□ 徐慧楓

改革開放以來的城鄉(xiāng)發(fā)展差異，為農(nóng)村勞動力的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了巨大牽引力，農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移在較短時間內(nèi)推動了城鎮(zhèn)化水平的快速提升。作為農(nóng)民工流入大省，2017浙江省年常住人口城鎮(zhèn)化率高達68%，超出全國10個百分點左右。然而人口的轉(zhuǎn)移速度遠遠高于市民化速度，總量達1387萬的農(nóng)民工在浙江省各個城鎮(zhèn)就業(yè)、生活實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)換后，卻未能實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務(wù)水平和基本市民權(quán)益。十九大報告在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中明確指出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。盡管社會各界均已認識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)的迫切性，但市民化的推進依然進展緩慢。市民化進程需要大量的資金投入，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔主體模糊、責任不清、分擔機制欠缺是當前面臨的重大突出問題。因此，厘清農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的形成邏輯和基本構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)上對浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本進行貨幣估值，針對當前成本分擔中的困境創(chuàng)新分擔機制，對于加快浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程具有重大現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的研究綜述

目前，關(guān)于“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本”的研究主要聚焦于以下幾個方面：

(一)有關(guān)成本構(gòu)成的探討

從其承擔主體來看，可分為公共成本和私人成本，[1]-[3]這在學界已形成較為廣泛統(tǒng)一的共識。而對于這兩類成本的細分，不同學者有所差異且研究的側(cè)重點也不盡相同：從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的本質(zhì)出發(fā)，張國勝、陳瑛認為實現(xiàn)農(nóng)民工市民化各方面轉(zhuǎn)變的資金投入明顯有賴于其他經(jīng)濟主體，因此，市民化成本是一種社會成本，目的在于矯正農(nóng)民工的權(quán)利缺失及勞動的貶值，這種補償涉及教育住房、公共衛(wèi)生、社會保障以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投入等方方面面；[4]從其主體出發(fā)，丁萌萌、徐滇慶認為戶籍制度改革是推進城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，解決戶籍問題過程中政府所需支付的公共成本是市民化成本的最主要部分，包括農(nóng)民工隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本等六項支出；[5]從可測性出發(fā)，劉美月、李開宇認為私人發(fā)展成本除個人生活成本、住房成本外還涉及機會成本和非經(jīng)濟因素成本，鑒于非經(jīng)濟因素的不可測量，在具體測算過程中往往忽略不計。[6]

(二)有關(guān)成本測算的實證分析

不少學者基于自身對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本構(gòu)成的理解，對不同地區(qū)市民化成本進行了測度，結(jié)果呈現(xiàn)多樣性和差異性。從政府支出角度看，部分學者認為“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”進程中，政府公共支出數(shù)額龐大，造成了巨大的財政壓力。如國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認為政府財政需要為每個市民化的農(nóng)民工支出8萬元左右的公共服務(wù)成本，[7]馮俏彬認為以2011年為不變價格計算，國家財政需要負擔包括隨遷子女教育成本、養(yǎng)老保險成本、最低生活保障成本及保障房成本在內(nèi)的1.8萬億公共支出；[8]但也有研究發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政府公共支出并非如想象中的那么高。如作為跨省農(nóng)民工重要流入地的東部沿海城市——寧波市，“十二五”期間若將子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、權(quán)益維護、社會保障住房等六個領(lǐng)域的公共服務(wù)延伸到474萬農(nóng)民工身上，則人均成本在1.35萬元到2.55萬元之間，成本不高的原因在于當前廣覆蓋原則下城鎮(zhèn)普通居民所享受的實際公共水平其實也不夠高。[9]此外，“農(nóng)民工市民化成本”還呈現(xiàn)出較明顯的地域差異和代際差異：地域差異方面，市民化的總成本與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平基本呈現(xiàn)正相關(guān)，較欠發(fā)達地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)生存成本高、基礎(chǔ)設(shè)施成本低。[10]代際差異方面，有關(guān)調(diào)查表明由于購房意愿及養(yǎng)老保險繳費的代際差異使得江蘇省第一代外來農(nóng)民工與新生代外來農(nóng)民工市民化成本存在3.1萬元的人均差額。[11]

(三)有關(guān)成本分擔主體的討論

經(jīng)驗層面上，學界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的分擔主體及其責任已有較為明確的認識，分擔主體主要包括政府、企業(yè)及個人三個方面。政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的主要承擔者，不僅要處理好同企業(yè)等其他經(jīng)濟主體的關(guān)系，同時也需明確中央政府與地方政府——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地政府與流入地政府的權(quán)責義務(wù)劃分。[12]-[13]此外，慈善機構(gòu)等社會組織可通過法律維權(quán)和社會資助等方式為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化提供支持。[14]

不難看出，已有研究對于市民化成本的成本構(gòu)成及分擔主體多從經(jīng)驗層面出發(fā)進行論證，缺少理論支撐。因此，本文將從社會成本理論視角出發(fā)，厘清市民化成本形成邏輯，并基于此討論市民化成本的基本構(gòu)成及分擔主體。已有研究成果中鮮有浙江省省級層面市民化成本估算的實證分析。浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例較高，是外來農(nóng)民工主要流入地，盡管經(jīng)濟基礎(chǔ)較為扎實，但在新型城鎮(zhèn)化進程中仍面臨可持續(xù)發(fā)展的壓力，其在市民化進程中遇到的問題更加復雜多樣。本課題選取浙江省作為樣本進行市民化成本的估算并探討成本分擔存在的困境和對策，頗具典型性。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本形成邏輯

“社會成本”理論源于福利經(jīng)濟學對“外部效應(yīng)”存在的關(guān)注。英國福利經(jīng)濟學家庇古在其1920年出版的《福利經(jīng)濟學》中提出“外部效應(yīng)”的思想，認為某一生產(chǎn)者或消費者的行為將會影響到另一生產(chǎn)者或消費者的成本，這種“外部性”既可能是“外部經(jīng)濟”亦可能是所謂的“外部不經(jīng)濟”。由于“外部效應(yīng)”的存在，個體成本同社會成本之間往往存在不一致，行為主體承擔的私人部分及非行為主體承擔的外在部分兩者之和共同構(gòu)成了社會成本，當其值最小時，社會資源達到最優(yōu)配置。因此，社會成本理論被引入了政治經(jīng)濟學政策抉擇的分析框架。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非簡單地將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，而是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后進一步地融入城市，即農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時，實現(xiàn)了其身份地位、價值觀念、生產(chǎn)生活方式的市民化轉(zhuǎn)變，平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項社會福利和基本權(quán)利保障。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)在于實現(xiàn)社會保障、城鎮(zhèn)住房、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的均等化，同時培育其城鎮(zhèn)生活的經(jīng)濟適應(yīng)能力，市民化成本即指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受當?shù)爻鞘袘艏用裢鹊尼t(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、教育等各種社會公共服務(wù)和權(quán)利所需投入的成本總和，既包括私人部分，也包括公共部分，就其本質(zhì)而言是一種社會成本。

經(jīng)濟行為的外部性引致了社會成本的非行為主體承擔部分，外部性的根源在于市場機制的缺失及相關(guān)政策執(zhí)行的副作用。[15]長期以來，制度性壁壘是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后的重大現(xiàn)實障礙。城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)背景下，以二元戶籍制度為主并因此而衍生出的城鄉(xiāng)之間差異化的社保制度、土地制度、勞動就業(yè)制度及政治權(quán)利制度等一系列制度性遺留是造成市民化進程滯后的因素。這些不平等的社會屏蔽制度直接或間接地導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育水平等方面具有某種先天劣勢，在生活方式、經(jīng)濟適應(yīng)能力、思想價值觀念方面不能順利地實現(xiàn)市民化，這種情況具有普遍性和集體性。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)戶籍制度下，城鎮(zhèn)戶籍在身份甄別基礎(chǔ)上派生出了資源配置功能。盡管當前戶籍制度逐步回歸于人口登記功能，但地方政府的潛在政策傾向往往會偏向于保護當?shù)爻鞘芯用竦睦娑苯踊蜷g接地損害農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本是長期以來以戶籍制度為核心的一系列制度的副作用及相關(guān)政策性排斥所形成的歷史積淀，是對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)力缺失的一種補償。

三、浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本貨幣估值的實證分析

2017年浙江省政府辦公廳出臺了《關(guān)于調(diào)整完善戶口遷移政策的通知》涉及落戶政策和戶口遷移政策，其中“優(yōu)秀”農(nóng)民工可無條件落戶。但伴隨著戶籍制度的逐步放開，我國東部地區(qū)農(nóng)民工增長依舊乏力，甚至多地仍現(xiàn)用工荒，2017浙江省年農(nóng)民工總量增長率僅為2.4%。跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在高房價及附著在戶籍制度上的一系列權(quán)益無法得到解決的情況下，農(nóng)民工進城落戶意愿依舊不強烈，根據(jù)2016年底浙江省《農(nóng)民工市民化進程研究》的調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的意愿僅為42%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后意味著其將放棄農(nóng)村戶籍所附加的一系列土地權(quán)益，包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)，以及土地確權(quán)后流轉(zhuǎn)、抵押貸款所帶來的資本性收益。農(nóng)業(yè)戶籍利益增多、市民化機會成本上升以及過高的城鎮(zhèn)購房成本使得農(nóng)民市民化意愿減弱。

那么，浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化購房成本及其他各類成本規(guī)模到底有多大？社會成本的私人部分及公共部分各負擔多少？本文將基于市民化成本的基本構(gòu)成，構(gòu)建相關(guān)成本測算模型，對浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本進行貨幣估值，并在此基礎(chǔ)之上進一步厘清市民化成本的分擔問題和相關(guān)分擔機制。

(一)市民化成本模型的構(gòu)建

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本既包括經(jīng)濟成本也包括融入城市生活所承受的情感及行為適應(yīng)所帶來的非經(jīng)濟因素成本，但由于非經(jīng)濟因素成本難以量化，故只測量其經(jīng)濟成本。當前學術(shù)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的構(gòu)成尚未形成統(tǒng)一的劃分標準和依據(jù)，因此基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的社會成本本質(zhì)屬性，結(jié)合當前浙江省市民化成本分擔的面臨的主要問題和實際情況，本文將市民化成本分為私人成本(C私人)與公共成本(C公共)兩大類。私人成本主要包括城鎮(zhèn)個人生活成本(C1)、住房成本(C2)及機會成本(C3)三方面。公共成本主要包括基礎(chǔ)設(shè)施成本(C4)及社會保障成本(C5)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本(C總)可進一步可表示為：

C總=C私人+C公共=(C1+C2+C3)+(C4+C5)

(二)成本測算

1.生活成本(C1)

生活成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型后在城鎮(zhèn)生活所需承擔的生活必需品及文化生活服務(wù)等消費支出，不包括其住房成本。以此來衡量城鎮(zhèn)戶籍居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活消費差距?；跀?shù)據(jù)的可獲得性，本文采用浙江省農(nóng)村居民消費水平來替代省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活消費水平，同時為避免單一年份數(shù)據(jù)的絕對性，采用2012年至2016年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年消費差額的均值作為當前城鎮(zhèn)個人生活成本(C1)。結(jié)合表1數(shù)據(jù)，可得：

因此，浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型后所增加的城鎮(zhèn)生活成本為12358.8元。

表1 浙江省城鄉(xiāng)居民人均消費差異 (單位：元)

數(shù)據(jù)來源：《2017年浙江統(tǒng)計年鑒》

2.住房成本(C2)

部分學者認為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已通過租賃的形式在城鎮(zhèn)獲得居住條件，因此市民化轉(zhuǎn)變過程并不需要購買經(jīng)濟適用房或商品房來滿足其居住需要。[16]也有學者認為，城市居住成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安居的最低資金投入，因此，這種人均住房成本應(yīng)等同于獲得當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積所對應(yīng)的廉租房、經(jīng)濟適用房的平均建設(shè)成本，而非商品房的購買成本。[11]與此觀點相悖，本文認為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均住房成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城鎮(zhèn)居民相同居住環(huán)境所需投入的住房購買成本，而非購買最低標準的保障性住房所需成本。鑒于數(shù)據(jù)可得性，本文以當前獲得浙江省城鎮(zhèn)人均住房面積所對應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的住宅售價近似代替農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的居住成本，其計算公式為：

C=P×S

表2 浙江省房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅銷售面積和銷售額

數(shù)據(jù)來源：《2013-2017年浙江統(tǒng)計年鑒》

3.機會成本(C3)

機會成本(C3)指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所放棄的農(nóng)村生活能夠帶來的經(jīng)濟收益，大致等于農(nóng)村居民收入減去消費支出得到的凈收入。本文將浙江農(nóng)村居民年均凈收入代替省內(nèi)所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的年均機會成本，相關(guān)數(shù)據(jù)見表3，因此，寧波外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化年均機會成本(C3)為各年農(nóng)村居民年均凈收入的均值4817.8元。

表3 浙江省農(nóng)村居民人均凈收入 (單位：元)

4.基礎(chǔ)設(shè)施成本(C4)

基礎(chǔ)設(shè)施成本是外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后政府增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資所產(chǎn)生的成本。一個外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的邊際城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本約等于城鎮(zhèn)人均基礎(chǔ)設(shè)施成本，鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取浙江統(tǒng)計年鑒中2012-2014年去除房地產(chǎn)開發(fā)后的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資進行年度城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本的測算，相關(guān)數(shù)據(jù)見表4，最終計算所得浙江省外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本(C5)約為23788.9元。

表4 浙江省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本

數(shù)據(jù)來源：整理自《 2017年浙江統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒2017》

5.社會保障成本(C5)

市民化的社會保障成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市完成職業(yè)和身份轉(zhuǎn)變所需投入的社會保障資金，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育是較為核心的內(nèi)容。本文依據(jù)浙江省社保最低繳費基數(shù)計算各項社會保障所需支付的成本。參照用人單位繳費比例對企業(yè)所承擔的社會成本進行測算(采用社保最低繳費基準年度均值進行測算)。計算過程見表5、表6，最終測得當前市民化人均所需年度社會保障成本約為9203.03元。

表5 浙江省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本

注：數(shù)據(jù)整理自《2012-2016年浙江省全社會單位在崗職工年平均工資統(tǒng)計公報》，社保月繳費基數(shù)下限為月工資的60%。

表6 浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會保障成本 (單位：元)

注：工傷保險存在0.5%、1%、2%的行業(yè)差別基準費率，本文選取1%進行計算

由以上五項主要成本加總即可得到當前浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的年度人均成本：

C總=(C1+C2+C3)+(C4+C5)=1.23588+14.45+0.48178+2.37889+0.920303=19.47萬元

(三)市民化成本認知辨析

1.成本規(guī)模認知

上文測得當前年度浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本約為19.47萬元，考慮到市民化的年限及人口規(guī)模后，市民化成本的確龐大。其中住房成本比例高達74%，這也是當前部分城市推出購房落戶政策的重要現(xiàn)實依據(jù)，解決城鎮(zhèn)住房問題后市民化難度將大大降低。此外，本文測算所得基礎(chǔ)設(shè)施人均成本約為2.38萬元，但當前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在一定程度上已滿足了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的部分需求，且基礎(chǔ)設(shè)施的提供具有規(guī)模效應(yīng)，新增市民的邊際成本往往低于當前已有設(shè)施的平均成本，因此基礎(chǔ)設(shè)施市民化成本的實際支出小于理論測算值。

2.成本分擔主體認知

市民化總成本僅依靠單一主體來承擔，壓力之大難以為繼。使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城鎮(zhèn)居民的各項權(quán)益，是各級政府的職責所在，但政府并非社會成本的唯一出資者。世界各國社會保障均是由政府、企業(yè)、個人共同分擔的。建立以政府、企業(yè)、個人為主，多方共同出資的市民化成本分擔機制是可持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的可行途徑。從剩余價值理論出發(fā)，企業(yè)利潤及社會各項收入均來自勞動者的勞動創(chuàng)造。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是市民化的直接受益者，在享受城鎮(zhèn)居民權(quán)利的同時理應(yīng)承擔個人的城鎮(zhèn)生活成本和發(fā)展成本。

3.成本支付時間認知

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本并非短期內(nèi)一次性支付，具有長期分散支付的特點。市民化人口的居住環(huán)境可從廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房逐步向商品性住房過度。醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障支出在時間上具有分散性、滯后性，多集中于老年階段。第一代農(nóng)民工已到退休年齡，由于其養(yǎng)老資源的制度性缺失及根植于內(nèi)心的鄉(xiāng)土情結(jié)，大部分選擇返鄉(xiāng)養(yǎng)老模式。當前市民化對象主要面向第二代及新生代農(nóng)民工，將其納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老及醫(yī)療保險體系，不僅不會增加保險基金的支付壓力，反而能夠進一步擴大保險基金資金池，增強社會保障基金的支付能力。

四、 成本分擔困境及對策

(一)成本分擔困境

1.多元主體成本分擔合力尚未形成。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔問題目前已引起社會各界的普遍重視，政府主導、企業(yè)及個人共同分擔的“三位一體”模式獲得了廣泛共識，但其仍然停留在理論探討及思想認識層面?，F(xiàn)實推進中，企業(yè)及個人的主體性作用尚未完全發(fā)揮，成本分擔積極性不高。企業(yè)社會責任履行往往與其最大化的利益追求相悖，多將其成本分擔限定于生產(chǎn)成本范疇，對農(nóng)民工城鎮(zhèn)經(jīng)濟適應(yīng)能力培育的投入有限。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的被動市民化人口，盡管已獲得部分征地或拆遷安置補償，但其市民化成本分擔意愿仍然較低。政府對市民化成本分擔責任的履行缺乏有效引導與監(jiān)督，政策層面無論是頂層制度設(shè)計還是基層實施方案均未制定落實。

2.政府主體間博弈現(xiàn)象突出。中央政府與地方政府、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地政府與流出地政府在成本分擔過程中所承擔的角色與其掌握的資源不匹配，各主體間利益博弈頻發(fā)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利，同時促進有效內(nèi)需的增長，對中央政府及地方政府而言均具有積極的正面意義，中央與地方都應(yīng)分擔相應(yīng)成本。地方政府市民化成本除中央轉(zhuǎn)移支付部分外，大部分要由地方政府承擔，而分稅制下，地方政府財稅收入能力被削弱，財政支出能力有限，因此導致中央與地方政府的“行為不一致”。相對于流出地而言，流入地地方政府財政支出壓力更大。中央政府基于戶籍人口劃分對地方政府進行各項公共服務(wù)經(jīng)費的劃撥，市民化的大量保障經(jīng)費存留在流出地，并未隨人口的流動發(fā)生轉(zhuǎn)移。流入地與流出地政府之間缺少相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制，流入地政府得不到相應(yīng)的中央資金劃撥卻要提供外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的公共服務(wù)供給，陷入了成本分擔的窘境。同時，農(nóng)民工群體具有相當大的流動性，成本投入的收益回報要在較遠期實現(xiàn)，因此在職業(yè)能力培訓等方面，流入地政府及企業(yè)很難忽視成本的投入風險，而盡其所能地分擔責任。

3.分擔主體財力不足。當前各地政府涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍、就業(yè)、住房、隨遷子女教育等惠民政策陸續(xù)出臺，但配套的財政政策及專項補助政策未能及時制定。在政府財力的約束下，市民化推進工作仍集中于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件層面，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的均等化仍然滯后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際享受的公共服務(wù)質(zhì)量仍然不高。經(jīng)濟下行環(huán)境下，企業(yè)受成本上升及價格下降的雙重擠壓，利潤空間縮小，成本分擔能力削弱。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地資產(chǎn)權(quán)利難以變現(xiàn)，物質(zhì)資本的匱乏導致人力資本的低投入，從而陷入低工資——低人力投資——低工資的惡性循環(huán)，私人成本承擔能力難以提高。各主體財力不足是當前市民化的最大障礙。

(二)成本分擔機制創(chuàng)新

1.建立政府部門責權(quán)利考核及企業(yè)勞動監(jiān)管機制。正強化與負強化措施并用，激勵與懲戒并舉，強化各主體成本分擔激勵考核。明確政府責任，在權(quán)責利統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，中央政府加強對地方政府成本分擔的引導及監(jiān)管。既要改變政府大包大攬的“全能型保姆形象”及管理模式，又要在政策層面規(guī)范各級政府的成本分擔責任及分擔邊界。明確政府市民化成本分擔義務(wù)和主導地位的同時，避免其負擔過重，從而影響市民化質(zhì)量及進度。強化對企業(yè)的勞動監(jiān)管，促進其對市民化成本的有效分擔。完善相關(guān)就業(yè)保障制度，規(guī)范企業(yè)用工行為的同時，督促企業(yè)按相關(guān)法律規(guī)定在其生產(chǎn)成本范疇內(nèi)繳納“五險一金”等相關(guān)社會保險費用。加強政府、企業(yè)、金融機構(gòu)的溝通協(xié)作，鼓勵金融機構(gòu)對企業(yè)的金融支持，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，加強企業(yè)成本分擔能力。同時，政府部門可設(shè)定相關(guān)稅收優(yōu)惠、財政補貼、企業(yè)形象宣傳等方式激勵企業(yè)在政策強制性要求之外進一步改善農(nóng)民工居住環(huán)境、加強職業(yè)技能及生活適應(yīng)能力的培訓。

2.創(chuàng)新財稅及轉(zhuǎn)移支付制度。加快財稅體制改革，理順中央與地方政府的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，確保財權(quán)與支出責任相匹配，明確中央及地方政府市民化成本分擔所對應(yīng)的支出范圍及比例劃分， 緩解地方政府財稅權(quán)力減弱而財政支出內(nèi)容不斷增加的體制矛盾。改革以戶籍制度為核心的各項福利政策，建立與常住地人口相掛鉤的公共服務(wù)及社會保障制度，完善以常住人口為依據(jù)的中央政府轉(zhuǎn)移支付與財政補助機制，按照常住人口規(guī)模、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平設(shè)立差異化的補助標準，從而確保資源的優(yōu)化配置。建立分級信息監(jiān)測及聯(lián)動體系，及時掌握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動及各級政府成本分擔狀況，為區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換及流動人口的社保、教育等福利銜接提供及時可靠的事實依據(jù)。構(gòu)建地方政府間的利益協(xié)調(diào)補償機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地與流出地政府間的成本分擔，通過流出地政府對流入地政府的轉(zhuǎn)移支付或與人口掛鉤的建設(shè)用地指標跨區(qū)域再配置，平衡流入地和流出地之間的分擔責任，保障其分擔能力。

3.建立多元化融資機制。通過發(fā)行政府債券、設(shè)立市民化專項政府基金等方式加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政內(nèi)支持力度，同時激發(fā)市場資源配置功能，拓展財政融資渠道。降低相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)投資門檻，創(chuàng)新政府與社會資本合作模式，發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用，通過合理定價、特許經(jīng)營權(quán)、政府補貼等方式保障投資的合理回報滿足資本的逐利性，吸引社會資本參與到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)民工職業(yè)能力培訓等公共服務(wù)領(lǐng)域，分擔政府財政壓力。保障農(nóng)民財產(chǎn)性收益，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的自我分擔能力。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，實現(xiàn)農(nóng)民對集體資產(chǎn)的使用、占有和收益分配權(quán)利。探索農(nóng)村土地資本化運作，深化農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，盤活閑置土地資源，賦予農(nóng)村土地融資擔保等權(quán)利，建立統(tǒng)一的承包地經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。建立有效的農(nóng)村土地及集體資格權(quán)退出機制，給予市民化人口合理安置補償，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資產(chǎn)的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移提供制度支撐。

4.分層次分階段推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。一次性實現(xiàn)全體農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障和公共服務(wù)的市民化水平，短期內(nèi)資金支出壓力過大。當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，一部分已完全融入城鎮(zhèn)生活，生活方式“去農(nóng)化”，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作及住所；另一部分仍然奔波往返于城鄉(xiāng)之間，呈現(xiàn)“候鳥式”生活狀態(tài)。兩類人群與城鎮(zhèn)的契合度不同，市民化難度也存在顯著差異。按照城市融入程度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行層次劃分，可率先推進深度融入人群的市民化，分階段滿足不同層次人群的社會保障以及公共服務(wù)需求，逐步實現(xiàn)全體農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實質(zhì)性市民化，以此緩解市民化短期資金壓力，實現(xiàn)市民化的高質(zhì)量推進。引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的中小城鎮(zhèn)市民化。相對大城市而言中小城鎮(zhèn)一次性住房成本投入較低，降低市民化成本的同時，可緩解大城市資源環(huán)境承載壓力。通過改善中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)，因勢利導布局符合中小城鎮(zhèn)區(qū)位特色的產(chǎn)業(yè)集聚，可增大中小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。