張薇

近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮不斷推進(jìn)，中國與周邊國家開展了一系列的多樣化創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易合作。其中，2013年由中國提出的共建“一帶一路”倡議得到了周邊國家的廣泛支持，五年以來，共建“一帶一路”大幅提升了我國貿(mào)易投資自由化便利化水平，推動我國開放空間從沿海、沿江向內(nèi)陸、沿邊延伸，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的一體化開放新格局云南作為西南邊陲省份，借助與越南山水相連的區(qū)位優(yōu)勢，積極探索跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)，逐漸從遠(yuǎn)離中心經(jīng)濟(jì)區(qū)的“邊緣區(qū)”成為了毗鄰國家之間互相開放的前沿陣地，在2013年正式批準(zhǔn)建設(shè)的15個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)中，河口-老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成為云南境內(nèi)首個獲批的中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

一、云南河口-越南老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展概況

河口-老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)位于中國河口縣壩灑和越南老街市巴剎縣相鄰區(qū)域，總面積21平方公里，其中：中方區(qū)域11平方公里，越方區(qū)域10平方公里?？绾蠀^(qū)定位為昆河海經(jīng)濟(jì)走廊的中心節(jié)點(diǎn)，區(qū)域性重要物流樞紐和進(jìn)出口加工和商貿(mào)服務(wù)基地，沿邊金融綜合改革實驗基地，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包括加工制造業(yè)、跨境商貿(mào)、國際金融、現(xiàn)代物流、跨境旅游及國際會展六個方面。

自2005年云南省紅河州及越南老街省提出合作設(shè)想以來，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（以下簡稱“跨合區(qū)”）的建設(shè)方面得到了中越兩國政府的大力支持，中越雙方在跨境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作蓬勃發(fā)展。2015年，老街省人民政府提出的2381號決議提出，2015-2017年老街省將鼓勵投資的項目涉及旅游業(yè)、商品貿(mào)易、工業(yè)等領(lǐng)域。2016年，河口啟動北山邊民互市改革試點(diǎn)，邊民互市貿(mào)易取得了顯著發(fā)展，交易額同比增長超過了60%。2017年，河口市政府與多家企業(yè)達(dá)成合作，成功引進(jìn)深圳惠科電子信息產(chǎn)業(yè)園入住跨合區(qū)，總投資超過50億元。同時，跨合區(qū)依托企業(yè)平臺，運(yùn)用“融建+EPC”的方式全面推進(jìn)跨合區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決項目融資難題?？绾蠀^(qū)采用“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)資源、封閉運(yùn)行”的管理模式，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制框架初具雛形。

二、中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制特點(diǎn)分析

（一）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的發(fā)展源自多層次多框架合作機(jī)制的疊加效應(yīng)

1.GSM機(jī)制的建立推進(jìn)中越跨境經(jīng)濟(jì)合作的前期發(fā)展。

中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制最早受到大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（GMS）的影響，GMS經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制主要是通過項目制合作方式推進(jìn)區(qū)域合作，而亞洲開發(fā)銀行承擔(dān)著發(fā)起人、協(xié)調(diào)人和主要籌資人的重要職能。中國和越南作為主要的兩個成員國，兩國的跨境經(jīng)濟(jì)合作一方面可以依托GMS機(jī)制下的資金支持和政策支持開拓16億人口的廣闊市場，一方面也為GMS的成果做出了積極的貢獻(xiàn)。

2.中國-東盟關(guān)系（10+1） （China-ASEAN Cooperation）為中越跨境經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展提供更廣闊的平臺。2017年11月13日，在第20次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，制訂了《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》，將“2+7合作框架”升級為“3+X合作框架”以構(gòu)建以政治安全、經(jīng)貿(mào)、人文交流三大支柱為主線、多領(lǐng)域合作為支撐的合作新框架。

3.“一帶一路”戰(zhàn)略深化了中越跨境經(jīng)濟(jì)合作地位和前景。“一帶一路”背景下，中越兩國跨境經(jīng)濟(jì)合作主要體現(xiàn)在六大經(jīng)濟(jì)走廊中的中南半島經(jīng)濟(jì)走廊合作中。中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊合作機(jī)制具有以下特點(diǎn)：第一，在合作主體上，在多邊和上邊合作機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化區(qū)域內(nèi)中央及地方政府間合作;第二，在溝通協(xié)調(diào)方面，加強(qiáng)各個參與主體的聯(lián)系，暢通合作通道;第三，加強(qiáng)合作便利化，擴(kuò)大投資貿(mào)易往來。

4.瀾滄江-湄公河合作機(jī)制為中越跨境經(jīng)濟(jì)合作提供可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。瀾滄江-湄公河合作機(jī)制（Lancang-Mekong Cooperation），以下簡稱瀾湄合作，其明確了3+5 合作框架”（如圖1所示），即堅持政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)先在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧領(lǐng)域開展合作①。

5.“兩廊一圈”戰(zhàn)略為中越經(jīng)濟(jì)合作搭建了能夠吸引更多第三方生產(chǎn)要素及資源加入的制度和機(jī)制平臺。2017年11月12日，中越兩國簽署共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作備忘錄，同意落實好共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作文件，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和互聯(lián)互通，推動經(jīng)貿(mào)、產(chǎn)能、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貨幣金融等領(lǐng)域合作不斷取得務(wù)實進(jìn)展，穩(wěn)步推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。②

6.河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)為中越跨境經(jīng)濟(jì)合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。1992年國務(wù)院特區(qū)辦批準(zhǔn)設(shè)立河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，通過20多年來的開發(fā)建設(shè)，河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)現(xiàn)已建設(shè)成為河口縣口岸物流、一般貿(mào)易、邊民互市貿(mào)易區(qū)和行政辦公中心區(qū)。爭取海關(guān)政策支持設(shè)立了河口北山邊民互市交易市場、河口國鋒保稅倉庫;在2019年8月初，云南獲黨中央國務(wù)院批復(fù)設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)，共涵蓋了昆明片區(qū)、紅河片區(qū)、德宏片區(qū)三個片區(qū)，約119.86平方公里，其中紅河片區(qū)主要集中于河口縣。

（二）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的推進(jìn)建設(shè)主要依托于中越兩國中央政府、地方政府以及職能部門的會議及定期會晤機(jī)制

中越兩國中央政府、各級職能部門主要通過雙邊互訪、互派特使、熱線電話、年度會晤、多邊場合會晤等機(jī)制加強(qiáng)合作，同時設(shè)立了中越雙邊合作指導(dǎo)委員會、中國—越南經(jīng)貿(mào)合作委員會及相關(guān)會議機(jī)制，為主要合作領(lǐng)域進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃以及協(xié)調(diào)解決合作中的問題。

（三）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制具有從地方到中央自下而上、上下聯(lián)動推進(jìn)的特征

河口-老街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是由中越兩國地方政府率先提出，得到各級政濟(jì)走廊建設(shè)、沿邊開放政策內(nèi)容中去的。同時，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)和申報工作逐步形成了國家商務(wù)部、省、州、縣上下聯(lián)動的機(jī)制。以《共同總體方案》的推進(jìn)工作為例，其聯(lián)動機(jī)制如圖四所示。

（四）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制建設(shè)由我國主導(dǎo)推進(jìn)，地方政府承擔(dān)著規(guī)劃，協(xié)調(diào)，籌資等多重角色

河口跨合區(qū)黨工委和管委會于2016年12月成立，隸屬正科級事業(yè)單位一站式服務(wù)中心，河口邊合區(qū)和跨合區(qū)實行合署辦公，主要負(fù)責(zé)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的申報和日常管理，重點(diǎn)發(fā)展加工制造業(yè)、跨境商貿(mào)、國際金融、現(xiàn)代物流、跨境旅游、國際會展跨合區(qū)定位的6個主要領(lǐng)域。其組織機(jī)構(gòu)圖五所示。從具體的人員安排上可以看出，跨合區(qū)管委會主要是由河口縣政府主導(dǎo)并在中央政府及省級政府專家組的指導(dǎo)下運(yùn)行的。

三、中越跨境經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制建設(shè)中存在的問題

（一）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)機(jī)制上缺乏雙邊聯(lián)動的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，《共同總體方案》尚未簽訂，中越雙方工作難以同步推進(jìn)

中越雙邊地方政府早在2005年就簽署了《中國紅河-越南老街經(jīng)濟(jì)合作區(qū)方案》，但是由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是兩國接壤邊境地區(qū)間的一種緊密合作機(jī)制，需要從中越兩國從中央政府層面做出整體規(guī)劃，同時該方案還涉及需要兩國中央政府相互讓渡主權(quán)權(quán)利的邊境物流管理、海關(guān)及檢驗檢疫等合作。

（二）中越跨境經(jīng)濟(jì)合作共同籌資機(jī)構(gòu)尚未建立，資金缺口影響建設(shè)進(jìn)度

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量較大，雖然國家政策層面上通過財政政策，投融資優(yōu)惠政策的方式支持跨境經(jīng)濟(jì)合作建設(shè)，然而，越南相對于中國來說，經(jīng)濟(jì)水平仍有較大差距，尤其老街省地處越南的不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于越南政府財力有限，在與中國共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)時往往出現(xiàn)資金投入跟不上的情況，導(dǎo)致其建設(shè)進(jìn)度遠(yuǎn)不及中方，建設(shè)進(jìn)度不均衡的局面。

（三）中越跨境合作區(qū)磋商協(xié)調(diào)機(jī)制未能實現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了溝通耗時長成效較低

目前，中越雙邊合作對象行政級別不對等，造成了協(xié)調(diào)交流中的主要障礙，降低了協(xié)調(diào)效率。外事手續(xù)繁瑣打擊了民間溝通的積極性，此外，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略決策者和政策執(zhí)行者不能有效地同步協(xié)調(diào)行動，制約了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的進(jìn)度。

四、相關(guān)對策與建議

第一，在雙邊國家層面上應(yīng)統(tǒng)一明確“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)，并建立“兩國一制”的合作機(jī)制。建立中越跨境經(jīng)濟(jì)合作雙邊聯(lián)合管委會，進(jìn)行共同規(guī)劃設(shè)計，共同推進(jìn)《共同總體方案》的簽訂，從而解決雙邊主權(quán)讓渡，建設(shè)不同步的問題。具體組織機(jī)構(gòu)設(shè)計見圖二：

圖4 中越跨境經(jīng)濟(jì)合作雙邊聯(lián)合管委會組織結(jié)構(gòu)設(shè)計圖⑦

第二，聯(lián)合亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank ），絲路基金成立中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)共同基金項目，吸引國際第三方投融資，同時，建立項目擔(dān)保杠桿，中越共建擔(dān)保資金池，解決資金不足問題。

第三，積極加強(qiáng)文化溝通機(jī)制的建設(shè)，以瀾湄機(jī)制為依托，增強(qiáng)中越兩國之間的信任度。瀾湄機(jī)制的“3+5合作框架”下，社會人文交流是三大支柱之一，因此瀾湄機(jī)制將為瀾湄六國之間的文化交流溝通提供更廣闊的平臺。加強(qiáng)中越兩國文化溝通，找到中越雙方的文化認(rèn)同感，有助于中越跨境經(jīng)濟(jì)合作更深入更實際地推進(jìn)。

注釋：

①一帶一路官網(wǎng)https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/xgcdt/34250.htm.

②2017年11月10日至13日習(xí)主席對越南訪問期間，還簽署了《中越國防部邊防合作協(xié)議》、《共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作備忘錄》、《電力與可再生能源合作諒解備忘錄》、《2017年中越產(chǎn)能合作項目清單的諒解備忘錄》、《加快推進(jìn)中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)框架協(xié)議談判進(jìn)程的諒解備忘錄》、《關(guān)于成立電子商務(wù)合作工作組的諒解備忘錄》、《確定2017-2021年中越經(jīng)貿(mào)合作五年發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)合作項目清單的諒解備忘錄》、《關(guān)于人力資源合作開發(fā)諒解備忘錄》、《關(guān)于使用中方援款開展建設(shè)傳統(tǒng)醫(yī)藥學(xué)院項目可行性研究的換文》、《銀行監(jiān)管信息交流諒解備忘錄》、《關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)合作的諒解備忘錄》、《中越衛(wèi)生合作執(zhí)行計劃》等，以及一些企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)間的合作協(xié)議。

③課題組經(jīng)過數(shù)據(jù)整理得出.

④課題組經(jīng)過數(shù)據(jù)整理得出。

⑤課題組設(shè)計得出。

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[14]云南省人民政府關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的實施意見（云政發(fā)2016-91號）.

（作者單位：紅河學(xué)院）