李琳

摘要：適應(yīng)氣候變化、提高自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會適應(yīng)氣候變化的能力是人類應(yīng)對氣候變化的必要趨勢。首先，引出適應(yīng)制度應(yīng)該遵循的兩個基本原則，即風(fēng)險預(yù)防原則與最脆弱群體優(yōu)先原則。其次，通過適應(yīng)制度在我國的氣候變化立法中的現(xiàn)狀以及困境分析，闡述我國構(gòu)建氣候變化立法適應(yīng)制度的必要性，以此完善我國的氣候變化立法中的適應(yīng)制度。

關(guān)鍵詞：氣候變化 氣候變化立法 適應(yīng)制度

中圖分類號：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0044-02

在應(yīng)對氣候變化的大背景下，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對氣候變化的兩種主要途徑，減緩氣候變化是從源頭上減少溫室氣體排放，但由于溫室氣體累積排放量具有長期性、不可逆性，因此減緩氣候變化有其局限性，適應(yīng)氣候變化、提高適應(yīng)氣候變化的能力是人類應(yīng)對氣候變化的必然趨勢。近年來，在各國氣候變化立法中，相較于減緩制度，適應(yīng)制度研究甚為滯后，因此本文聚焦于適應(yīng)問題，考察我國氣候變化立法中適應(yīng)制度的完善與發(fā)展。

一、立法理念及原則的明確

1.適應(yīng)制度的安全價值——風(fēng)險預(yù)防原則

適應(yīng)制度的安全價值選擇應(yīng)遵循風(fēng)險預(yù)防原則，從而有效維護氣候安全。風(fēng)險預(yù)防原則要求，遇有嚴(yán)重或不可逆損害的威脅時，不應(yīng)以科學(xué)上對于損害結(jié)果沒有完全的確定性為理由而推遲采取相應(yīng)措施。氣候變化影響對人類及地球生命的安全底線存在普遍威脅，己經(jīng)發(fā)生、預(yù)期仍將發(fā)生的氣候變化損害將會威脅自然生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟社會系統(tǒng)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。考慮到人類行動對氣候和自然生態(tài)影響的滯后性、氣候災(zāi)害的難預(yù)期性和偶發(fā)性，在未來很長一段時間內(nèi)，人類社會不得不做好充足的準(zhǔn)備去接受更為頻繁、規(guī)模范圍空前的極端氣候事件和氣候災(zāi)害。

2.適應(yīng)制度的公平價值——最脆弱群體優(yōu)先原則

應(yīng)對氣候變化適應(yīng)制度的目的應(yīng)首要考慮承受氣候變化損害最多但又最無力應(yīng)對的最脆弱群體，這也是實質(zhì)公平正義的價值訴求。由于不同國家或地區(qū)應(yīng)對氣候風(fēng)險的能力、脆弱性及適應(yīng)能力情況具有顯著差異性，主要是由自然地理因素導(dǎo)致的脆弱性與因經(jīng)濟社會因素導(dǎo)致的脆弱性，如處于沙漠、島嶼、海岸群體，其所面臨的適應(yīng)問題是不同的，因此氣候變化的適應(yīng)制度應(yīng)根據(jù)不同國家、不同地區(qū)不同的脆弱群體，有針對性地實施適應(yīng)措施，使適應(yīng)制度對象具有特殊性、具體性和地方性特征，實現(xiàn)適應(yīng)制度的公平價值，遵循最脆弱群體優(yōu)先原則，有利于增進社會整體福利、使社會利益最優(yōu)化配置，有利于社會公平秩序的建立。

二、完善我國氣候變化立法中的預(yù)防控制性制度

1.應(yīng)對極端天氣和氣象災(zāi)害的預(yù)防控制性制度

我國也屬于自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家，因此，完善我國極端天氣事件和氣候災(zāi)害防御立法體系尤為重要。目前，我國有關(guān)氣象災(zāi)害防御相關(guān)的立法主要有《氣象法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防洪法》《氣象災(zāi)害防御條例》《抗旱條例》《自然災(zāi)害救助條例》等法律法規(guī);基本上涵蓋了氣象災(zāi)害防御的各個方面，初步構(gòu)建起我國應(yīng)對極端氣象事件的法律體系。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的預(yù)防控制性制度

現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》僅對氣候變化的規(guī)劃制度與監(jiān)測預(yù)警制度進行了規(guī)定，但在實施效果上與法律規(guī)定存在很大偏差，如果能夠有效落實《農(nóng)業(yè)法》的條文，那么在應(yīng)對氣候變化給農(nóng)業(yè)帶來的不利影響方面將會取得顯著成果。完善《農(nóng)業(yè)法》的立法目的要從提高適應(yīng)氣候變化能力的角度出發(fā)，可以將“提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對氣候變化的能力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”確定為《農(nóng)業(yè)法》的立法理念，從而進一步具體化有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)作物生產(chǎn)管理、糧食安全和農(nóng)業(yè)科技教育發(fā)展、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防御等方面的內(nèi)容。除此之外，要進一步完善法律責(zé)任的規(guī)定，使法律規(guī)范的可執(zhí)行性提高，從而實現(xiàn)提高氣候變化適應(yīng)能力的立法目的。

3.水資源管理中預(yù)防控制性制度

要加強農(nóng)田水利建設(shè)、強化水資源管理、完善水資源立法以提高我國適應(yīng)氣候變化的能力。目前，我國與水資源有關(guān)的立法主要有《水法》《水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《水土保持法》和《中華人民共和國抗旱條例》。

“《水法》的完善首先在國家管理層面，要解決‘九龍治水的水資源管理體制，明確行政區(qū)域管理機構(gòu)與流域管理機構(gòu)各自的職責(zé)，突破以流域為單元的水資源管理，打破‘九龍治水的局面，實施全國統(tǒng)一的水資源綜合調(diào)配和管理。”[1]其次，企業(yè)、個人要樹立節(jié)水意識，在生產(chǎn)、生活中推行節(jié)約用水，明確取用水單位和個人無節(jié)制浪費水的行為之法律責(zé)任。再次，“遵循市場規(guī)律，利用市場機制促進水資源的有效配置，如水生態(tài)補償機制以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，以實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟補償，進而實現(xiàn)保護水資源的積極性。”[2]

“《水污染防治法》的完善首先要改變輕政府問責(zé)制度重政府權(quán)力制度的弊端，突破傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理模式，實現(xiàn)水污染防治的流域管理，誰污染，誰治理，并且應(yīng)與《水法》的管理模式相銜接，按流域制定水污染防治規(guī)劃，確定水污染流域總量控制目標(biāo)，監(jiān)督、約束政府行為，從而進一步強化政府在水污染防治中的環(huán)境法律責(zé)任。其次，在地下水的污染防治方面，加強對其監(jiān)督管理，明確各管理部門的職權(quán)分工與責(zé)任，本著環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的理念，將地下水的開發(fā)利用與保護改善相結(jié)合，將飲用水源地保護的標(biāo)準(zhǔn)具體化，建立水源地生態(tài)補償制度，提高環(huán)境污染違法的成本，明確企業(yè)造成水污染的具體法律責(zé)任?！盵3]

4.海岸帶保護中的預(yù)防控制性制度

目前從我國現(xiàn)有海岸管理相關(guān)法律規(guī)范來看，海岸管理的法律規(guī)范都分散在不同的法律法規(guī)中，海岸管理是一種分散的立法模式，很難實現(xiàn)對海岸的統(tǒng)一管理。因此，在氣候變化背景下，首先，應(yīng)制定綜合的海岸管理專門立法，明確海岸可持續(xù)發(fā)展立法目的，應(yīng)將海岸的生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟資源開發(fā)和災(zāi)害防御相結(jié)合。其次，“應(yīng)成立海岸管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)對海岸事務(wù)的綜合統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，不僅要充分發(fā)揮各部門的管理積極性，又能夠適當(dāng)?shù)刂萍s其管理權(quán)力?！盵4]再次，“在海岸區(qū)域的工程規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)考慮未來海平面上升和海岸災(zāi)害增加的風(fēng)險，完善海洋災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報和風(fēng)險評估立法，以提高適應(yīng)氣候變化的能力。”[5]

5.生態(tài)系統(tǒng)保護中的預(yù)防控制性制度

生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性立法的完善主要通過生態(tài)環(huán)境保護措施、生物多樣性保護等來增強生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的適應(yīng)能力。生態(tài)環(huán)境的保護措施主要包括原始天然林保護措施、生態(tài)修復(fù)措施，如針對海平面上升引起的珊瑚礁、紅樹林等生態(tài)系統(tǒng)破壞而實施的生態(tài)修復(fù)等。

維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保護生物多樣性也要通過完善現(xiàn)有《環(huán)境保護法》《水土保持法》《森林法》《草原法》等法律法規(guī)，加強遺傳資源保護和生物安全立法，以提高生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化的能力。

三、構(gòu)建支持保障性法律制度

1.設(shè)立資金保障制度

設(shè)置氣候變化基金、保險等，以提高保障能力。由于我國應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)制度分散于各個領(lǐng)域的立法中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);使各領(lǐng)域在應(yīng)對氣候變化的資金需求以及啟動方面面領(lǐng)巨大挑戰(zhàn);因此，建立科學(xué)有效的資金保障制度尤為必要。

適應(yīng)基金應(yīng)遵循市場規(guī)律，利用市場的籌資方式來改善資金來源不充足的問題。除此之外，資金運營組織的運作管理能力、受援助方的參與能力及實施能力，也會對這種轉(zhuǎn)移支付的效果產(chǎn)生很大影響。[6]

設(shè)置氣候變化保險制度有其必然性，適應(yīng)保障制度設(shè)置的目標(biāo)是保護易受氣候變化損害的地區(qū)利益，預(yù)防并減少氣候變化對人身、財產(chǎn)及自然生態(tài)的損害。氣候變化的受害者面臨重大損害與損害威脅時，等待援助則成為當(dāng)務(wù)之急，氣候變化保險制度的設(shè)置解決了氣候變化受害者的燃眉之急，既解決了損害補償?shù)臅r間迫切性需求，也解決了氣候變化災(zāi)害巨大補償額的需求，體現(xiàn)了及時性與靈活性。

2.明確氣候變化責(zé)任制度

氣候變化立法以氣候安全、氣候公平等氣候正義為價值選擇，并根據(jù)此確立量化強制減排義務(wù)，因此應(yīng)建立具有強制性以及可執(zhí)行性的法律責(zé)任，以保障立法目標(biāo)實現(xiàn)和法律義務(wù)與責(zé)任的落實。氣候變化的責(zé)任機制應(yīng)當(dāng)由民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任構(gòu)成，并且必須明確各種責(zé)任類型的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件以及具體責(zé)任的內(nèi)容。

3.強化宣傳教育與共同參與制度

政府、企業(yè)和社會公眾共同參與應(yīng)對氣候變化，是應(yīng)對氣候變化工作順利進行的主要保障，鼓勵公眾參與應(yīng)對氣候變化的決策制定，拓寬公眾參與渠道，支持應(yīng)對氣候變化工作的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督工作，是各項制度可以順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此完善氣候變化立法的適應(yīng)制度，應(yīng)該明確各個主體的責(zé)任，不斷加強組織機構(gòu)建設(shè)。如應(yīng)明確規(guī)定政府、企事業(yè)單位以及民眾在應(yīng)對氣候變化方面具體的權(quán)利與義務(wù);成立氣候變化委員會，促使適應(yīng)氣候變暖行動的具體落實。

四、結(jié)語

隨著異常氣候變化趨勢的演變，氣候變化相關(guān)問題成為環(huán)境科學(xué)和生態(tài)環(huán)境制度的重大命題之一，氣候變化制度被寄予厚望。面對全球氣候變化可能給人類社會以及自然生態(tài)系統(tǒng)帶來的嚴(yán)重威脅，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應(yīng)氣候變化是人類社會應(yīng)對全球氣候變化的兩個主要路徑。適應(yīng)氣候變化詮釋了“物競天擇，適者生存”，我們現(xiàn)在主要討論的不是自然適應(yīng)的歷史，而是如何提高未來的適應(yīng)氣候變化的能力問題。因此“適應(yīng)”將被納入有關(guān)應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃以及法律的制度構(gòu)建中。

參考文獻(xiàn)：

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[6]張乾紅.論應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)制度選擇：受害者視角[D].武漢：武漢大學(xué)，2010.

責(zé)任編輯：孫瑤