何韌

摘要：黨的十九大報告明確提出建設(shè)全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。新預(yù)算法已由第十二屆全國人代會常務(wù)委員會第十次會議于2014年8月31日通過。這些表明部門預(yù)算績效管理的重要性。在績效預(yù)算管理實施初期，針對教育項目支出進行了績效評價試點。對項目支出績效管理實行中，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，并提出解決問題的改進措施。

關(guān)鍵詞：項目支出;績效預(yù)算

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要組成部門，預(yù)算績效管理服務(wù)于預(yù)算管理。我國開展對教育項目進行績效評價試點以來，預(yù)算績效管理取得一定成績，同時也存在問題，針對發(fā)現(xiàn)的問題分析原因，并提出解決問題的改進措施。

一、關(guān)于績效管理的國內(nèi)背景

黨的十六屆三中全會明確提出要建立預(yù)算績效評價體系。十七屆二中、五中全會分別提出了推行政府績效管理和行政問責(zé)制度與完善政府績效評估制度。十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

黨的十八大報告進一步提出創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。十九大報告提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，建設(shè)權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央和地方財政關(guān)系。建設(shè)全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。

從我國形勢看，目前經(jīng)濟增長放緩，財政收支平衡的壓力越來越大，全國人大、國務(wù)院、審計署對提高財政資金使用績效多次提出要求，社會各界對提升公共服務(wù)水平的呼聲較高，迫切需要政府部門采取有效措施，讓有限資金發(fā)揮更大的效益。

二、項目支出績效管理存在的問題

（一）項目立項存在的問題

項目支出是除基本支出之外的安排以項目來管理的支出。項目支出，主要包括大型修繕、大型設(shè)備購置、圖書購置等資本性支出。項目支出一般金額較大。

部門預(yù)算項目立項，存在拍腦袋決定、立項可性行研究不充分、倉促立項等情況。項目立項需要進行認證。項目通過與否可以通過項目可行性認證或?qū)＜以u審意見等作為參考的依據(jù)，進行充分認證。項目也需要符合國家相關(guān)法律法規(guī)、方針政策、高校的發(fā)展戰(zhàn)略等大環(huán)境，必須經(jīng)集體討論做出最終決策。

（二）關(guān)于項目績效管理的績效目標存在的問題

部門預(yù)算項目有一級項目和二級項目，兩者均需編制績效目標。江西省績效目標從產(chǎn)出、效益和滿意度三類一級指標，再細化至數(shù)量、成本、時效、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度八類二級指標。中期指標是對中期目標的細化和量化，年度指標是對年度目標的細化和量化。

1.項目績效目標填報內(nèi)容不規(guī)范

中期目標指概括描述延續(xù)項目在一定時期內(nèi)（一般為三年）預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。年度目標指概括描述項目在一定時期內(nèi)（一般為一年）預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。

項目支出績效目標最終是要落實到執(zhí)行部門填報。雖然針對編制項目績效等項目支出預(yù)算編制內(nèi)容進行培訓(xùn)，但因人員學(xué)歷差異、素質(zhì)差異、理解能力差異等因素，項目支出績效目標有部門不填或者就填一兩個，二級指標分類不正確、指標值為是或否，年度目標與中期目標未填寫，年度目標與中期目標理解不正確等情況。

2.績效目標管理模式較為單一

高校相當于一個小社會，事務(wù)繁雜，項目類型不一數(shù)量繁多，按照一個模式管理績效目標，顯然會力不從心。項目績效目標編制時，應(yīng)根據(jù)每一個項目的實質(zhì)，區(qū)分每個一級指標和二級指標的不同點與共同點，分別填列績效目標。

三、存在問題的原因

（一）績效目標模糊性

現(xiàn)在，國家相關(guān)部門沒有發(fā)布正式文件來明確績效目標的編制內(nèi)容。明確要編制績效目標，但怎么填績效目標還未正式規(guī)范。各級部門和下級單位按照能力范圍內(nèi)的理解填列績效目標。

績效目標分定性目標和定量目標。定性目標是用敘述性語句描述的目標，不用數(shù)字說明，本質(zhì)上具有籠統(tǒng)性，在理解上也是仁者見仁，智者見智。再加上中華語言的博大精深，如果定性目標變一個字，那么一個詞語又是另一意思。定量目標是可以用數(shù)字明確下來的目標，比如需支付成本多少，但是預(yù)算是預(yù)計需支付的金額，只能估計一個整數(shù)，如萬元，無法精確到元角分。

（二）對預(yù)算項目編制的不重視

很多高校缺乏嚴格的預(yù)算執(zhí)行審批制度，各高校部門在預(yù)算執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)同意即可申報項目支出或調(diào)整項目支出內(nèi)容，或部分申報的項目不執(zhí)行，導(dǎo)致項目預(yù)算編制與執(zhí)行不符，嚴重影響了預(yù)算管理的嚴肅性。

（三）高校預(yù)算項目管理缺乏考評

目前，績效管理觀念薄弱，對預(yù)算資金使用績效不夠重視，工作被動應(yīng)付。各系部為了本系部建設(shè)得更好等利益，會爭取更多的項目。高校缺乏考評意識，沒有建立相應(yīng)的項目管理考評體系和對應(yīng)的獎懲措施，導(dǎo)致各系部之間對項目預(yù)算報著“重預(yù)算，輕效益”的態(tài)度，從而很大程度上降低了對預(yù)算的控制力，同時也降低了各部門的積極執(zhí)行預(yù)算的熱忱，只為完成項目而實施，忽略了執(zhí)行項目可以達到更高產(chǎn)出、效益、滿意度，使得項目管理流于形式。

四、解決問題的改進措施

（一）深入宣傳普及政府管理績效理念

高校實施績效預(yù)算管理是一項系統(tǒng)化工程。從設(shè)定項目績效目標、項目執(zhí)行監(jiān)控、項目績效評價、項目績效評價結(jié)果應(yīng)用是一個螺旋式上升的循環(huán)，需要相關(guān)部門的積極參與。政府管理績效理念，首先要得到高校領(lǐng)導(dǎo)重視，可成立相應(yīng)的預(yù)算績效管理組織機構(gòu)，促進績效理念以正式化的方式深入宣傳，使編制項目預(yù)算制度化，使高校領(lǐng)導(dǎo)、各系部以及有關(guān)人員都參與進來。

（二）充分發(fā)揮財務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計的功能作用

項目執(zhí)行過程中，財務(wù)部門要監(jiān)控項目的執(zhí)行進度，項目是否簽訂合同，項目內(nèi)容是否需通過政府采購形式采購，通過政府采購形式購買的貨物是否辦理驗收入庫、辦理固定資產(chǎn)手續(xù)，項目是否按合同規(guī)定支付貨款，項目支付金額是否超預(yù)算，項目資金是否?？顚Ｓ玫取Ｘ攧?wù)部門起著第一道門檻的作用。國家相關(guān)政策、法律法規(guī)等文件更新，財務(wù)部門人員要與時俱進，更新專業(yè)理論知識，熟練掌握業(yè)務(wù)內(nèi)容，充分發(fā)揮財務(wù)監(jiān)控作用。

財務(wù)部門盡管秉著謹慎性原則，還是會有疏忽的時候。內(nèi)部審計起著第二道門檻的作用。用內(nèi)部審計鞭策財務(wù)監(jiān)控，財務(wù)監(jiān)控作用會發(fā)揮的更充分。內(nèi)部審計是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和建立權(quán)力約束機制的重要職能部門。內(nèi)部審計要加強對項目績效目標實現(xiàn)程度、合同執(zhí)行情況、財務(wù)監(jiān)控情況、項目自評報告等內(nèi)容的審計。通過內(nèi)部審計可找出制度不合理、項目預(yù)算編制的風(fēng)險點等問題，高校管理機構(gòu)針對這些問題制定相對應(yīng)的解決措施，理順各層次關(guān)系，完善組織機構(gòu)，規(guī)范規(guī)章制度。

財務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計兩者并肩前行，兩大職能充分發(fā)揮作用，進一步深化高校管理。

（三）建立健全績效評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤機制

國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。《江西省財政廳關(guān)于修訂<省級行政事業(yè)單位項目支出預(yù)算管理辦法（試行）的通知>》（贛財預(yù)[2007] 91號）規(guī)定：對年度預(yù)算安排的項目要建立績效考評制度，考評工作由省財政廳和主管部門負責(zé)組織實施。省財政廳和主管部門要將項目完成情況和績效考評結(jié)果作為以后年度審批立項的參考依據(jù)。

首先要建立一套項目預(yù)算績效評價體系，設(shè)立公平、完整、可對比的績效評價指標，使績效評價結(jié)果具有公平性、完整性、可比性。項目績效評價結(jié)果影響相應(yīng)系部以后年度的項目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算。將項目績效評價結(jié)果細化為不同等級，在設(shè)立獎懲制度時，需要充分考慮能否調(diào)動各系部的積極性。

現(xiàn)階段項目績效評價范圍偏小，利用自評、第三方評價等評價方式，擴大高校項目績效評價范圍。只有在項目預(yù)算充分進行績效評價情況下，才能建立績效評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤機制。

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