黃東新

關(guān)鍵詞：地方政府 ?投融資平臺 ?建設(shè) ?金融環(huán)境

地方政府投融資平臺是財稅體制改革下的產(chǎn)物，它承擔(dān)著政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職能。在這一輪地方債務(wù)整肅和金融監(jiān)管中其隱性保護(hù)逐漸消失，無疑增大了平臺的運(yùn)營壓力。在這種緊縮的大環(huán)境下，地方政府投融資平臺有必要進(jìn)行調(diào)整，并對金融環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化。

一、現(xiàn)階段我國地方政府投融資平臺所處金融環(huán)境

地方政府投融資平臺與地方政府之間聯(lián)系密切，地方政府能夠給予投融資平臺的幫助很大，可以以各種形式對投融資平臺進(jìn)行擔(dān)保。但是2014年43號文發(fā)布之后，地方性政府投融資平臺不再具有政府性融資職能，但事實(shí)上很多地區(qū)的地方政府投融資平臺仍然再繼續(xù)獲取地方政府給予的擔(dān)保，實(shí)際金融大環(huán)境并沒有發(fā)生變化。自2017年中央政府開始推進(jìn)地方債務(wù)整肅工作，其中地方政府投融資平臺融資監(jiān)管是工作重點(diǎn)之一，政策中提出要實(shí)現(xiàn)資金需求方和金融機(jī)構(gòu)的雙向監(jiān)管。2017年5月，財政部、發(fā)改委等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號），通知中明確了地方政府投融資平臺細(xì)節(jié)，要求地方政府及所屬部門不得對地方投融資平臺市場化融資進(jìn)行干預(yù)，旨在實(shí)現(xiàn)對地方政府投融資平臺違規(guī)融資問題有效懲戒。2018年2月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金[2018]194號），通知中明確指出嚴(yán)禁申報企業(yè)以各種名義要求或接受地方政府及其所屬部門為其市場化融資行為提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，作為企業(yè)債發(fā)行主體的地方政府投融資平臺，該政策的出臺使得地方投融資平臺債券融資環(huán)境更加嚴(yán)峻。

二、對于我國地方政府投融資平臺建設(shè)及金融環(huán)境優(yōu)化的一些建議

要想實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺建設(shè)及金融環(huán)境優(yōu)化可以從以下幾個方面入手進(jìn)行完善：

（一）對于存量債務(wù)的優(yōu)化建議

地方政府投融平臺資存量債務(wù)清理是現(xiàn)時亟待解決的問題，因?yàn)閭鶆?wù)有的是涉及到地方政府擔(dān)保，有的是平臺參與產(chǎn)業(yè)基金時涉及的明股實(shí)債安排，還有的則是通過“包裝”獲取的融資。對于這些存量債務(wù)可以采取以下幾種方式解決：第一，對地方政府債務(wù)和城投債務(wù)進(jìn)行區(qū)分和明確，對擔(dān)保函和承諾函實(shí)施撤銷處理;第二，對參與產(chǎn)業(yè)基金涉及到回購的，可以對此類債務(wù)性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，由政府回購轉(zhuǎn)為企業(yè)回購;第三，對于將基建、園區(qū)等項(xiàng)目的建設(shè)，包裝成政府購買服務(wù)，地方政府投融資平臺利用政府購買服務(wù)合同進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)融資所形成的債務(wù)，平臺應(yīng)主動對違規(guī)的政府購買服務(wù)合同進(jìn)行清理，并對基建、園區(qū)等項(xiàng)目的建設(shè)合同進(jìn)行性質(zhì)上的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)采購工程的轉(zhuǎn)變。此外，地方政府投融資平臺還應(yīng)當(dāng)重視債務(wù)置換工作，加快此項(xiàng)工作的推進(jìn)進(jìn)度。對于一些可以剝離的債務(wù)要及時進(jìn)行債務(wù)置換，將短久期、高利率的債務(wù)置換成長久期、低利率的政府債券，對債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)平臺資產(chǎn)負(fù)債率的降低。

（二）對于新增債務(wù)的優(yōu)化建議

地方政府投融資平臺的新增債務(wù)管理更為重要，有必要對其新增債務(wù)管理模式進(jìn)行優(yōu)化。第一，將新增債務(wù)作為社會資本參與PPP。由于政策環(huán)境的收緊，相關(guān)部門對PPP和產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行了整理和要求，提升了PPP和產(chǎn)業(yè)基金融資的難度。但是該部門實(shí)施監(jiān)管的目的并不是對PPP和產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行閑置，而是有效控制和防范地方隱性債務(wù)。從地方政府投融資平臺角度出發(fā)，可以在政策允許范圍內(nèi)作為社會資本參與PPP項(xiàng)目，諸如東北某城投集團(tuán)成立項(xiàng)目子公司，撬動社會資本共同參與組建“幸福XX”基金，以社會資本的身份與民政局合作，參與城市的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目就是一個成功案例。

第二，加快重組整合步伐。地方政府投融資平臺重組整合對于其融資能力的提升有著很大幫助，具體重組整合的方式可以分為合并、以大并小以及整合后重新成立一批新的投融資平臺。對于合并，主要是針對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多投融資公司，這些公司的業(yè)務(wù)都較為分散，通過實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)可以將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化，在提升融資能力的同時，也可以有效實(shí)現(xiàn)新增債務(wù)管理規(guī)范化。對于以大并小，主要做法是依托現(xiàn)有的大型城投，通過股權(quán)劃撥，將其他城投合并在內(nèi)。這種方式不僅可以更好地實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)推進(jìn)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，而且還能夠促進(jìn)政策的落實(shí)，有效實(shí)現(xiàn)新增債務(wù)規(guī)范化管理。對于整合后重新成立一批新的投融資平臺這種方式，主要還是以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，對于不同地方政府投融資平臺有業(yè)務(wù)重疊的地區(qū)，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相同、相似或者互補(bǔ)性較強(qiáng)的板塊重組整合，成立一批新的城投公司，在實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的同時，也實(shí)現(xiàn)了對新增債務(wù)管理的規(guī)范化。

（三）對于金融環(huán)境的優(yōu)化建議

地方政府投融資平臺建設(shè)自身優(yōu)化固然重要，金融環(huán)境的優(yōu)化也對我國地方政府投融資平臺建設(shè)有著重要意義。地方政府必須劃清地方政府債務(wù)和地方政府投融資平臺債務(wù)之間的界限。在這種大環(huán)境下，地方政府應(yīng)當(dāng)從隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)向市場化機(jī)構(gòu)擔(dān)保，根據(jù)50號文等相關(guān)政策內(nèi)容根據(jù)自身財政實(shí)際情況，科學(xué)、合理設(shè)立或參股擔(dān)保公司，由原本的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的市場化融資擔(dān)保體系，推進(jìn)地方政府投資平臺建設(shè)。同時，對于政府所設(shè)立或參股的擔(dān)保公司，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)為平臺提供相應(yīng)的擔(dān)保服務(wù)。

三、結(jié)束語

總而言之，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的不斷加快，地方政府所肩負(fù)的責(zé)任巨大，承擔(dān)著管理城市發(fā)展、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的重任。地方政府投融資平臺對于推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營起著積極的作用。鑒于此，平臺本身和政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做出一定努力，通過加強(qiáng)平臺建設(shè)和優(yōu)化金融環(huán)境等方式，間接促進(jìn)平臺最大程度地發(fā)揮職能，進(jìn)而更好地為地方發(fā)展獻(xiàn)出一份力。

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