帥月新

一、前言

2018年5月18日，湖北省高級人民法院對“中恒9”輪碰撞溢油事故污染損害索賠糾紛案件作出裁定①參見湖北省高級人民法院（2018）鄂民終664號民事裁定書。，認(rèn)為恒鼎船務(wù)有限公司和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司江蘇省分公司分別作為肇事船東和強制油污責(zé)任保險人，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的油污清除責(zé)任，但卻未開展該項工作。事故發(fā)生后，寶山海事局直接指派上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（以下簡稱晟敏公司）實施清污工作，構(gòu)成行政強制行為中委托第三人代履行的情形。晟敏公司接受行政委托開展油污清除防控工作的過程中，自始至終未與肇事船東進行過磋商，亦未就油污清除事宜簽訂合同，雙方之間并不形成平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，湖北省高級人民法院維持武漢海事法院的一審判決，認(rèn)為晟敏公司要求船舶所有人和油污保險人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的訴訟請求無事實和法律依據(jù)。

該案屬于近年來發(fā)生的船舶油污損害賠償糾紛典型案件，從中可以窺見強制清污費用索賠面臨的現(xiàn)實困境。船舶油污事故發(fā)生后，肇事船東有責(zé)任立即組織清除污染，通常存在兩種方式：一種方式是肇事船東自行或委托他人進行清污，由此產(chǎn)生的清污費用屬于民事責(zé)任的范疇；另一種方式是肇事船東不能或者怠于履行清污義務(wù)，海事部門可以責(zé)令其履行，并且在必要的情況下，有權(quán)強制采取清污措施。然而，業(yè)界對于海事部門組織應(yīng)急力量進行強制清污所產(chǎn)生費用的性質(zhì)、清污單位向污染責(zé)任人提起索賠的權(quán)利等問題爭議頗多，存在理論與實踐的矛盾。本文從強制清污行為的法律屬性出發(fā)，通過梳理各方的法律關(guān)系，提出強制清污費用索賠的實現(xiàn)路徑，以期對統(tǒng)一理論認(rèn)識和實踐做法有所裨益。

二、強制清污行為的定性及各當(dāng)事方的法律關(guān)系分析

《海洋環(huán)境保護法》賦予海事部門強制采取清污措施的權(quán)力?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施?！鼻逦蹎挝辉诤Ｊ虏块T的指令下強制清污后如何成功索賠相關(guān)費用，首先必須要對強制清污行為的性質(zhì)進行判定，并厘清各方的法律關(guān)系。

（一）強制清污行為的定性

行政法學(xué)理論將行政強制定義為行政主體為實現(xiàn)行政職能而在行政管理活動中采取強力方法的行政行為，其具有以下三個特點：第一，行政強制的主體是法定的行政主體；第二，行政強制是法定的權(quán)力性行為；第三；行政強制是具有法律效果的行為[1]。

《中華人民共和國行政強制法》第2條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行是指機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。”《海事行政強制實施程序規(guī)定》第17條規(guī)定：“海事管理機構(gòu)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害水上交通安全、造成水域污染或者破壞自然資源的，海事部門可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行?！?/p>

據(jù)此對船舶油污事故中的強制清污行為進行分析，海事部門作為法定享有強制清污權(quán)的行政機關(guān)，依照法律賦予的行政管理職權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、組織清污單位進行清污，其行政主體地位和權(quán)力來源均有法律法規(guī)的明確規(guī)定，而且強制清污行為必然會對肇事船東和清污單位等特定對象的人身和財產(chǎn)造成影響。因此，海事部門所組織實施的強制清污是典型的行政行為，屬于行政強制執(zhí)行方式之一，即代履行。

（二）強制清污行為中各當(dāng)事方的法律關(guān)系

海事部門委托清污單位代履行的情形下，存在海事部門、肇事船東、清污單位三個不同的主體，涉事各方的法律關(guān)系梳理如下：

1.海事部門與肇事船東的關(guān)系

海事部門與肇事船東之間為行政管理法律關(guān)系，海事部門做出的強制清污及委托清污單位代履行的決定直接針對的是行政相對人，海事部門所出具的“海事行政強制代履行決定書”中載明，行政相對人不服海事部門的強制清污決定或者委托清污單位代履行決定的，可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟的法律途徑進行權(quán)利救濟。

2.海事部門與清污單位的關(guān)系

海事部門通過工作任務(wù)書、電話調(diào)派、高頻指令等方式，與清污單位形成委托作業(yè)合同，委托清污單位具體開展清污作業(yè)。在該委托行為中，雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位，海事部門并沒有強制清污單位進行清污的權(quán)利，清污單位也沒有必須進行清污作業(yè)的法定義務(wù)。海事部門與清污單位之間為民事法律關(guān)系，因此而產(chǎn)生的清污費用應(yīng)屬于民事債權(quán)。

3.清污單位與肇事船東的關(guān)系

清污單位與肇事船東之間不發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是清污單位作業(yè)時必然要與肇事船東發(fā)生實際接觸，從而產(chǎn)生間接的民事法律關(guān)系，清污單位在作業(yè)中還應(yīng)當(dāng)遵守“適當(dāng)履行”義務(wù)①參見《民法通則》第88條第1款規(guī)定：“合同的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，全部履行自己的義務(wù)?！薄逗贤ā返?0條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)?！边@兩條規(guī)定均體現(xiàn)了適當(dāng)履行原則。，在合理的時間內(nèi)采取適當(dāng)?shù)那逦鄞胧?，以達到良好的清污效果。

三、強制清污費用的法律屬性分析

目前，海商法學(xué)術(shù)界對強制清污費用的法律屬性的理解存在以下三種觀點[2]：

第一種觀點認(rèn)為強制清污行為屬于海事行政強制執(zhí)行代履行，所產(chǎn)生的費用為海事行政強制執(zhí)行的代執(zhí)行費用，應(yīng)列入行政責(zé)任范疇，海事部門可以直接向肇事船東征收，而且肇事船東不得享受海事賠償責(zé)任限制。

第二種觀點認(rèn)為海事部門在強制清污中的角色應(yīng)定位為肇事船東的代理人，所引起的糾紛屬于民事糾紛，應(yīng)該由海事部門通過民事途徑向肇事船東提起侵權(quán)訴訟要求，海事部門的強制清污措施并不改變清污費用的民事責(zé)任性質(zhì)。

第三種觀點認(rèn)為清污行為具有雙重性質(zhì)，是公法行為和私法行為在行為目的、效果等方面的競合，海事部門既可以選擇提起民事賠償訴訟，也可以作為行政行為進行處理。

上述三種觀點均有各自的理論支撐，雖然業(yè)界對強制清污費用的法律屬性尚未形成一致的意見，但是縱觀海事司法審判實踐，我國海事法院的主流觀點還是傾向于認(rèn)可強制清污費用的民事債權(quán)性質(zhì)，而且《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》明確海事部門為防止或減輕油污損害而支出的清污費用可直接向肇事船東提起訴訟①《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀(jì)要》第145條規(guī)定：“國家海事行政主管部門為防止或減輕油污損害而支出的清污費用可直接向油污責(zé)任人提起訴訟。”。近年來的重大船舶污染事故中法院均支持海事部門就強制清污費用向肇事船東提起民事索賠，如“宙斯”輪案（2012年最高人民法院再審結(jié)案）、“雅典娜”輪案（2012年廣州海事法院調(diào)解結(jié)案）、“金玫瑰”輪案（2011年青島海事法院一審結(jié)案）、“祖立克”輪案（2011年寧波海事法院調(diào)解結(jié)案）、“金海鯤”輪案（2011年廈門海事法院調(diào)解結(jié)案）[3]。筆者完全贊同相關(guān)海事法院在上述油污案件中的做法，認(rèn)為強制清污費用應(yīng)當(dāng)屬于民事責(zé)任范疇，而且這是船舶油污受害人可以盡快獲得賠償?shù)淖畋憬萃緩?，具體分析如下：

（一）將強制清污費用定性為民事債權(quán)是船舶油污損害賠償立法的趨勢

《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度，海洋環(huán)境污染損害的肇事者應(yīng)當(dāng)排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任②《海洋環(huán)境保護法》第66條規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！钡?0條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除?！??？梢?，法律明確了船舶油污損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任性質(zhì)，既然強制清污行為的目的是為了排除危害，那么作為船舶油污損害賠償范圍之內(nèi)的強制清污費用，理所當(dāng)然為民事性質(zhì)債權(quán)?！洞坝臀蹞p害賠償基金征收使用管理辦法》規(guī)定為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費用、控制或清除污染措施費用可以申請船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）賠償，進一步完善了法律法規(guī)對船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度③《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》第十七條規(guī)定：“船舶油污損害賠償基金按照申請時間順序依次受理。其中，對同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補償：（一）為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費用；（二）控制或清除污染所產(chǎn)生的費用；（三）對漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟損失；（四）已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監(jiān)視監(jiān)測發(fā)生的費用；（六）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費用?！?。因此，從我國船舶油污損害賠償立法的發(fā)展過程和趨勢看，強制清污費用屬于民事性質(zhì)債權(quán)。

（二）將強制清污費用定性為民事債權(quán)是國際社會通行做法

國際社會通過制定《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》《1992年國際油污損害賠償基金公約》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》，建立了國際船舶油污損害民事賠償?shù)慕Y(jié)構(gòu)體系，其對船舶油污損害賠償?shù)耐ǔＷ龇ㄊ前凑铡拔廴菊吒顿M”的原則，明確肇事船東為民事責(zé)任人，為保證賠償責(zé)任的有效履行，將責(zé)任保險強制化，并賦予船舶油污受害人對保險人的直接索賠權(quán)；當(dāng)肇事船東及其保險人不能足額賠償船舶油污損害時，則由石油貨主繳納攤款成立的國際油污賠償基金進行民事責(zé)任的補充賠償?？梢姡瑖H公約將船舶油污事故所導(dǎo)致的損害均納入民事賠償?shù)姆秶畠?nèi)，而強制清污費用作為船舶油污損害中最常見甚至是所占比例最高的費用，自然也屬于民事性質(zhì)的債權(quán)。我國作為上述公約的締約國，在處理類似案件時應(yīng)當(dāng)與公約的立法宗旨以及國際社會的通行做法保持一致。

（三）將強制清污費用定性為民事債權(quán)是法律公平價值的體現(xiàn)

從法律體現(xiàn)公平價值的角度而言，肇事船東和船舶油污受害人的利益通過民事責(zé)任方式可以得到更全面的保障。只有將強制清污費用定性為民事性質(zhì)債權(quán)，肇事船東才可以依據(jù)《海商法》的規(guī)定享受海事賠償責(zé)任限制，而海事賠償責(zé)任限制制度設(shè)立的初衷就是為了保護航運企業(yè)的利益，促進海上貿(mào)易的發(fā)展。即使肇事船東沒有足夠財務(wù)能力或者海事賠償責(zé)任限制基金不足以賠償全部的損失，根據(jù)船舶油污損害民事賠償法律制度的安排，油污受害人還可以申請油污基金獲得補充賠償。相反如果把強制清污費用規(guī)定為行政法上的義務(wù)，海事部門、清污單位等債權(quán)人無法從肇事船東設(shè)立的海事賠償責(zé)任限制基金中受償，也不能從油污基金獲得賠付，而且肇事船東對其他受害人的賠償能力也會因此受到影響，其他一般性海事債權(quán)無法得到清償?shù)目赡苄跃蜁龃?，某種意義上這是公權(quán)力對私權(quán)力的侵犯，有悖于法律公平價值的體現(xiàn)。

（四）將強制清污費用定性為民事債權(quán)符合當(dāng)事方對預(yù)期權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知

從船舶油污事故損害索賠糾紛的處理結(jié)果上來看，不論是肇事船東與清污單位主動確立合同關(guān)系，還是海事部門依據(jù)行政代履行向肇事船東主張強制清污費用，該筆費用最終都由肇事船東支付，而且應(yīng)當(dāng)屬于民事之債，由此才能保證在船舶油污事故的應(yīng)急處置中，不管海事部門是否行使行政權(quán)力參與到清污行為的具體實施中，肇事船東和清污單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系始終是統(tǒng)一的，不會因為海事部門行使行政權(quán)力而改變其中的法律關(guān)系屬性，這就使得肇事船東和清污單位之間的權(quán)利義務(wù)能夠固定下來，雙方都能對自己預(yù)期的權(quán)利義務(wù)有明確的認(rèn)知。

四、強制清污費用索賠路徑的建議

在“中恒9”輪案件的判決中，法院認(rèn)為晟敏公司和肇事船東之間并未簽訂書面的協(xié)議或者合同，據(jù)此判定雙方不存在民事法律關(guān)系。筆者并不完全認(rèn)同這一觀點，《合同法》司法解釋規(guī)定當(dāng)義務(wù)人未訂立合同，但從雙方行為能夠推定有訂立合同意愿的，可以認(rèn)定是以其他形式訂立的合同①《合同法》司法解釋（二）第2條規(guī)定：“義務(wù)人未以書面形式或者口頭形式訂立合同，但從雙方的民事行為能夠推定雙方有訂立合同意愿的，人民法院可以認(rèn)定是以合同法第10條第一款中的‘其他形式’訂立的合同?！?。“中恒9”輪案件中雖然晟敏公司與肇事船東之間未簽署書面合同，但是卻因清污行為而發(fā)生了間接的民事法律關(guān)系，雙方存在事實上的合同關(guān)系，由此所產(chǎn)生的費用應(yīng)當(dāng)具有民事的給付義務(wù)。為解決類似案件中強制清污費用求償問題，提出以下對策建議：

（一）海事部門作為原告向肇事船東提起民事索賠

海事部門在船舶油污事故的應(yīng)急處置中承擔(dān)協(xié)調(diào)指揮的職責(zé)，近年來我國沿海主要港口均建設(shè)完成規(guī)模大小不等的國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，國家資源在清污行為中發(fā)揮的作用日漸明顯，強制清污行動除了商業(yè)清污單位的參與，還動用了國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫的力量，此種情形下，建議由海事部門作為原告向肇事船東提起民事索賠，即使清污單位未和肇事船東簽訂合同，也不會對其強制清污費用索賠的主體資格、請求權(quán)基礎(chǔ)造成影響。在肇事船東賠付清污費用后，海事部門依據(jù)《海事行政強制代履行決定書》中的條款，據(jù)實向清污單位支付代履行的費用。

（二）清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠

在某些事故規(guī)模較小、污染程度較輕的船舶油污事故中，海事部門組織的強制清污行為往往不會動用國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫的力量，而是委托清污單位進行油污清除工作，此種情況下建議由清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠。同時，海事部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身職能，協(xié)調(diào)清污單位和肇事船東雙方簽署代履行合同，即使因為事態(tài)緊急，需要立即執(zhí)行代履行而沒有簽署合同，也應(yīng)該通過協(xié)調(diào)肇事船東與清污單位簽訂補充協(xié)議等方式，明確清污單位和肇事船東之間的權(quán)利義務(wù)歸屬，從而避免清污單位要求肇事船東承擔(dān)賠償責(zé)任的訴訟請求因不存在相應(yīng)的民事法律關(guān)系而遭到法院駁回。

（三）規(guī)范代履行的流程，加強對清污行為的監(jiān)督

海事部門委托清污單位實施代履行，通常發(fā)生在肇事船東不按照規(guī)定履行義務(wù)或者沒有能力履行義務(wù)的情形下，受制于時間倉促、任務(wù)緊迫等因素，代履行的執(zhí)行過程中難免存在不足之處，在程序規(guī)范方面出現(xiàn)的瑕疵就會成為肇事船東抗辯的理由，因此建議海事部門在實施代履行時嚴(yán)格按照《行政強制法》的規(guī)定和《海事行政強制實施程序規(guī)定》的程序進行，避免遭到當(dāng)事人的異議，從而給強制清污費用的索賠帶來不必要的障礙。

在實踐中，受到海上油污清除工作專業(yè)性、技術(shù)性的影響，強制清污經(jīng)常會使用專業(yè)的船舶和技術(shù)設(shè)備，耗費大量的人力物力，產(chǎn)生的費用通常較高，這也是船舶油污損害賠償案件訴諸法院的原因之一。此外，強制清污行為中另外一個突出的問題是清污單位所投人力物力的真實性和合理性[4]。肇事船東對此的抗辯主張強烈，認(rèn)為在強制清污行為的實施過程中，海事部門未對實際清污情況進行有效監(jiān)督，清污單位為經(jīng)濟利益可能會隨意擴大投入，以致其采取相關(guān)措施的必要性受到質(zhì)疑。為增加強制清污行為的透明度，建議海事部門對后續(xù)的清污行為進行持續(xù)的監(jiān)督和指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)清污單位采取不適當(dāng)或者不合理的清污行為，及時予以糾正。必要時可以借鑒國際保賠集團特別補償條款中的“特別海上事故代表”（Special Casualty Representative）制度在實踐中的成功經(jīng)驗[5]，指派符合一定要求的專業(yè)人員，作為所有利益關(guān)系人的代表參與清污作業(yè)，與肇事船東和清污單位充分溝通，協(xié)調(diào)雙方對作業(yè)情況進行現(xiàn)場確認(rèn)，及時向所有利益關(guān)系人轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)各當(dāng)事方確認(rèn)后的清污作業(yè)日報，以此增強對清污力量投入和清污費用支出合理程度的把控，從而使船舶油污損害費用規(guī)模更具有確定性。

（四）設(shè)立油污基金針對強制清污費用的先行支付功能

我國已經(jīng)建立船舶油污損害賠償基金制度，但目前油污基金只能用于對油污受害人提供事后賠償，尚無法先行支付船舶油污事故應(yīng)急反應(yīng)費用。事實上國外類似的污染損害賠償基金已經(jīng)具備先行支付清污費用的功能，比如美國溢油賠償責(zé)任信托基金中設(shè)置有應(yīng)急基金賬戶，為保障聯(lián)邦現(xiàn)場協(xié)調(diào)員在船舶油污事故發(fā)生后能夠立即采取行動，國家污染基金中心可以隨時從應(yīng)急基金中提供資金支持，用于先行支付油污應(yīng)急反應(yīng)費用[6]。加拿大船源油污基金（The Ship Source Oil Pollution Fund，以下簡稱SOPF）的做法是在《海事責(zé)任法》中規(guī)定油污受害人可以直接向SOPF提出索賠，并為SOPF后續(xù)行使代位求償權(quán)作出嚴(yán)密的制度安排，包括對肇事船舶的滯留、對責(zé)任人的財產(chǎn)保全等措施。建議借鑒美國、加拿大等國家的做法，修改《海商法》《海洋環(huán)境保護法》《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等法律法規(guī)，在我國油污基金中設(shè)置一定比例的款項作為強制清污費用專項賬戶。在船舶油污強制清除行動中，油污基金可以按照規(guī)定的程序，向參加污染清除行動的受委托單位提供資金支持，以鼓勵和幫助油污受害人對船舶油污事故作出及時有效的應(yīng)對。當(dāng)強制清污行為結(jié)束后，油污基金先行支付的資金應(yīng)當(dāng)列入事故損害賠償金額中，由油污基金向污染事故責(zé)任人進行追償。上述操作模式可以為強制清污費用的賠償提供另一種可選的途徑，但考慮到我國油污基金政府性基金的性質(zhì)，保障國家資金安全是最基本的前提，所以相關(guān)的法律條款必須明確油污基金代位求償權(quán)的履行主體、行使范圍、訴訟時效等內(nèi)容，同時賦予油污基金在特定情況下對船舶滯留、對責(zé)任人財產(chǎn)保全的權(quán)力。

五、結(jié)語

海事部門作為維護海上交通安全、保護海洋環(huán)境的行政機關(guān)，通過代履行手段來實現(xiàn)監(jiān)管目的有著當(dāng)然的必要性和合理性，但其所實施的代履行并不改變強制清污費用屬于民事債權(quán)的本來性質(zhì)，隨著我國海事行政執(zhí)法流程的不斷規(guī)范以及船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度建設(shè)的逐漸完善，強制清污費用的賠償將更加順利地實現(xiàn)，油污受害人的權(quán)益也將得到更加充分的保障。