林麗瓊，朱 燁，汪 彬

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州350002）

一、引 言

自2009 年中央1 號文件提出鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險伊始，關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險的政策支持不斷豐富，2017 年中央1 號文件再次明確鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險，2018 年中央1 號文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，進一步拉動農(nóng)業(yè)保險的需求，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要資金支持力度不斷加大、農(nóng)民參與程度不斷提高、風(fēng)險保障水平不斷升級，但當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險面臨資金不足、農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險意識淡薄、風(fēng)險保障水平偏低等諸多問題。因此，作為我國農(nóng)業(yè)保險的新分支且同時兼具“互助”和“風(fēng)險共濟”等諸多特征的農(nóng)業(yè)互助保險有望為鄉(xiāng)村振興撐起“保護傘”，成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的新動能。

縱觀國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展歷程，農(nóng)業(yè)互助保險不僅局限于扮演農(nóng)業(yè)保險這一角色，其更已成為國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展政策的重要構(gòu)成，肩負(fù)多種重要使命。在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)互助保險已有百余年發(fā)展歷史，亦是保險產(chǎn)業(yè)的主流發(fā)展模式之一。根據(jù)2014 年國際相互合作保險組織聯(lián)盟（ICMIF）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，法國、日本、德國和美國的互助保險規(guī)模占保險市場總額的比重分別為46%、45%、43%和37%，這表明農(nóng)業(yè)互助保險具有旺盛的市場需求和發(fā)展?jié)摿?。法國是世界上最早開展農(nóng)業(yè)互助保險的國家之一，農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展取得了巨大成功。在歷經(jīng)約180 年的發(fā)展過程中，法國農(nóng)業(yè)互助保險形成諸多寶貴經(jīng)驗，如重視立法工作，強調(diào)法律保障；重視財政補貼，政策扶持力度大；風(fēng)險基金和再保險兼具，風(fēng)險分散體系健全；建立農(nóng)業(yè)保險組織體系，完善組織服務(wù)功能；實施多元化經(jīng)營策略；合作互助精神歷史悠久，農(nóng)民保險認(rèn)知程度高等。法國和中國存在許多共通之處，如同為農(nóng)業(yè)大國、自然災(zāi)害頻發(fā)、人文和地緣上存有一定相似性，但反觀我國，農(nóng)業(yè)互助保險在國內(nèi)頻頻遇冷。2017 年我國保費收入3.7 萬億，高居世界第二，但農(nóng)業(yè)互助保險份額卻幾乎為零。我國直至2005 年才成立首家農(nóng)業(yè)互助保險公司——黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司，迄今不過短短十余年時間，試點發(fā)展十余年來，除在發(fā)源地黑龍江省取得一定成效外，其他省份反響一般，且在試點過程中先后出現(xiàn)了配套缺失、監(jiān)管真空、風(fēng)險集聚等問題。有鑒于此，推動農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的必要前提之一，便是解決近年來農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類問題。

盡管近些年我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展遇阻，但中央1 號文件的大力支持、近乎空白的農(nóng)業(yè)互助保險市場都表明其發(fā)展空間和潛力巨大。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展無疑將迎來新一輪的歷史機遇期，而如何利用和發(fā)揮好農(nóng)業(yè)互助保險這片“藍(lán)?！?，也將是我國當(dāng)前及未來一段時期必須重點關(guān)注的問題。本文試圖分析我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展存在的問題，厘清農(nóng)業(yè)互助保險在我國發(fā)展遇冷的原因，在立足我國國情的基礎(chǔ)上借鑒法國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的成功經(jīng)驗，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的對策建議，破解我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展面臨的困境，進一步明確農(nóng)業(yè)互助保險在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的定位和作用，從而有助于推動鄉(xiāng)村振興。

二、我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展存在的問題

我國從1930 年起就開始了互助合作保險的探索與實踐，先后成立過耕牛保險會、家畜保險社、互助會等互助組織，但由于規(guī)模小、農(nóng)民投保意識薄弱等問題，這些互助組織均未能實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。2005 年，我國第一家互助保險公司——黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司宣告成立。公司成立至今，累計承保戶次1 619萬，累計承保面積7 億多畝；2016年，公司保費收入達(dá)到31.3 億元①數(shù)據(jù)來源：黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司網(wǎng)站，http：//www.samic.com.cn/。。理論上看，陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司的穩(wěn)健經(jīng)營為我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展帶來新的曙光，但近年來我國農(nóng)業(yè)互助保險領(lǐng)域的實踐并未取得實質(zhì)性進展，不斷暴露出各類問題，距離全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求還有不小差距。

（一）支持政策落地困難

雖然發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險已經(jīng)寫入中央1 號文件，但仍面臨政策難落地的問題。近年來，中央一號文件所提及的農(nóng)業(yè)互助保險，多為“鼓勵農(nóng)業(yè)互助保險”這類話語，缺乏具體的法規(guī)規(guī)定和詳細(xì)的實施措施，也未能出臺相應(yīng)的財政補貼和配套政策。具體表現(xiàn)為：一是未能落實主管支持農(nóng)業(yè)互助保險的政府部門，導(dǎo)致各部門之間責(zé)任不清、權(quán)限不明，相互推卸責(zé)任等問題時常出現(xiàn)；二是未能指出如何給予財政支持以及財政支持的具體力度；三是未能明確法律層面應(yīng)具體按照何種法律法規(guī)來運營和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險；四是未能提及政府是否能夠通過購買服務(wù)來為農(nóng)業(yè)互助保險組織提供管理技術(shù)支援；五是未能明確應(yīng)如何構(gòu)建互助合作保險組織制度體系。整體來看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展尚停留于政策文件層面，缺乏可操作性，陷入了“只見樓梯響不見貴人來”的境況。

（二）行業(yè)監(jiān)管力度不足

2015 年初，保監(jiān)會發(fā)布《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》，規(guī)定了監(jiān)管范圍和內(nèi)容，鼓勵互助保險組織開展互助保險。但該辦法未明確規(guī)定實施細(xì)則，缺乏可操作性；同時，由于監(jiān)管范圍過于狹窄，導(dǎo)致許多本應(yīng)納入監(jiān)管范圍的組織卻未能被納入，監(jiān)管缺位、監(jiān)管真空屢見不鮮，這尤其體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。具體來看，《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》規(guī)定只有持牌機構(gòu)才能夠經(jīng)營互助保險，目前國內(nèi)除了陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司，僅有三家獲得牌照。但許多未持有保險牌照的公司出于看好互助保險發(fā)展前景，在缺乏經(jīng)營資質(zhì)的條件下，借助互聯(lián)網(wǎng)打起“擦邊球”，推出了一系列與互助保險類似的網(wǎng)絡(luò)互助計劃等，并利用“僅需投入寥寥數(shù)元即可獲得大額保單”等噱頭十足的宣傳廣告語，在短時間內(nèi)吸引了大量不明真相的農(nóng)民參保。但事實上，網(wǎng)絡(luò)互助計劃不等同于互助保險，二者存在明顯區(qū)別，且這些未持有保險牌照的公司均缺乏保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資質(zhì)，游離在監(jiān)管范圍之外，難以被有效監(jiān)管，最后往往演變?yōu)榉欠Y、互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙等風(fēng)險事件，在導(dǎo)致參與農(nóng)民面臨資金損失的同時，也重創(chuàng)了農(nóng)民對于互助保險的信心。

（三）險種數(shù)量少、保障水平低、覆蓋面不足

2018 年中央1 號文件提出我國農(nóng)業(yè)保險要“擴面、增品、提標(biāo)”，這意味著在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本定位是擴大保險覆蓋面、增加保險品種和提高保險保障水平。但從實際情況來看，我國農(nóng)業(yè)互助保險距此要求仍有一定差距。

首先，在保險品種方面，我國農(nóng)業(yè)互助保險業(yè)務(wù)凸顯兩大弊端，即險種劃分不明和經(jīng)營品種單一。險種劃分不明主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)互助合作保險未能夠按照農(nóng)業(yè)種類或危險性質(zhì)科學(xué)劃分，導(dǎo)致部分險種存在交叉，而部分風(fēng)險則未能被覆蓋；同時，保險范圍狹窄，許多與農(nóng)民生活密切相關(guān)的標(biāo)的物，如農(nóng)業(yè)設(shè)施、家禽牲畜等均未被納入農(nóng)業(yè)互助合作保險范圍，這無疑會降低農(nóng)民投保積極性。經(jīng)營品種單一主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)互助合作保險經(jīng)營品種相對較少，多數(shù)農(nóng)業(yè)互助合作保險業(yè)務(wù)只涉及到種植、養(yǎng)殖相關(guān)保險，對于經(jīng)濟作物的覆蓋面較窄，部分公司甚至只單一經(jīng)營某類保險產(chǎn)品，遠(yuǎn)未能滿足農(nóng)民實際需求。

其次，在保險保障水平方面，我國農(nóng)業(yè)互助保險現(xiàn)有的保障水平較低。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出稻谷、小麥、玉米三大糧食作物要實現(xiàn)完全成本保險，而當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)互助保險保費過低，不利于實現(xiàn)這一目標(biāo)。以黑龍江為例，目前該省農(nóng)業(yè)互助保險金額和費率仍然執(zhí)行2008 年確定的水平，每畝保費15 元，平均保障金額148 元，只達(dá)到實際物化成本的35%左右①數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于深入推進黑龍江省政策性農(nóng)業(yè)保險工作的調(diào)研報告》，http：//www.doc88.com/p-4415807645895.html。，保障程度過低，與完全成本保險的要求相去甚遠(yuǎn)。同時，該省墾區(qū)內(nèi)外風(fēng)險保障水平也存在差異，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一：墾區(qū)內(nèi)中央補助65%，而墾區(qū)外中央補助40%[1]。這種差別待遇無疑加大了農(nóng)民、省級政府和地方政府的財政負(fù)擔(dān)，削弱了農(nóng)民投保熱情和地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險的積極性。同時，在眾多農(nóng)業(yè)互助合作保險組織中，目前只有黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司和寧波慈溪保險互助社兩家組織被納入保監(jiān)會監(jiān)管范圍，其余組織多以協(xié)會形式分散存在，未能接受監(jiān)管，也無法享受保費補貼政策[1]，保障程度較低。

最后，在保險覆蓋方面，我國農(nóng)業(yè)互助保險的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于經(jīng)營品種單一、保障水平低等因素導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)互助保險的覆蓋范圍仍然較小。就中部地區(qū)種糧大省湖北省而言，該省的農(nóng)業(yè)機械參保率僅有14%左右②數(shù)據(jù)來源：《應(yīng)加大對農(nóng)機互助保險政策扶持力度》，http：//finance.jrj.com.cn/2016/03/10044020667976.shtml?！，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展比較成功的省份主要在黑龍江，其他省份農(nóng)業(yè)互助保險尚未得到有效的普及，覆蓋面不足。

（四）風(fēng)險分散機制尚不完善

在貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新征程中，需要不斷滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的多元風(fēng)險保險需求，尤其是新型經(jīng)營主體的保險需求。相較于小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模大，具有“高成本、高收益、高風(fēng)險”的生產(chǎn)特點，因此增強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險保障力度迫在眉睫，這迫切需要農(nóng)業(yè)保險加快創(chuàng)新步伐。但我國農(nóng)業(yè)互助保險的風(fēng)險分散機制尚不完善，大災(zāi)保險產(chǎn)品有待創(chuàng)新，難以有效分散在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所面臨的風(fēng)險。我國是農(nóng)業(yè)大國，自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險高、賠付率高。從農(nóng)業(yè)保險賠付上看，2016 年是近10 年來賠付率最高的一年，賠付率達(dá)80%以上，這給農(nóng)業(yè)保險公司造成了巨大的經(jīng)營壓力。與此同時，我國尚未形成系統(tǒng)的風(fēng)險分散機制，即缺乏完善的再保險體系和巨災(zāi)風(fēng)險基金。在這種情況下，如果發(fā)生大范圍災(zāi)害，力量薄弱的農(nóng)業(yè)互助保險組織很可能無力承擔(dān)全部賠款，杯水車薪的保險賠款難以真正幫助農(nóng)民提升災(zāi)后恢復(fù)能力，也將影響農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性。而農(nóng)民受限于自身特質(zhì)，由農(nóng)民組成的農(nóng)業(yè)互助合作社相較于商業(yè)保險公司而言，籌措資金能力明顯不足，經(jīng)營規(guī)模相對有限，也難以應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險。此外，由于從農(nóng)民渠道所獲得的保費收入有限，加之不能通過私募等方式來籌措資金，同時已有資金大都作為準(zhǔn)備金，保值增值空間小，且只有少部分流動資金能夠以銀行存款或購買國債等方式尋求較低的投資收益，難以利用現(xiàn)有資金來增值，這阻礙了農(nóng)業(yè)互助保險公司擴張。從另一層面看，參保范圍越廣，風(fēng)險分?jǐn)偛旁接行А５幢闶乾F(xiàn)在做得比較成功的黑龍江陽光互助保險公司，其經(jīng)營范圍主要也是集中在黑龍江省內(nèi)和廣東省，業(yè)務(wù)尚未擴展到其他省份。由此可見，我國農(nóng)業(yè)互助保險公司的業(yè)務(wù)范圍均較狹窄，大多局限于某一省、市內(nèi)部，系統(tǒng)性風(fēng)險集中，風(fēng)險未能得到有效分散，難以發(fā)揮互助保險的效果。

（五）專業(yè)技術(shù)人才缺乏

十九大報告中指出：“大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍?！庇纱丝梢?，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。農(nóng)村人才存量現(xiàn)狀不佳是全國的一個通病，加之農(nóng)業(yè)互助保險在我國尚未普及，相關(guān)專業(yè)人才更為稀缺。由于農(nóng)業(yè)互助組織成員多為農(nóng)民，農(nóng)民的文化程度總體偏低，對保險領(lǐng)域的專業(yè)知識掌握較少；又因互助組織為非盈利性組織，相關(guān)人員的薪資水平較低，且缺乏薪資激勵機制，薪資與經(jīng)營業(yè)績脫鉤，難以吸引專業(yè)性和技術(shù)性人才加入。從保險行業(yè)看，由于商業(yè)性保險機構(gòu)基本薪資普遍高于互助保險機構(gòu)，且大多設(shè)有激勵機制，整體薪資相對豐厚，因此專業(yè)人才往往首選商業(yè)保險公司，農(nóng)業(yè)互助保險領(lǐng)域人才流失問題屢見不鮮。從農(nóng)業(yè)互助保險機構(gòu)職員構(gòu)成來看，目前農(nóng)業(yè)互助保險專職人員不多，多為兼職人員，這導(dǎo)致難以組建一支集定損理賠、風(fēng)險管理、事故救援、財務(wù)核算等多項技術(shù)于一體的高素質(zhì)團隊。整體上看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)互助保險人才隊伍無論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以滿足農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展需求，這對農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展十分不利。

（六）農(nóng)民缺乏合作意識和投保意識

從合作意識角度分析，農(nóng)業(yè)互助保險中依靠的是農(nóng)民互助共濟意識，一切都依賴于農(nóng)民互助合作精神，因此農(nóng)民之間是否具有合作意識顯得尤為重要。一方面，我國農(nóng)民數(shù)量眾多，“小農(nóng)”是中國基本國情，“小農(nóng)經(jīng)濟”思想根深蒂固，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小農(nóng)分散經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化，組織化程度較低，農(nóng)民間互助合作意識明顯欠缺，也缺乏自我組織能力[2]。另一方面，在現(xiàn)實中政府存在過度干預(yù)傾向，存在強迫農(nóng)民加入合作社等問題，未能完全尊重農(nóng)民自主選擇，同時也會干預(yù)農(nóng)業(yè)保險組織正常運行，使得行政力量直接參與保險組織中，保險組織的自主性和民主性遭到極大破壞，這會引發(fā)農(nóng)民不滿，使其對農(nóng)業(yè)互助保險持有懷疑和排斥心理，無法體會互助保險中“投保人即所有人”的主體感。此外，我國不同地區(qū)之間的農(nóng)戶互助合作意識也存在差異。選擇黑龍江作為農(nóng)業(yè)互助保險試點省份之一的重要原因在于相較于我國其他地區(qū)，黑龍江墾區(qū)在試點之前就已擁有近14年農(nóng)業(yè)互助保險實踐經(jīng)驗[3]，有著更為深厚的互助合作的傳統(tǒng)，農(nóng)戶的互助意識較強。而在其他省份，如我國東部地區(qū)，由于私營經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，個體私營企業(yè)比較多，互助合作基礎(chǔ)相對較為薄弱，互助合作需求也明顯不足。

從保險意識角度分析，一方面由于我國農(nóng)民普遍文化程度不高，投保意識薄弱，投保積極性不強，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)互助合作保險發(fā)展面臨因投保者意識欠缺而導(dǎo)致的需求不足問題；另一方面，在我國現(xiàn)階段的保險市場上，商業(yè)保險屬于主流，農(nóng)業(yè)互助保險知名度低、宣傳明顯不足，導(dǎo)致較多農(nóng)民對其缺乏了解，認(rèn)知接受程度較低。保險密度反映了一個國家保險的普及程度。數(shù)據(jù)顯示，2017 年，我國保險密度為2 646元，雖然該數(shù)據(jù)較往年有所上升，但相比西方國家①2016 年英國、美國和法國的保險密度分別為4 359美元、4 096美元和3 392美元。差距仍然較為明顯。這也表明我國對農(nóng)業(yè)互助保險的宣傳力度不足導(dǎo)致農(nóng)民的投保意識不強，對保險認(rèn)知度較低。從全國范圍看，黑龍江作為中國糧食生產(chǎn)第一大省，全省擁有1 814.5 萬農(nóng)民，種植大戶居多，種植面積也更為廣闊，農(nóng)戶保險意識較強，對保險需求較大；而其他省份的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多屬于小農(nóng)經(jīng)營，分散的小農(nóng)力量薄弱，對農(nóng)業(yè)互助保險需求小，互助保險的意識較為薄弱。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的對策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新以不斷滿足不同主體的多元化保險需求。而農(nóng)業(yè)互助保險貼近農(nóng)民需求、契合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有效控制道德風(fēng)險和逆向選擇、保障農(nóng)業(yè)風(fēng)險，在一定程度上與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有契合點。但在實際中，我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展遲緩。中法兩國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有一定相似性，法國通過構(gòu)建起發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)互助保險體系，已經(jīng)較好地解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨的災(zāi)害損失問題。為此，有必要在立足我國實際的基礎(chǔ)上，合理借鑒法國發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險的先進經(jīng)驗，助推我國農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展，以便更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)互助保險優(yōu)勢，滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求。

（一）盡快出臺實施和監(jiān)管細(xì)則，推動政策落地落實

法國是世界最早進行農(nóng)業(yè)保險立法的國家，法律體系較為完善而發(fā)達(dá)，雖然我國已在中央1 號文件中明確提出鼓勵農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展，但由于缺乏相應(yīng)的實施細(xì)則和配套政策，導(dǎo)致可操作性不強。因此，我國應(yīng)盡快出臺推動農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的實施細(xì)則和配套政策，明確農(nóng)業(yè)互助保險的基本性質(zhì)、保障范圍、運作管理模式等關(guān)鍵內(nèi)容，筑牢農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展的法律基石，切實保障農(nóng)民和互助保險組織的權(quán)益，減少不必要的糾紛和矛盾。

此外針對行業(yè)監(jiān)管力度不足，政府應(yīng)加快出臺農(nóng)業(yè)互助保險監(jiān)管細(xì)則，細(xì)化監(jiān)管政策，補齊監(jiān)管短板，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和漏洞。具體來看，一是應(yīng)明確互助保險業(yè)務(wù)范圍，尤其是要警惕互聯(lián)網(wǎng)互助業(yè)務(wù)，嚴(yán)厲打擊假借“互助”等名義從事的非法集資和互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙等活動，并制定相對應(yīng)的懲罰細(xì)則。同時可考慮將一些具備條件的農(nóng)業(yè)互助保險協(xié)會納入監(jiān)管范圍。二是設(shè)置獨立的農(nóng)業(yè)互助保險監(jiān)管機構(gòu)?？紤]到政策性保險和商業(yè)性保險存有較大差異，如果同屬一個監(jiān)管部門，容易造成監(jiān)管混淆，有損監(jiān)管效率，甚至造成金融秩序混亂。因此，有必要針對農(nóng)業(yè)互助保險設(shè)置獨立的監(jiān)管機構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)，杜絕監(jiān)管缺位。

（二）增加保險品種和保費補貼，擴大覆蓋面

首先，豐富經(jīng)營品種，積極探索“訂單農(nóng)業(yè)+農(nóng)業(yè)互助保險+期貨”的模式。一方面，我國可借鑒法國“以險養(yǎng)險”的策略[4]，將農(nóng)業(yè)互助保險與財險、壽險、人身險等相結(jié)合，與商業(yè)保險公司開展合作，為農(nóng)業(yè)互助保險注入更多的資金支持，以此彌補政策性農(nóng)業(yè)保險頻繁面臨的虧損問題，確保農(nóng)業(yè)互助保險的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，在認(rèn)真考察農(nóng)民群體需求的基礎(chǔ)上，針對性擴大農(nóng)業(yè)互助保險的經(jīng)營險種，合理開發(fā)適合農(nóng)民群體的險種，及時創(chuàng)新推出更多的保險產(chǎn)品，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。同時順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極探索完全成本保險、收入保險、“訂單農(nóng)業(yè)+農(nóng)業(yè)互助保險+期貨”模式。

其次，加大政府對農(nóng)業(yè)互助保險的補貼力度。農(nóng)業(yè)互助保險的發(fā)展離不開政策引導(dǎo)和支持，政府必須明確自身在農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展中的角色定位和職責(zé)功能，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展。法國農(nóng)業(yè)互助保險屬于典型政府扶持模式，政府十分重視財政補貼，財政補貼可占農(nóng)民繳納保費總額的50%～80%，而對于各級互助保險公司也給予稅收優(yōu)惠、營運費用補貼和貸款優(yōu)惠等[5]，扶持力度大。結(jié)合法國發(fā)展經(jīng)驗，我國政府應(yīng)著重發(fā)揮引導(dǎo)支持角色，通過出臺保費補貼、稅收減免等政策來鼓勵和支持農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展，具體來看：第一，加大對農(nóng)民的保費補貼。由于我國疆域遼闊，區(qū)域差別明顯，因此在制定補貼時要避免“一刀切”的做法，應(yīng)堅持區(qū)別對待原則，因地制宜，在不同地區(qū)推行差異化補貼政策。第二，加大對保險公司的補貼。政府可以通過提供經(jīng)營費用補貼來給予經(jīng)營農(nóng)業(yè)互助保險業(yè)務(wù)的保險公司支持，也可以借助稅收減免政策來減輕保險公司負(fù)擔(dān)，同時也應(yīng)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)互助保險機構(gòu)的成立門檻，鼓勵更多互助保險公司進入。第三，逐步降低市、縣級補貼，加大中央補貼。相較于中央財政，地方財政補貼的穩(wěn)定性較低，尤其是部分貧困地區(qū)“錢荒”較為嚴(yán)重，根本無力承擔(dān)補貼。為此，有必要降低地方財政補貼，加大中央補貼比例，緩解縣級壓力，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控作用。

最后，擴大農(nóng)業(yè)互助保險的覆蓋面。隨著保障水平的提高和經(jīng)營品種的豐富，農(nóng)業(yè)互助保險的覆蓋范圍在一定程度上將得到提升，其中要特別注意不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種農(nóng)業(yè)互助保險的覆蓋面，可試推行強制保險；同時可鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險試點，分別選取一些糧食大省和典型的以“小農(nóng)”為主的省份開展試點，探索符合實際的互助合作保險模式，再進行推廣，提升農(nóng)業(yè)互助保險的全國覆蓋面。

（三）完善組織體系，加快建立風(fēng)險分散機制

首先，加快推動建立國家級農(nóng)業(yè)再保險公司，為各層次的農(nóng)業(yè)互助保險公司提供再保險。同時，法國農(nóng)業(yè)互助保險形成了“中央保險公司—地區(qū)和省級保險公司—農(nóng)業(yè)互助保險社”三級農(nóng)業(yè)保險架構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)清晰，職責(zé)明確[5]。鑒于此，我國可以根據(jù)國情建立四級再保險金字塔體系：位于最基層的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作社，第二層級是縣級合作聯(lián)社，第三層級是省級合作總社，金字塔頂端是中央再保險公司，彼此之間層層分保，上級為下級提供再保險服務(wù)。此外，也應(yīng)允許商業(yè)保險公司開展再保險服務(wù)，政策性保險和商業(yè)保險共同合作、優(yōu)勢互補，形成良好的協(xié)同效應(yīng)。

其次，加快推動建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金。法國分別于1964 年和1985 年建立全國農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障基金和重大自然災(zāi)害預(yù)防基金[6]，在較大程度上分散了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。鑒于我國縣級財政力量較為薄弱，因此建議設(shè)立兩級風(fēng)險基金，包括中央農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金和省級農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，分別由中央政府和省級政府投入財政資金。與此同時，農(nóng)業(yè)互助保險機構(gòu)自身也應(yīng)計提巨災(zāi)準(zhǔn)備金，形成足額資產(chǎn)池。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時，風(fēng)險基金和巨災(zāi)準(zhǔn)備金能夠同時提供支持。

最后，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時，盡管再保險和巨災(zāi)風(fēng)險基金均可以提供資金支持，但自身抵御自然災(zāi)害能力也要加強，因此有必要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，通過建立現(xiàn)代化的農(nóng)田水利設(shè)施等來提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。

（四）重視培育專業(yè)化人才，提升農(nóng)民保險和合作意識

針對我國農(nóng)業(yè)互助保險專業(yè)性人才匱乏這一問題，政府可考慮在高校保險相關(guān)專業(yè)開設(shè)農(nóng)業(yè)互助保險課程，建立農(nóng)業(yè)互助保險人才培育基地，用于為農(nóng)業(yè)互助保險組織輸送農(nóng)業(yè)保險人才，保障農(nóng)業(yè)互助保險長遠(yuǎn)發(fā)展。同時，政府可通過提供財政補貼等方式來提高農(nóng)業(yè)互助保險工作人員的薪資水平，而農(nóng)業(yè)互助保險機構(gòu)也可在審慎研究的基礎(chǔ)上，推出薪酬激勵計劃等措施，以避免內(nèi)部員工因薪資報酬問題而離職，構(gòu)建起一支穩(wěn)定的業(yè)務(wù)團隊。

此外，考慮到在農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展中農(nóng)民是主體，農(nóng)民保險意識和互助合作意識及專業(yè)素質(zhì)水平的提升直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)互助保險發(fā)展情況。首先，就保險意識而言，我國政府應(yīng)加大政策宣傳力度，采用廣大人民群眾喜聞樂見的宣傳方式，如利用拍攝微電影、文藝表演、工作人員下基層宣講等，加大農(nóng)業(yè)互助保險知識的普及力度，增強農(nóng)民對農(nóng)業(yè)互助保險的了解，提升農(nóng)民的保險意識。其次，針對互助合作意識，政府應(yīng)避免過分干預(yù)，尤其是要注意保護農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)；更應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會”的特性，不斷提升農(nóng)民互助合作精神。農(nóng)民合作社是農(nóng)民之間互助合作的一個良好載體，互助合作精神濃郁。以法國為例，法國合作社發(fā)展歷史悠久，農(nóng)民早已通過合作社形成深厚的互助合作精神，農(nóng)民易于接受互助合作形式的新事物，合作社所形成互助合作精神可為農(nóng)業(yè)互助保險注入強大的精神動力。因此，政府可以選擇在合作社等組織優(yōu)先開展農(nóng)業(yè)互助保險，充分發(fā)揮農(nóng)民合作社互助合作優(yōu)勢。最后，政府可通過加大對農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入力度來提升農(nóng)民本身的專業(yè)素質(zhì)。我國可以借鑒法國推行“農(nóng)民高學(xué)歷”和“科技興農(nóng)”的經(jīng)驗，由政府組織農(nóng)民進行培訓(xùn)，針對性提高農(nóng)民知識水平。但考慮到培訓(xùn)成本負(fù)擔(dān)較重這一問題，因而從長遠(yuǎn)看，有必要進一步加強義務(wù)教育階段的投資，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提升農(nóng)民文化水平。