胡小溪 耳潔

摘要：天津市“就近入學(xué)”政策的執(zhí)行是一個政策系統(tǒng)內(nèi)外眾多因素交互作用的過程。從政策效果評估的視角出發(fā)，通過史密斯過程模型對天津市的“就近入學(xué)”政策的實施現(xiàn)狀進行分析，并探討這一政策在實施過程中出現(xiàn)的問題，并提出相關(guān)政策建議，以使其更好地體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性和公益性，進而促進我國的基礎(chǔ)教育政策的不斷完善。

關(guān)鍵詞：就近入學(xué) 史密斯模型 義務(wù)教育

中圖分類號：G520? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0152-02

基礎(chǔ)教育階段的教育均等化包含兩個維度：一是全納，二是公平。小學(xué)升初中的學(xué)校選擇問題一直是體現(xiàn)教育公平的重點和難點。因處于義務(wù)教育的階段，每個人教育機會的平等成為政府辦公所強調(diào)的重點，但是如果我們從起點、過程、結(jié)果三個維度界定教育機會的均等，小學(xué)升初中的學(xué)校選擇問題就存在教育機會起點不平等的問題。天津市在2015年對小升初政策進行了重大調(diào)整，強調(diào)只要是公立校，都必須采用搖號或者直接對口直升的方法進行招生，明確禁止自主擇校、學(xué)校私自設(shè)置面試招生的行為。與此同時，在政府的相關(guān)文件中有明確的規(guī)定，禁止公辦義務(wù)教育學(xué)校以自行組織的考試的成績分班，設(shè)置重點班。

政策的出發(fā)點是不容置疑的，是希望能夠更好地促進教育公平，但該政策在具體實施過程中受到社會質(zhì)疑?！熬徒雽W(xué)”政策出現(xiàn)的問題到底是什么？“就近入學(xué)”政策的實施是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)？或者說是否在某種程度上實現(xiàn)了教育公平？是否在某種程度上偏離了政策的初衷？對這些問題的解答將是本文研究的重心所在。

一、史密斯分析框架下的天津市小升初就近入學(xué)政策

史密斯政策分析模型有四個關(guān)鍵因素，即理想政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，這些因素不是相互獨立的，而是相互作用、對政策實施產(chǎn)生相同影響的;它們通過互動形成緊張局勢，將導(dǎo)致決策者不會預(yù)先考慮實施的后果。本研究應(yīng)用該模型分析天津市就近入學(xué)政策的這四個要素所產(chǎn)生的張力是否影響到了政策的進一步執(zhí)行，“就近入學(xué)”政策是否符合政策設(shè)立的初衷，有無改進的地方。

（一）理想化政策

依據(jù)史密斯模型，理想化政策作為影響政策執(zhí)行的第一重要的因素，主要考慮其合理性和可行性。

1.政策初衷的合理性與政策制定的不合理性

“就近入學(xué)”入學(xué)政策的初衷是毋庸置疑的：既希望能夠滿足義務(wù)教育階段所有學(xué)生在享有受教育的權(quán)利上的機會均等要求，又希望不同資質(zhì)的初中可以有均等的獲取優(yōu)秀學(xué)生的機會。換句話說，政策的實施初衷在于實現(xiàn)義務(wù)教育的起點公平，從而促進學(xué)生和學(xué)校的均衡發(fā)展。從經(jīng)濟角度進行分析，“就近入學(xué)”政策使得學(xué)生的通勤時間縮短，節(jié)約了因為上下學(xué)而產(chǎn)生的交通費用。除了減少了金錢和時間上的投入外，路程上的縮短一定程度上保障了少年兒童往返家校之間的安全，從長遠角度來看對于社會是有積極意義和影響的。因此，有充分的理由判斷政策初衷是合理的。

但是“就近入學(xué)”政策的制定也存在一些問題。盡管“就近入學(xué)”政策在一定程度上取得了權(quán)利正義，但無視“能力公正”和“需求公正”，這在某種程度上也是不公平的體現(xiàn)。

2.政策制定的可行性和有效性

通過分析天津市教委2015—2019年發(fā)布的相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，天津市“就近入學(xué)”政策在2015年進行了重大調(diào)整，通過幾年的政策演化，不僅確定政策的方向，在具體的實施手段、程序方面也日趨完善，如加強中小學(xué)學(xué)籍管理系統(tǒng)的建設(shè)，使其能夠記錄并且追蹤學(xué)生的入學(xué)過程從而有效地實施監(jiān)管;在對學(xué)生進行學(xué)籍管理的同時也做到及時準確地向社會公布相關(guān)政策;建立了“天津市義務(wù)教育入學(xué)管理平臺”，從信息化管理監(jiān)控的角度不斷完善天津市“就近入學(xué)”政策的具體實施方法。

但是針對出臺文件中所強調(diào)的具體實施方法從其可行性和有效性角度分析，仍存在理想與現(xiàn)實之間的矛盾。

自1986年《義務(wù)教育法》的出臺至今，對于“就近入學(xué)”的范圍就有明確的解讀，“就近”不是指直線距離最近，而是指學(xué)生選擇由政府根據(jù)一定標(biāo)準劃分的所屬地段學(xué)校。那么這種劃片標(biāo)準是否合理是值得我們探索的問題。以天津市市內(nèi)六區(qū)為例，通過相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析不難發(fā)現(xiàn)，劃片并沒有真正實現(xiàn)所謂的學(xué)生同等機會進入重點學(xué)校的目標(biāo)，和平區(qū)的小學(xué)比其他區(qū)的小學(xué)有更大的機會進入重點初中，各區(qū)劃片后基本能保持片內(nèi)小學(xué)的學(xué)生上重點初中的概率在20%到30%之間。各區(qū)片內(nèi)橫向比較，不同片內(nèi)小學(xué)的學(xué)生上重點初中的概率的差距基本在10%到20%之間，但是也存在如河?xùn)|區(qū)第二片內(nèi)學(xué)校劃分未出現(xiàn)重點初中的問題。

由此可以看出，劃片就近入學(xué)在一定程度上實現(xiàn)了教育公平，但同時仍有明顯的缺陷。同時分析數(shù)據(jù)只是計算了片內(nèi)重點初中與片內(nèi)小學(xué)的比例，未考慮各個小學(xué)的人數(shù)，因此我們可以猜測實際實施效果可能比數(shù)據(jù)所反映的差距更明顯。

（二）執(zhí)行機構(gòu)

政策執(zhí)行過程中第二個關(guān)鍵性的因素就是執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)構(gòu)完善性、主管領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和政府工作人員的執(zhí)行能力等。執(zhí)行機構(gòu)在政策執(zhí)行及其效果問題上起著決定性作用。從執(zhí)行機構(gòu)層面進行分析，天津市“就近入學(xué)”政策所存在的問題主要集中在以下幾個方面：

1.對政策執(zhí)行的復(fù)雜性認識不足，政策執(zhí)行工具單一

目前，公眾對于政策執(zhí)行的質(zhì)疑主要集中在隨機分配和劃片的標(biāo)準上?！熬徒雽W(xué)”政策所追求的教育公平的實現(xiàn)應(yīng)該體現(xiàn)在政策的執(zhí)行中，實際上這是一個很復(fù)雜的問題。目前采取的手段就是劃區(qū)分配和電腦派位，執(zhí)行的步驟過于簡單，將復(fù)雜的實現(xiàn)教育公平的政策簡單化，同時也帶來了很多問題。

2.缺乏配套的法律法規(guī)的支持

目前“就近入學(xué)”政策的實施之所以被質(zhì)疑，一個關(guān)鍵的原因在于“就近入學(xué)”政策沒有從法律層面被強化，沒有具體的法律依據(jù)。換句話說，對于違反“就近入學(xué)”政策原則的違法行為，相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確的處罰規(guī)定，從某種程度來說該政策的實施缺乏剛性。

3.完善監(jiān)督機制

盡管天津市不斷完善中小學(xué)學(xué)籍管理系統(tǒng)的建設(shè)，但是目前我們并沒有看到其實施效果，也就是說天津市政府有希望建立制約和監(jiān)督機制的想法，但是其具體操作細節(jié)并不明確，并沒有真正的落實，因此健全就近入學(xué)政策實施的監(jiān)督機制，對政策執(zhí)行制定嚴格的責(zé)任明細還是非常有必要的。除了責(zé)任的明確，監(jiān)督和制約機制也不能單一，應(yīng)該實施多元化的監(jiān)督制約機制。

（三）目標(biāo)人群

在史密斯過程模型中目標(biāo)群體的態(tài)度和行為也是關(guān)鍵影響因素，在這里首先考慮的是目標(biāo)群體對就近入學(xué)政策的滿意程度。關(guān)于目標(biāo)群體的324份問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，37.93%的家長對就近入學(xué)政策的實施表示不滿。進一步分析可以看出，不同社會層次的家長和學(xué)生的滿意程度有較大的區(qū)別。處于社會中上層的家長最為不滿，處于社會中間層次的家長滿意度居中，處于社會中下階層的家長滿意度最高。社會不同階層對于“就近入學(xué)”政策的認知存在明顯差異，而這種認知的差異可能對政策的實施有一定負面影響。目前，一些家長對孩子教育更為重視，更關(guān)注教學(xué)質(zhì)量，他們既擔(dān)心就近入學(xué)不能保證孩子得到最優(yōu)質(zhì)的教育資源，也擔(dān)心環(huán)境對孩子的影響。而還有一些家長因為自身工作原因?qū)⒆咏逃年P(guān)注度不夠，他們認為就近入學(xué)最大的好處就在于孩子離家近，接送方便，而不太關(guān)注教育質(zhì)量，認為只要學(xué)校質(zhì)量不太差即可。可見，不同家長對政策的需求差異比較大。

（四）政策環(huán)境

史密斯指出政策環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會文化等方面。從社會文化的角度進行分析，“就近入學(xué)”政策之所以在實施的過程中面臨很大的問題，與目前的應(yīng)試教育觀念有著很大的關(guān)系，也就是說公眾對于教育的態(tài)度影響著政策的實施。“就近入學(xué)”政策執(zhí)行難以實現(xiàn)其預(yù)計的效果，也是受到應(yīng)試教育模式和精英教育觀念的因素影響。盡管目前中國強調(diào)選拔與篩選高素質(zhì)人才，但是義務(wù)教育階段教育的重點職能還是應(yīng)該在于促進每一個學(xué)生均衡發(fā)展。但是，目前的應(yīng)試教育迫使學(xué)生和家長不得不選擇好的初中，因為重點初中的學(xué)習(xí)環(huán)境和師資力量的引導(dǎo)是學(xué)生升入重點高中以及重點大學(xué)的關(guān)鍵點。這種應(yīng)試教育的連續(xù)性要求學(xué)生和家長必須在起點就獲得最好的資源，否則就會失去優(yōu)勢地位。隨著精英教育觀念深入人心，使得本就有限的優(yōu)質(zhì)教育資源更加稀缺，稀缺的教育資源加劇了擇校競爭與學(xué)生的負擔(dān)，使得“就近入學(xué)”政策的推動阻力重重。

二、走出困境：天津市“就近入學(xué)”政策的路徑選擇

為了使得天津市“就近入學(xué)”最大程度實現(xiàn)其初衷，基于研究結(jié)論提出如下優(yōu)化路徑：

（一）均衡配置教育資源

不容忽視的優(yōu)質(zhì)教育資源的差距是“就近入學(xué)”政策面臨的最大困境。為了均衡教育資源，縮小校際差距，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，需要考慮兩個方面：一是硬件配置的均等化。這要求政府盡快統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準，加大對于普通初中的財政扶持力度。二是師資的均衡配置，建立、健全教師交流輪崗制度，使教師輪崗交流常態(tài)化，這是縮小校際差距的關(guān)鍵。

（二）支持發(fā)展優(yōu)質(zhì)民辦中學(xué)

就近入學(xué)政策關(guān)注“機會公平”，卻忽視了“需求公正”和“能力公正”，優(yōu)質(zhì)民辦中學(xué)的發(fā)展可以在一定程度上解決這一問題，比如民辦中學(xué)設(shè)立獎學(xué)金制，讓低收入家庭的優(yōu)秀學(xué)生獲得與其能力匹配的教育資源。政府應(yīng)在相關(guān)的政策層面對優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校進行支持。

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責(zé)任編輯：張正吉