劉天放

摘要：上世紀80年代以來，在經(jīng)濟全球化的背景下，人口老齡化的現(xiàn)象越來越嚴重，我國于1997年步入老齡化社會，成為“未富先老”的發(fā)展中國家。如今個人賬戶養(yǎng)老金成為國民養(yǎng)老收入的主要來源之一，如何改進養(yǎng)老金制度是本文的研究重點。通過對中國養(yǎng)老金制度存在的問題進行分析，研究關(guān)于養(yǎng)老金制度選擇的主要理論，就我國養(yǎng)老金賬戶制度的改革提出政策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金制度 空賬問題 個人賬戶 制度選擇

中圖分類號：F842? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0254-03

人口老齡化是人類所面臨的共同問題，而我國作為世界第一人口大國，過早地步入人口老齡化社會，并成為了老齡人口絕對數(shù)量最多的國家，這無疑從方方面面對我國的經(jīng)濟造成了巨大的影響，我國也和世界上其他人口老齡化國家一樣，不得不對養(yǎng)老金賬戶進行改革。本文研究養(yǎng)老金賬戶制度存在的三個問題，對三種主要的制度選擇觀點進行分析，提出針對人口老齡化背景下對經(jīng)濟發(fā)展和養(yǎng)老金賬戶的建議。

一、目前養(yǎng)老金制度存在的問題

社會養(yǎng)老保險是社會保障體系中重要的組成部分，我國最初實行的是傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制，即典型的國家-單位保障制，實質(zhì)上也就是單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制。而隨著改革開放后我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制的各種弊端日益突出，并且計劃經(jīng)濟體制下單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制不足以適應(yīng)新的經(jīng)濟和社會發(fā)展的國情。黨和國家在經(jīng)過長時間的探索后，結(jié)合我國現(xiàn)實的社會經(jīng)濟發(fā)展需要，于1993年11月在黨的十四屆三中全會提出實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個人賬戶基金完全積累的制度模式，明確提出了建立多層次的養(yǎng)老保險體系。1997年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，此文件的頒布標志著我國以統(tǒng)賬結(jié)合模式為特征的養(yǎng)老保險制度的形成，具有歷史性的意義。

雖然新的養(yǎng)老保險制度確立了，但是由于各種原因，統(tǒng)籌賬戶所出現(xiàn)的巨大缺口往往會通過挪用個人賬戶下的基金來彌補，這樣就導(dǎo)致了個人賬戶的出現(xiàn)空賬。個人賬戶名不副實的結(jié)果背離了制度改革的初衷，而新的“統(tǒng)賬結(jié)合”也失去了基金積累的功能，成為彌補統(tǒng)籌賬戶漏洞的備用資金。

造成個人賬戶空賬現(xiàn)象的原因主要有三點：

第一，轉(zhuǎn)制成本過高導(dǎo)致資金缺口巨大。我國建國之初采取的是單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，而當(dāng)時我國的人口年齡結(jié)構(gòu)偏于年輕化，在短時間內(nèi)并不需要太多的養(yǎng)老支出，自然也沒有養(yǎng)老金入不敷出的現(xiàn)象。但是到了現(xiàn)階段，大量的年輕人口成長為老齡人口，越來越多的養(yǎng)老金支出給財政支出帶來巨大壓力，而隨著老齡化現(xiàn)象的愈演愈烈，國家很難兌現(xiàn)以前的養(yǎng)老保障承諾，制度的負擔(dān)越來越重，養(yǎng)老金制度改革勢在必行。以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制是用當(dāng)期在職職工的繳費來支付離休職工的養(yǎng)老金，這相當(dāng)于一種傳遞的“債務(wù)關(guān)系”，如果制度不改革那么這種“債務(wù)關(guān)系”將一代代地傳遞下去，單單依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制來滿足人口年齡結(jié)構(gòu)趨向于老齡化的社會養(yǎng)老供給無疑是危險的，長此以往必將出現(xiàn)因為養(yǎng)老金出現(xiàn)巨額資金空缺而無法發(fā)放的社會危機。我國實行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌的部分仍舊保留現(xiàn)收現(xiàn)付制，但是另一部分則由個人賬戶的基金累計制代替，這就說明有一部分的“債務(wù)關(guān)系”消失了，這部分消失的“債務(wù)關(guān)系”實際上就由政府來承擔(dān)，這是制度轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的不可避免的成本。但是在我國快速發(fā)展的當(dāng)下，尤其是改革開放以來中國快速與國際社會接軌，不僅需要加強國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證人民生活水平和滿足人民的精神文化需要，而且境外投資與合作也是刻不容緩的戰(zhàn)略發(fā)展要求，與此同時，人口老齡化加劇與工資增長等動態(tài)因素也擴大了政府所承擔(dān)的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模，在這種復(fù)雜緊迫的情況下，政府有限的財政支出不可能在滿足經(jīng)濟建設(shè)等國內(nèi)外需求的同時消除養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制的巨額成本。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險險制度中個人賬戶的基金來自于每個月按一定的比例在在職職工的工資里扣除，那么消除轉(zhuǎn)制成本的資金便首先來自社會統(tǒng)籌賬戶。但是有限的社會統(tǒng)籌賬戶還需要負責(zé)當(dāng)期離休職工養(yǎng)老金的支付，兩筆巨大的開銷讓社會統(tǒng)籌賬戶負擔(dān)過重，入不敷出是必然的，而為了保證養(yǎng)老金制度改革能夠順利進行，各級政府就不得不挪用從個人賬戶基金來補足資金缺口，巨額的轉(zhuǎn)制成本無法支付，這也就是個人賬戶空賬的根本原因。

第二，養(yǎng)老金管理制度混亂。我國的養(yǎng)老保險制度在體制上存在一個最明顯的特征同時也是最突出的問題——我國政府對養(yǎng)老金的絕對主導(dǎo)權(quán)，這種絕對的管理權(quán)限使新的養(yǎng)老制度中的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶處于混同管理的邊界模糊狀態(tài)。我國是具有中國特色的社會主義國家，我國政府是市場經(jīng)濟的管理者，也是社會公共資源的所有者和公共資源經(jīng)營與分配的操作者，政府在公共資源管理上代表人民行使絕對的權(quán)力，但是眾多權(quán)力集中于公共部門難免會出現(xiàn)權(quán)力尋租與腐敗的滋生。各級政府混同管理社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，并且缺少強力有效的關(guān)于養(yǎng)老金的專門監(jiān)督機構(gòu)，制度上的漏洞與權(quán)責(zé)不對等的賬戶管理必然會導(dǎo)致貪污、擠占、挪用養(yǎng)老金的現(xiàn)象層出不窮。2003年10月，黨的十六屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“逐步做實個人賬戶，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”，而問題的關(guān)鍵在于提升統(tǒng)籌層次，要加速實現(xiàn)全國各省份的省級統(tǒng)籌，為全國統(tǒng)籌打下堅實的基礎(chǔ)，只有這樣才有可能實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)將養(yǎng)老金問題統(tǒng)籌兼顧，保證經(jīng)濟與人口的可持續(xù)發(fā)展。目前我國只有為數(shù)不多的省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但是省級統(tǒng)籌還遠遠不是解決問題的最好手段。實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌固然能在本省內(nèi)調(diào)撥養(yǎng)老金富裕的縣市區(qū)的養(yǎng)老金對養(yǎng)老金不足的縣市區(qū)進行資金支援，但是本省內(nèi)可調(diào)劑的養(yǎng)老金并不多，所以無法真正解決養(yǎng)老金壓力，而省級統(tǒng)籌也造成了各省份劃清界限的情況，各省之間的養(yǎng)老金得不到調(diào)劑，而養(yǎng)老金支付不足的省份必將出現(xiàn)支付缺口，那么挪用個人賬戶造成個人賬戶空賬的現(xiàn)象也就無法遏制。另一方面，中央雖然將權(quán)利下放到各省，但實際操作上權(quán)力又從各省下放到各縣市區(qū)地方政府，整個養(yǎng)老金管理體制還是出現(xiàn)了復(fù)雜的層級關(guān)系，層級過多導(dǎo)致上下層信息溝通不及時甚至信息失真，體制運作的效率自然得不到保障，這使得養(yǎng)老金的管理與調(diào)度都面臨巨大的阻力，最終的結(jié)果無疑還是地方政府無法解決養(yǎng)老金的支付缺口，然后通過挪用個人賬戶的基金來彌補。

第三，養(yǎng)老金制度的自我負擔(dān)率過高。在對養(yǎng)老金制度的研究中，學(xué)界把退休后的年數(shù)與在職工作的年數(shù)之比稱為制度的自我負擔(dān)率，在經(jīng)濟發(fā)展的社會背景下，醫(yī)療水平和生活水平都得到巨大的提升，這使人的預(yù)期壽命得到大幅度上升，而我國在政策上對退休年齡的規(guī)定并未發(fā)生更改。1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議原則批準，到現(xiàn)在仍有效的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)【1978】104號）規(guī)定退休年齡為男性60周歲，女性55周歲。而2000年我國人均預(yù)期壽命達到了71.40歲，其中男性為69.63歲，女性為73.33歲，這一數(shù)據(jù)與20世紀90年代末期相比，我國人均預(yù)期壽命增長了2.95歲，其中男性提高了2.79歲，女性提高了2.86歲。退休后的年數(shù)上升而工作期的年數(shù)卻不會增加，那么制度的自我負擔(dān)率自然會升高，而人口老齡化也會因為預(yù)期壽命的上升而進一步加劇，這對于制度來說無疑會產(chǎn)生更大的壓力，從而成為擠占個人賬戶基金的又一誘因。

二、關(guān)于我國養(yǎng)老金制度選擇的三種國內(nèi)觀點

我國養(yǎng)老金賬戶制度現(xiàn)狀即上文所述的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老制度，巨額的轉(zhuǎn)制成本造成了目前最普遍最嚴重的問題也就是個人賬戶的空賬問題，尤其是在人口老齡化加劇的時代背景下，政府財政壓力進一步增加，導(dǎo)致空賬問題的規(guī)模也在擴大。面對我國現(xiàn)階段的真實狀況，在轉(zhuǎn)制成本過高和改革面臨種種不可避免的阻力的緊張局面下，我國是否應(yīng)該繼續(xù)沿用現(xiàn)在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度、是否需要設(shè)計新的養(yǎng)老體制和管理模式等問題成為了國內(nèi)學(xué)者激烈討論的課題，這也是我們國家時刻重視的民生問題。

針對我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金賬戶制度，通過研究相關(guān)文獻，本文總結(jié)出三種國內(nèi)主要的制度選擇觀點：

觀點一，主張繼續(xù)沿用當(dāng)前的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度。當(dāng)前我國的社會主義市場經(jīng)濟仍需進一步完善，如果放棄統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金模式，完全采取基金累計制，那么基金的收益將完全取決于投資的收益，在仍需完善的市場環(huán)境中這首先就具有巨大的風(fēng)險性。我國雖然為了社會主義市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，在深化改革中不斷簡化審批程序、下放管理權(quán)力，但是養(yǎng)老金制度事關(guān)我國的民生大計，是國民收入再分配的重要組成部分，更在根本上關(guān)乎國家安定和人民幸福，在市場解決不了的地方或是在市場出現(xiàn)失靈的情況下，必須由政府出手調(diào)控，以此來避免社會危機的發(fā)生。如果將社會統(tǒng)籌部分取消，完全的基金積累制一旦出現(xiàn)差錯，不僅政府可能會因為沒有責(zé)任在身而袖手旁觀，而且更可能會因為制度的限制而無法及時甚至無權(quán)去遏制問題的惡化，政府的無權(quán)限可能會成為政府保障養(yǎng)老金制度有效運行時的制度壁壘，這樣毫無疑問會埋下制度危機的禍根。

觀點二，主張實行完全的個人賬戶基金累計制的養(yǎng)老金制度。目前我國在現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度下，社會統(tǒng)籌部分仍舊是現(xiàn)收現(xiàn)付制，然而現(xiàn)收現(xiàn)付制適合年輕的人口年齡結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)在處于人口老齡化加劇的人口現(xiàn)狀，現(xiàn)收現(xiàn)付制所造成的資金缺口問題會日益突出。并且由于轉(zhuǎn)制成本過高、社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混同管理等問題出現(xiàn)了挪用、擠占甚至貪污個人賬戶的現(xiàn)象，在短時間內(nèi)問題很難得到解決，尤其是作為根源問題的巨額轉(zhuǎn)制成本在財政支出有限的情況下幾乎不可能在短時間內(nèi)完全消除，那么這些問題造成的個人賬戶空賬現(xiàn)象就不可能消失。這些問題遲遲得不到解決會在社會造成嚴重的負面影響，長此以往，如果失去了民眾的信任，那么任何養(yǎng)老金制度的改革都將因為失去民眾的參與支持而寸步難行。如果實行完全的基金累計制，所有的養(yǎng)老金都在個人賬戶中，不僅管理起來要方便很多，在降低管理成本的同時，也能足夠保證制度的高透明度，個人賬戶的基金不被挪用，這樣制度的激勵作用也就體現(xiàn)了出來，公民會主動支持參與，甚至主動參與對個人賬戶的監(jiān)管。當(dāng)然，在現(xiàn)行的制度下轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆幕鹄塾嬛?，轉(zhuǎn)制成本會巨幅提升，而消除轉(zhuǎn)制成本只能依靠政府財政支出逐漸實現(xiàn)。

觀點三，主張實行名義賬戶制。名義賬戶制是把社保賬戶變?yōu)橐粋€銀行賬戶，并且作為個人賬戶有清楚的個人繳費記錄，公眾可以隨時查看自己的賬戶，具有極高的透明度。名義賬戶制實際上仍舊是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)上，即社會繳費直接用于當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金支付，只不過和傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)收現(xiàn)付制不同，名義賬戶制中的個人賬戶里的資產(chǎn)只是“名義上”和“模擬的”積累制，并不需要資金的存入，而在職工離休的時候，個人賬戶里的“名義資產(chǎn)”便被年金化了。名義賬戶制既有“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某些特征，又有“繳費確定型積累制”的某些特征，因此我們可以把名義賬戶制看作“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某種變型，也可以稱其為“繳費確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在這種制度下，每個人都可以查看自己的賬戶，并且根據(jù)政府公布的的退休年金計算公式和繳費的各種指數(shù)來計算自己未來的養(yǎng)老金情況，這樣幾乎消除了由經(jīng)辦機構(gòu)的欺詐和管理不善帶來的風(fēng)險。名義賬戶制可以保證自己的養(yǎng)老金不會被挪用，每個人都清楚自己的養(yǎng)老金賬戶情況會使民眾產(chǎn)生極大的積極性，但是如果政府在需要支付養(yǎng)老金的時候因為收支不平衡的財政問題無法兌現(xiàn)承諾，那么毫無疑問帶來的負面影響同樣巨大，為了避免發(fā)生信任危機，政府就必須采取在制度中預(yù)設(shè)一些自動調(diào)節(jié)的功能，通過設(shè)立專門的儲備基金來預(yù)防緊急情況的發(fā)生。名義賬戶制還有一個問題就是它是否具有真正的普遍適用性。對于收入比較富裕的職工來說，名義賬戶制比較容易被推廣，但是對于收入并不樂觀的職工來說，如果沒有“最低養(yǎng)老金保障”，那么他們退休后的境遇要比現(xiàn)收現(xiàn)付制還要糟糕，對這些職工來說名義賬戶制的改革并沒有給他們的帶來好的改變，這樣不僅名義賬戶制改革的推廣會受阻，而且這也不是改革的初衷。

三、針對我國養(yǎng)老金制度提出的建議

第一，對中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)加大政策支持。人口老齡化的空間分布不均衡現(xiàn)象會加劇經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡，使經(jīng)濟較落后的地區(qū)喪失青壯年勞動力的同時面臨更大的養(yǎng)老壓力和消除轉(zhuǎn)制成本的資金負擔(dān)。在我國整體的戰(zhàn)略布局中，應(yīng)繼續(xù)增加對中西部地區(qū)的建設(shè)支持，用中西部發(fā)展戰(zhàn)略的政策優(yōu)勢吸引人才和青壯年勞動力，解決經(jīng)濟的發(fā)展問題是解決各省份養(yǎng)老金賬戶資金不足的關(guān)鍵。