林杭鋒

摘 要：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要完善、可持續(xù)、均等化的鄉(xiāng)村公共物品供給支撐。這要求主導公共物品供給的政府做好規(guī)劃者、供給者以及多元供給網(wǎng)絡的培育與監(jiān)督者等角色。當前，政府在履行這些角色時存在規(guī)劃角色缺位、供給角色低效、履行角色動力不足等問題。應當從完善規(guī)劃、轉(zhuǎn)變職能、建立多元供給渠道等方面著手，完善鄉(xiāng)村公共物品供給。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;政府角色;公共物品

文章編號：1004-7026（2019）24-0022-03 ? ? ? ?中國圖書分類號：F323? ? ? ?文獻標志碼：A

1 ?鄉(xiāng)村振興、公共產(chǎn)品及其供給

公共物品是指由政府等公共部門提供的可供全體居民共同消費和受益的，但不需要或不能夠讓居民按照市場方式分擔其費用或成本的產(chǎn)品和服務[1]。公地悲劇、囚徒困境、搭便車以及特定的效率選擇，決定了政府在公共物品供給中的責任擔當[2]。雖然排他技術與產(chǎn)權制度發(fā)展，使得非政府主體介入一些準公共物品的供給成為可能，但需要承認的是，政府仍是公共物品供給的最主要甚至是唯一供給者。

當前，我國正在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然開局良好，但仍處于起步階段，距離實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標和廣大群眾的期望仍有一定差距[3]。面臨的主要問題之一，就是農(nóng)村公共物品供給不足。長期以來，無論從種類、數(shù)量還是質(zhì)量上，我國農(nóng)村公共物品供給都存在短缺。在現(xiàn)行供給機制下，我國農(nóng)村地區(qū)公共物品供給沒有發(fā)揮其應有的功效，基本處于“急則無，有則濫”的失效狀態(tài)[4]。其結果就是廣大鄉(xiāng)村基礎設施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受阻[5]。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加強鄉(xiāng)村公共物品供給。

關于政府主導鄉(xiāng)村公共物品供給的研究，已經(jīng)取得了一定成果。很多學者認為，鄉(xiāng)村公共物品供給提升，有利于鄉(xiāng)村反貧困斗爭和鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。在鄉(xiāng)村公共物品供給主體上，很多學者雖然認為政府不應該、也不可能成為唯一的供給主體[6]，但也都認為政府應起主導作用，甚至仍需強化政府職責[7]。從完善供給的角度來看，財政投入、制度建設、技術改進都是重要手段。

整體來看，現(xiàn)有研究仍存在一些不足。具體來說，現(xiàn)有研究并未將鄉(xiāng)村振興、公共物品、政府三者有機結合起來。鮮有從政府角色角度，探討完善鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村公共物品供給。鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、公民精神貧乏，使得多主體供給體系受限，仍依賴于政府角色的合理、準確定位與適時變遷。

2 ?鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村公共物品供給邏輯

2.1 ?必須以促進經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎，產(chǎn)業(yè)興旺又以充分的公共物品供給為基礎。研究表明，農(nóng)民收入、農(nóng)村發(fā)展與公共物品的供給水平著正相關，農(nóng)村公共物品供給對中國經(jīng)濟增長具有很強的促進作用[8]。因此，必須提升公共物品供給，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎。

只有高質(zhì)量和高純度的公共物品，才有可能從整體上推動經(jīng)濟持續(xù)增長[9]。這意味著助力鄉(xiāng)村振興的公共物品供給，必須滿足鄉(xiāng)村振興的邏輯要求，既要關注眼前直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路基礎設施建設，也要關注間接影響振興的教育等公共物品供給。

2.2 ?應當以實現(xiàn)公共物品供給均等化為目標

已有文獻表明，我國鄉(xiāng)村貧困的根源之一可歸結為資源不足與公共物品供給缺乏。根據(jù)貧困循環(huán)論，貧困則會在貧困家庭內(nèi)部固化傳遞[10]。打破貧困循環(huán)的路徑依賴，應加強公共物品（特別是基本公共服務供給的均等化）、減少機會不均等以及夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎[11]。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，加強鄉(xiāng)村公共物品供給，應以均等化作為目標指向。統(tǒng)籌規(guī)劃，補齊落后鄉(xiāng)域短板，實現(xiàn)公共物品供給均等化，從而打破落后地區(qū)貧困循環(huán)，實現(xiàn)振興突破。

2.3 ?必須以可持續(xù)發(fā)展為原則

農(nóng)村需求主體的分散性、經(jīng)濟能力的有限性，使得農(nóng)村公共物品供給和運營管理面臨巨大挑戰(zhàn)。應從以下方面著手改進公共物品供給。一是政府必須轉(zhuǎn)變觀念，杜絕運動式、大規(guī)模、無節(jié)制的公共物品供給方式，充分考慮公共物品供給的經(jīng)濟價值和社會價值，為鄉(xiāng)村振興奠定良好的經(jīng)濟、社會基礎。二是在公共物品供給過程中，必須實事求是、循序漸進、有的放矢。三是應當將公共物品供給與鄉(xiāng)村建設整合起來。通過重新規(guī)劃宅基地等方式，提升公共物品供給和使用效率，實現(xiàn)公共物品供給可持續(xù)發(fā)展。

3 ?當前農(nóng)村公共物品供給的政府角色及其問題

3.1 ?鄉(xiāng)村振興背景下公共物品供給的政府角色

3.1.1 ?公共物品供給的規(guī)劃者

公共物品的基礎性作用要求作為主要供給者的政府必須高瞻遠矚、做好整體規(guī)劃。這就賦予了政府規(guī)劃者的角色，要求政府從以下方面著手。一是根據(jù)地方財政水平、人民生活與鄉(xiāng)村振興發(fā)展實際需要，從公共物品的種類、數(shù)量、層次、供給方式等進行整體規(guī)劃。二是立足整體，努力解決好多元供給主體間的壁壘、需求主體間的碎片化、公共物品供給與鄉(xiāng)村建設的關系等問題，激發(fā)農(nóng)村公共物品的整體效能。三是對鄉(xiāng)村公共物品供給進行制度設計，如相關準入制度和產(chǎn)權制度的設計，為公共物品多元主體供給創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

3.1.2 ?公共物品的主要提供者

現(xiàn)代研究通常認為，政府在提供準公共物品方面存在一定的低效率特征，市場等非政府主體的供給則具有一定優(yōu)勢。但應當看到鄉(xiāng)村市場本身具備極大的局限性，依靠非政府主體供給公共物品存在極大困難，很難滿足公共物品供給初始階段的資金需求，往往需要政府“輸血”。

因此，在鄉(xiāng)村振興初始階段，政府應當承擔大部分準公共產(chǎn)品投資和供給責任。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定層次，再適當通過制度與技術安排，將部分準公共物品供給實現(xiàn)市場或社會組織轉(zhuǎn)換，而政府則改為履行制度供給責任。

3.1.3 ?多元供給網(wǎng)絡的培育與監(jiān)督者

政府失靈的存在以及政府能力的有限性，鄉(xiāng)村公共物品需求的多樣性，非政府主體可能的經(jīng)濟人行為，賦予政府在公共物品供給過程中多元供給網(wǎng)絡的培育與監(jiān)控者角色。一是政府應當繼續(xù)優(yōu)化自身職能，加快從微觀參與者向宏觀管理者轉(zhuǎn)變，為多元主體參與騰出空間，也為政府實現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變奠定基礎。二是通過財政、政策、技術和人才方面的支持，培育非政府主體，并通過適當減稅與財政補貼等政策安排，鼓勵和支持非政府主體參與鄉(xiāng)村公共物品供給。三是落實監(jiān)控責任，確保相關主體在供給、消耗和維護公共物品過程中的秩序、公平與穩(wěn)定。

3.2 ?存在的問題

3.2.1 ?公共物品供給規(guī)劃角色的缺位

鄉(xiāng)村振興具有的前瞻性特點，對地方政府戰(zhàn)略管理能力提出了更高要求。然而，目標模糊等因素，限制了地方政府戰(zhàn)略管理能力的提升和使用，導致政府公共物品供給規(guī)劃角色缺位，主要表現(xiàn)在以下方面。一是缺乏區(qū)域整體規(guī)劃。農(nóng)村公共產(chǎn)品建設規(guī)劃在大部分地區(qū)基本處于空白狀態(tài)或科學化程度很低，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的盲目建設，造成對有限公共資源的無端浪費[12]。二是供給產(chǎn)品的結構失衡。投入主要是圍繞改善農(nóng)民實際生活水平，多屬于消費性的投入，在農(nóng)民和農(nóng)村的再生產(chǎn)及發(fā)展上投入相對欠缺[13]。

3.2.2 ?鄉(xiāng)村公共物品供給角色的低效

當下政府在履行鄉(xiāng)村公共物品供給角色過程中存在明顯的低效現(xiàn)象。一是政府天然擴張、機構與人員膨脹等經(jīng)濟理性，導致政府低效。二是在政府本位思想的影響下，限制并排斥其他主體在公共產(chǎn)品供給過程中的參與[14]，使得鄉(xiāng)村公共物品供給在技術、制度和競爭上呈現(xiàn)出一定的低效性。三是政府將過多精力放置于微觀行為，忽略宏觀制度構建，無法為非政府主體參與公共物品供給提供良好的制度環(huán)境。其結果是，鄉(xiāng)村公共物品供給整體低效。

3.2.3 ?履行角色的動力不足

無論是從政治學還是經(jīng)濟學的角度分析，政府都必須承擔起公共物品供給的責任，用以維護公共利益。但是財政分權改革后，以GDP、城建和稅收主導的績效考核，讓政府更重視經(jīng)濟職能，對提振經(jīng)濟不明顯且耗費財政資源的鄉(xiāng)村公共物品供給并不上心。其結果是，很多政府在城鄉(xiāng)公共物品供給方面，投入動力嚴重分化。以基礎設施為例，我國基礎設施建設和資金投入的城鄉(xiāng)二元特征明顯[15]，加劇了公共物品供給的碎片化、分散化，降低了制度建設與監(jiān)督控制的效能，使鄉(xiāng)村公共物品供給過程中重復建設與低效現(xiàn)象并重。

4.1 ?做好鄉(xiāng)村公共物品供給的整體規(guī)劃

從宏觀層面來看，政府應當將鄉(xiāng)村公共物品供給納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與地方整體規(guī)劃之中，實現(xiàn)科學規(guī)劃、適當超前，根據(jù)二十字方針和不同區(qū)域的具體情況，制定不同的供給策略。應當整合部門力量，組建分工合理、運作協(xié)調(diào)的公共物品運管體系，確保鄉(xiāng)村公共物品規(guī)劃落到實處。

從微觀層面來看，農(nóng)村公共物品的確定與供給，必須充分反映民意，嚴格按照基層民主和村民自治的相關要求執(zhí)行，防止重復建設、貪大求洋、盲目攀比，提升公共物品的效用。

4.2 ?轉(zhuǎn)變和完善政府職能，提高供給效能

從內(nèi)部來看，要理順政府間以及政府部門間關系，充分利用現(xiàn)代電子信息技術，加快大部制建設，實現(xiàn)內(nèi)部分工的再整合。優(yōu)化內(nèi)部辦公流程，整合內(nèi)部資源與合力，提升內(nèi)部行政效能。完善政府績效考核機制，實現(xiàn)對政府公共物品供給的激勵。

從外部來看，適當把權力歸還給市場與社會，將政府定位于服務者角色。實現(xiàn)“管理”轉(zhuǎn)向“服務”，把主要精力放置于純公共物品供給、制度建設、關系協(xié)調(diào)、監(jiān)控落實等方面，為公共物品供給主體和需求者提供良好服務。

4.3 ?建立政府主導，多元合作的供給模式

政府、市場、志愿組織的失靈，意味著三者需要各司其職、通力合作，才能實現(xiàn)“善治”。因此，政府必須做好服務工作，打造以政府為主導的多中心公共物品供給模式。

一是實現(xiàn)公共物品科學歸類，將那些可以通過技術和制度安排實現(xiàn)成本回收的準公共物品推向市場，并通過完善制度、稅收優(yōu)惠、放松管制、促進交流等方式，鼓勵和支持非政府主體對公共物品的供給。

二是堅守純公共物品供給，確保鄉(xiāng)村公共物品需求得到有效滿足。

三是實現(xiàn)公共物品供給“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，聚焦公共物品供給的制度供給、政策安排、監(jiān)督評估等，保障農(nóng)村公共物品的有效、合理和可持續(xù)供給。

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