大量落地的PPP項目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運營階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)。通過建立PPP項目績效管理制度框架體系，將有效解決“績效目標缺失、目標設(shè)置不規(guī)范、不清晰；PPP項目涉及的部門、單位績效運行跟蹤職責和內(nèi)容不明確；PPP項目分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標庫尚未建立；績效指標缺乏可比性、部分PPP項目績效評價流于形式；評價結(jié)果沒有真正意義與政府支出責任掛鉤；PPP項目績效結(jié)果對應(yīng)的獎懲、問責機制未完全建立”等問題，對加快PPP項目實施進度、確保PPP模式規(guī)范運行和可持續(xù)發(fā)展，特別是對實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標將發(fā)揮重要作用。