劉軍

【摘 要】 法治與改革在一定程度上存在緊張關系。佛山在構建法治化國際化營商環(huán)境過程中需要處理好法治與改革的關系，要以法治思維為指引，樹立憲法法律至上的思想;改革要于法有據(jù)，需要規(guī)范和完善立法;同時，政府在改革中應當嚴格執(zhí)法，為改革保駕護航。

【關鍵詞】 國際化;營商環(huán)境;法治;改革

法治化國際化營商環(huán)境實質(zhì)上是法治保障下的國際營商環(huán)境。法治化是國際化營商環(huán)境的基礎，構建法治化國際化的營商環(huán)境首先需要解決法治化的問題。佛山通過大力推進法治政府建設，完善營商制度環(huán)境，精簡和規(guī)范行政審批，推進公共資源交易改革，深化佛港澳合作等一系列工作，構建法治化國際化的營商環(huán)境成效顯著。但不容否認的是，佛山在構建國際化營商環(huán)境中仍然存在改革缺乏上下聯(lián)動，需頂層設計和系統(tǒng)推進;創(chuàng)新的需求與法律的要求存在張力，需進一步授權和司法保障;社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力不足，需積極培育和規(guī)范管理;鎮(zhèn)街基層政府權責不對稱，需理順權力下放后政府間關系;社會整體法制意識不夠強，亟須筑牢法治基礎等問題。[1]佛山要解決國際化營商環(huán)境構建過程中的法治化問題，關鍵是要處理好法治與改革的關系。

一、法治與改革的張力

法治與改革是一對既統(tǒng)一又對立的范疇。改革需要法治作保障，法治進步需要改革來推進，二者相輔相成、互為條件。但是，法治的本質(zhì)要求與改革的實際需要在一定程度上存在緊張關系。

在國家治理中，法治是一種治國方略和社會調(diào)控方式，它強調(diào)通過法律這種社會規(guī)則來治理國家和社會，并且以國家強制力來保障法律規(guī)則在整個社會規(guī)則中的最高地位。同時，法治也是一種國家和社會治理的價值、精神，它強調(diào)“法律至上”、“權力制約”、“權利保障”的價值、原則和精神。法治作為被世界各國推崇的治國理政方法，較之于人治，其優(yōu)點在于克服了人治所體現(xiàn)的個人專斷與獨裁，以及法律的隨意性與多變性的缺陷。法治以民主為基礎，平等為原則，強調(diào)法律的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權威性。它要求法制應當統(tǒng)一，避免法律中的矛盾;強調(diào)法律應當穩(wěn)定，反對法律朝令夕改;要求法律應當具有權威性，在有效的強制力保障下人民對法律信仰和服從。國際化營商環(huán)境是一種市場經(jīng)濟，無論從法治的形式還是實質(zhì)看，法治的特征與價值追求與以平等、自由為基本特征的市場經(jīng)濟秩序具有一致性。法治是市場經(jīng)濟的必然要求，是我們與國際接軌，構建健康、積極的國際營商環(huán)境的必然要求。

改革，是指把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的。[2]改革是對包括政治、社會、文化、經(jīng)濟等在內(nèi)的各種舊有的生產(chǎn)關系、上層建筑作出改良革新。改革的內(nèi)容為“破”和“立”：打破現(xiàn)有的不符合社會發(fā)展規(guī)律的各種制度、事物，進而建立符合社會發(fā)展規(guī)律的各種制度、事物，推動社會的進步發(fā)展。先“破”后“立”的改革被認為是社會發(fā)展最強大動力。我們提出要構建法治化國際化營商環(huán)境，是因為我們現(xiàn)有的營商環(huán)境還存在不少制度性、觀念性的障礙。簡而言之，就是我們現(xiàn)有的國際營商環(huán)境與世界先進的國際營商環(huán)境還存在差距。改革舊的營商環(huán)境，構建新的國際營商環(huán)境是我國改革發(fā)展重要的一部分。

但是，改革是一場相當活躍的社會活動，其顯著特征在于“變”。而相較于前面論述的法治，二者在一定層面上是存在矛盾的。法治是要對一種穩(wěn)定、成熟的社會關系進行規(guī)范化、確定性、權威性和可預期的調(diào)整。[3]法治要求已經(jīng)通過法律確定下來的現(xiàn)有制度和事物必須相對穩(wěn)定，不應該改變過于頻繁，否則民眾會因為缺乏了解新法而無從適應，也影響到法律的權威。因此，法治的“定”與改革的“變”就存在了必然的矛盾。如何協(xié)調(diào)法治與改革的關系，成為了國際化營商環(huán)境構建的首要問題。

二、法治與改革的協(xié)調(diào)

過去，長期計劃經(jīng)濟政策留下的法律制度在很大的程度上阻礙著法治化國際化的營商環(huán)境構建。受限于不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的舊法律制度、立法觀念和技術，“在長期以來我國體制改革的特點是政策驅(qū)動型，不少領域的改革都是沒有法律根據(jù)甚至違反法律明文規(guī)定的情況下，以政策文件的形式進行的?！盵4]作為改革開放前沿陣地的佛山，在很長的一段時間理所當然也深受該政策驅(qū)動型改革模式影響。一個社會要健康發(fā)展需要有一個穩(wěn)定、長遠的目標。政策驅(qū)動型改革模式的致命點在于，一個政策往往會隨著領導人的改變或領導思想的改變而改變。一個政策的朝令夕改影響著政府的信譽與權威，讓參與改革的人民群眾缺乏安全感。更重要的是，此種改革模式，與當今法治理念南轅北轍，背離了我國建設法治國家目標，不符合我們構建法治化國際化營商環(huán)境的要求。

在改革已經(jīng)進入深水區(qū)的今天，一方面，我們已經(jīng)取得了巨大的成績，積累了豐富的的改革經(jīng)驗，另一方面，改革已經(jīng)涉及深刻而強烈的利益調(diào)整，各方面利益博弈日趨激化，我們需要法治來維護改革的漸進性和社會的穩(wěn)定性。因此，轉(zhuǎn)變改革的模式，摒棄以政策代替法律的政策驅(qū)動型改革，走“一斷于法”的法治驅(qū)動改革之路是我國繼續(xù)深入改革的需要，也是我們構建法治化、國際化營商環(huán)境的需要。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！绷暱倳浀闹v話，深刻闡述了改革與法治的辯證關系，這對我們處理好法治、改革和法治化國際化營商環(huán)境的構建具有指導意義。

第一，改革需要有法治思維指引。改革是一場破舊立新的革命。在改革的過程中，由法治思維來指引、協(xié)調(diào)各種利益是現(xiàn)實的需要。構建法治化國際化的營商環(huán)境，是對過去營商環(huán)境的一種革新。佛山在過去的很長時間中形成了一套自己的國際營商模式，但與法治化國際化營商環(huán)境仍然有一定的距離。走在改革前列的佛山，在打破原有營商環(huán)境，探索、構建新型的營商環(huán)境中會遇到很多從未遇到過的，也沒有可借鑒解決方案的阻力和困難。我們?nèi)绾谓鉀Q改革中遇到的這種復雜多變又無先例的問題？關鍵是要樹立法治思維。佛山在構建國際化的營商環(huán)境中，一方面相關部門要樹立憲法法律至上的思想，避免改革在無憲法、法律依據(jù)，甚至“良性違憲”或“良性違法”的情況下進行。要在改革中做到心中有法，行動依法，要尊重法律，信仰法律，自覺地把法律作為處理各種問題的準則。具體而言，相關國家職能部門在構建國際營商環(huán)境中要充分運用法治思維和法治方法，要依法行政、公正司法，杜絕“人情世故”、“貪贓枉法”。另一方面，需要培育社會的守法意識、守法觀念，提升守法水平。首先，參與到國際化營商中的每個人都需要本著法治的思維行使自己的權利，承擔自己的義務，杜絕行為游離于法律之外和超越權利行使“自由”;其次，遇到權利受到侵害，需要通過正當?shù)姆沙绦蛴枰员Ｗo和恢復，杜絕通過非法途徑滿足自己的權利要求;最后，要樹立主人翁意識，監(jiān)督法律的實施，通過批評、建議、申訴、控告、檢舉等方式維護法律的權威。

第二，改革需要于法有據(jù)。改革需要依法進行，這是法治的基本要求。國際化營商環(huán)境的構建需要法制先行，不能因為“國際化”而拋開法律。在構建法治化國際化的營商環(huán)境中，一方面需要完善立法，建立符合國際營商環(huán)境要求的法律體系。根據(jù)法治要求，各立法主體必須依照法定權限和程序，依據(jù)各自的職權制定關于國際營商環(huán)境的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章。立法必須堅持法制統(tǒng)一、民主、科學原則，由統(tǒng)一的機關和統(tǒng)一的法律來規(guī)定立法權限和程序，立法過程中要貫徹群眾路線，立法觀念、制度、技術要科學合理，要與國際接軌，要符合國際營商環(huán)境所需。當然，佛山雖然是改革的前沿，但佛山依舊是普通的地級市，沒有立法權。但是，改革開放以來的佛山經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，許多改革走在了全國前列，同時在實踐中也碰到了許多現(xiàn)有法律難以解決的問題。成為具有立法權的較大市是佛山發(fā)展的需要。佛山在構建國際化的營商環(huán)境的過程中，需要積累經(jīng)驗，為日后成為具有立法權的較大市作準備;另一方面，需要對現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件進行系統(tǒng)化。改革開放四十年中，佛山在參與國內(nèi)和國際的合作中，形成了一批規(guī)范性法律文件（主要是“紅頭文件”）。這些規(guī)范性法律文件數(shù)量龐大、錯綜復雜，很多已經(jīng)與現(xiàn)在社會發(fā)展狀況不相協(xié)調(diào)。因此，對相關的“紅頭文件”進行清理是構建法治化國際化營商環(huán)境的要求。按照統(tǒng)一安排和一定的程序，對佛山關于營商環(huán)境的規(guī)范性法律文件進行審查、清理、整理，通過修改、予以廢止、宣布失效等確立相關規(guī)范性法律文件的效力。通過上述立法和規(guī)范化法律文件系統(tǒng)化，為構建法治化國際化營商環(huán)境營造一個完善的法制環(huán)境。

第三，在改革中應當嚴格執(zhí)法。法律的生命力在于它在社會生活中的具體實施，執(zhí)法是實現(xiàn)政府職能的最主要、最重要的手段，它在分配社會資源、維護社會秩序、保障公民權利、推動社會進步方面起著重要的作用。[5]佛山在改革舊的營商環(huán)境，建立法治化國際化的營商環(huán)境的過程中，首先應當在法律允許的范圍內(nèi)進行。當在構建法治化國際化營商環(huán)境的過程中遇到制度障礙時，應努力在法律體系內(nèi)通過法律解釋等持續(xù)尋求解決之道，并通過行政管理手段的創(chuàng)新，減少改革與法律的直接沖突。其次在改革營商環(huán)境的過程中遇到法律沒有規(guī)定的情形，應通過上級的授權，為新的營商環(huán)境的構建創(chuàng)造更大的空間。最后，要求執(zhí)法人員必須秉公執(zhí)法，嚴肅執(zhí)法，嚴格按照法律規(guī)定和程序履行職責，對發(fā)生的違法行為要勇于糾正，依法處罰，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

【參考文獻】

[1] 廣東省政協(xié)社法委調(diào)研組.佛山：構建法治化國際化營商環(huán)境[J].廣東經(jīng)濟，2014（2）65.

[2] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典（第五版）[Z].北京：商務印書館，2005.436.

[3] 封麗霞.用法治思維引領改革前行[N].學習時報，2014-04-28（A5）.

[4] 李洪雷.恰當協(xié)調(diào)改革與法治的關系[N].北京日報，2013-05-13（17）.

[5] 張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2003.263-264.

【作者簡介】

劉 軍（1986—）男，江西萍鄉(xiāng)人，法學碩士，中共佛山市委黨校法學教研部講師，研究方向：法治.