李 君

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院)研究生院，北京，100091)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)消除了公共部門與私人部門的區(qū)別，政府不僅負(fù)責(zé)提供公共物品，還負(fù)責(zé)提供私人物品，在這種模式下很難實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給。1978年改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制改革開始了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)再到建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代財(cái)政政策實(shí)踐伴隨著改革開放而產(chǎn)生，40年財(cái)政政策實(shí)踐始終貫穿著一條主線，即以公共財(cái)政體制匹配社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場體制、以財(cái)政現(xiàn)代制度匹配現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，都離不開對(duì)財(cái)政政策的深刻認(rèn)識(shí)和財(cái)政政策的成功實(shí)踐。

一、改革開放40年我國財(cái)政政策實(shí)踐回顧與分析

黨的十九大報(bào)告提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！盵1]34加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度是新時(shí)代財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，改革開放40年來，我國財(cái)政政策大致經(jīng)歷了五個(gè)階段，面對(duì)一次次復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢，財(cái)政政策實(shí)踐為中國經(jīng)濟(jì)從小到大、從大到強(qiáng)發(fā)揮了重要作用，并在40年中逐漸形成了具有中國特色的財(cái)政政策和財(cái)政實(shí)踐。

(一)1997年以前的財(cái)政政策實(shí)踐

這一時(shí)期的財(cái)政政策分為兩個(gè)階段：一是1978—1986年，以解決國民經(jīng)濟(jì)比例不協(xié)調(diào)為目標(biāo)。1978年十一屆三中全會(huì)后，我國開啟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路。出于國家安全的需要，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國實(shí)施趕超戰(zhàn)略和工業(yè)化方針，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供了大量的資金和原料，造成農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)，農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)等許多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品數(shù)量不足。為了解決比例不協(xié)調(diào)問題，中央實(shí)施了一系列政策：一是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是國家各級(jí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)調(diào)整固定資產(chǎn)投資狀況，提高輕工業(yè)投資比重，防止重工業(yè)比重繼續(xù)增加；三是改革計(jì)劃體制，通過指導(dǎo)性計(jì)劃代替指令性計(jì)劃，賦予地方和企業(yè)更多的自主權(quán)，國家與企業(yè)分配實(shí)行“減稅讓利”，中央與地方財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”。

二是1987—1997年，以治理通貨膨脹為目標(biāo)。改革開放極大激發(fā)了市場活力，票據(jù)經(jīng)濟(jì)瓦解，人們對(duì)商品的需求迸發(fā)，但是這一時(shí)期還是短缺經(jīng)濟(jì)，商品供不應(yīng)求，物價(jià)不斷上漲，其中，1987、1988年消費(fèi)品零售價(jià)格指數(shù)(CPI)甚至分別達(dá)到20%、21%。1989年人民日?qǐng)?bào)在《元旦賀詞》中寫道：“我們遇到了前所未有的嚴(yán)重問題。最突出的就是經(jīng)濟(jì)生活中明顯的通過膨脹、物價(jià)上漲幅度過大，黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)上的某些消極腐敗現(xiàn)象也使人觸目驚心。”[2]所以國家宏觀調(diào)控的中心任務(wù)之一就是治理通貨膨脹。為治理經(jīng)濟(jì)過熱，1990年底，決策層突破意識(shí)形態(tài)的障礙，批準(zhǔn)上海、深圳兩地相繼成立證券交易所，這是自1949年接管上海、整頓通貨膨脹而關(guān)閉資本市場后，時(shí)隔41年資本作為一個(gè)重要的投資和生產(chǎn)要素重新回歸市場；1992年，鄧小平在深圳、珠?？疾?，發(fā)表“南巡講話”，結(jié)束姓資姓社的大討論，要求“膽子大一點(diǎn)，步子快一點(diǎn)”，重新推動(dòng)商品經(jīng)濟(jì)改革，引發(fā)全民經(jīng)商熱潮；1993年在十四屆三中全會(huì)上，黨中央提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這一系列頂層設(shè)計(jì)、基層參與的市場化改革措施使中國走出經(jīng)濟(jì)困境。為抑制嚴(yán)重的通貨膨脹，從1993年開始實(shí)行適度從緊的“雙緊”政策?！?994年人民幣深度貶值，實(shí)行有管理浮動(dòng)匯率制度，意味著中國全面實(shí)行出口導(dǎo)向政策?！盵3]

“分灶吃飯”和“財(cái)政大包干”激發(fā)了地方政府積極性，但也直接導(dǎo)致財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重逐年下降，中央政府宏觀調(diào)控能力減弱。1994年我國建立新的財(cái)政稅收體制，將沿用多年的財(cái)政包干制度改為新的分稅制，從而改變中央政府與地方政府的財(cái)稅關(guān)系。分稅制按照稅種劃分中央和地方收入來源，將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，極大提高了中央政府財(cái)政收入和宏觀調(diào)控的能力。分稅制執(zhí)行第一年，中央政府的財(cái)政收入比上一年猛增200%，在全國財(cái)政總收入中所占的比重由上年的22%急升至56%[4]。經(jīng)過大約三年的整頓治理，成功抑制了通貨膨脹，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸，積累了治理通貨膨脹的經(jīng)驗(yàn)。

(二)1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策

20年的改革開放釋放了大量改革紅利，市場供給大量增加，我國從賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，逐漸進(jìn)入過剩經(jīng)濟(jì)時(shí)代。與此同時(shí)，從1997年夏季開始，美國的對(duì)沖基金狙擊亞洲各國貨幣，引爆“亞洲金融危機(jī)”，泰國、馬來西亞、菲律賓、印尼等國資本市場相繼失守，居民資產(chǎn)大幅度縮水。亞洲金融危機(jī)使周邊多國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，造成我國商品對(duì)外出口銳減，同時(shí)滬、深兩市受金融危機(jī)影響，股票狂跌，居民消費(fèi)意愿低迷，造成銀根緊縮，實(shí)體經(jīng)濟(jì)蕭條，出現(xiàn)大規(guī)模的民營企業(yè)倒閉浪潮。這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，GDP增長率逐年下降，1996年為9.6%，1997年為8.8%，1998年上半年下滑至7%。1998年5月出口開始出現(xiàn)負(fù)增長，投資需求增長乏力，企業(yè)虧損嚴(yán)重，銀行壞賬風(fēng)險(xiǎn)加劇。外部環(huán)境的沖擊，GDP增長率、出口、投資的下降，說明我國已經(jīng)出現(xiàn)通貨緊縮現(xiàn)象，政府決定采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的(適度擴(kuò)張)貨幣政策。一是在投資領(lǐng)域，增加國債發(fā)行量。1998年到2001年間，政府共發(fā)行長期建設(shè)國債5 100億元，四大國有商業(yè)銀行發(fā)放“配套資金”與財(cái)政撥款總額也大致相等，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修建高速公路、鐵路、發(fā)電、大型水利工程等，啟動(dòng)城市化建設(shè)。同時(shí)，實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策在實(shí)際操作中是適度擴(kuò)張，中央銀行先后7次降低存貸款利率，增加流通中的貨幣供應(yīng)。二是在出口領(lǐng)域，取消外貿(mào)限制權(quán)。為解決國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題，1998年國務(wù)院相繼出臺(tái)政策允許民營企業(yè)自營出口，開放外貿(mào)的進(jìn)出口自由權(quán)，刺激沿海省份出口貿(mào)易迅速發(fā)展。亞洲金融危機(jī)后，亞洲四小龍經(jīng)濟(jì)元?dú)獯髠?，未受重?chuàng)的中國經(jīng)濟(jì)則出現(xiàn)“水落石出”的效應(yīng)，物美價(jià)廉的中國商品開始銷往世界各地，“中國制造”成為榮耀名片。三是在消費(fèi)領(lǐng)域，政府取消福利性分房。為刺激內(nèi)需，1998年7月，國務(wù)院決定黨政機(jī)關(guān)一律停止分配福利房的做法，鼓勵(lì)按揭貸款購買商品房，房地產(chǎn)成為啟動(dòng)內(nèi)需的最大杠桿。這三大政策分別從投資、出口和內(nèi)需發(fā)力，構(gòu)成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“三駕馬車”。

積極的財(cái)政政策在解決通貨緊縮問題是及時(shí)有效的，遏制了經(jīng)濟(jì)下滑，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)也加劇了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾，如加快鋼鐵、水泥、煤炭等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一旦壓縮投資，必然造成這些領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩；加大政府投資不可避免會(huì)擠出民間投資，打擊民營經(jīng)濟(jì)和企業(yè)家群體發(fā)展。這一時(shí)期增發(fā)的國債從長遠(yuǎn)來看需要居民的稅收來償還。

(三)2005年轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財(cái)政政策

從2003年開始，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)升溫。這一階段的經(jīng)濟(jì)過熱主要是由投資增速和信貸擴(kuò)張引發(fā)的。在投資增速方面，2002年末、2003年初，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行換屆，許多地方的新任領(lǐng)導(dǎo)提出了規(guī)模宏大的市政建設(shè)和工業(yè)建設(shè)計(jì)劃[5]，導(dǎo)致投資過度。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2003—2007年間全國固定資產(chǎn)投資年平均增長25%以上(表1)，其中2004年第一季度更是高達(dá)43%，比上年同期高15.2%，鋼鐵、水泥、電解鋁三大行業(yè)在2003年接近翻番的基礎(chǔ)上，2004年分別增長107.2%、101.4%、39.3%，許多地方宣稱“中國已經(jīng)進(jìn)入重化工業(yè)時(shí)代”，要求把資本密集的“重化工業(yè)”作為本地投資的重點(diǎn)。在信貸擴(kuò)張方面，1994年開始全面實(shí)施的出口導(dǎo)向政策促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但是也產(chǎn)生外匯儲(chǔ)備大量增加、國際貿(mào)易摩擦加劇、貨幣政策作用減弱等問題。2001年國家外匯儲(chǔ)備增幅達(dá)28%，此后幾年增速一直保持在30%以上，特別是在2004年增速達(dá)到51%。外匯儲(chǔ)備的迅速增加促使中央銀行為收購?fù)鈪R投放的基本貨幣被動(dòng)增加，造成物價(jià)開始上漲，通貨膨脹壓力加大；同時(shí)隨著債務(wù)不斷擴(kuò)大，國債對(duì)經(jīng)濟(jì)連續(xù)的刺激，刺激效應(yīng)也在減弱。面對(duì)這種經(jīng)濟(jì)形勢，企業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政界存在很多不同的觀點(diǎn)，問題焦點(diǎn)是部分行業(yè)的“局部過熱”還是經(jīng)濟(jì)的“全面過熱”。政府判斷是部分行業(yè)的“局部過熱”，如房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)，要求按照突出重點(diǎn)、把握力度、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，完善宏觀調(diào)控，做到松緊適度，不搞一刀切。

表1 中國固定資產(chǎn)投資增長(2002—2007)

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(歷年)。

從積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財(cái)政政策，主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)有財(cái)政赤字和長期建設(shè)國債有所減少，財(cái)政赤字的比重從2002年的2.54%下降到2004年的1.99%，國債余額占GDP比重從2002年的19.4%下降到2003年 18.9%；二是嚴(yán)格加強(qiáng)“過熱行業(yè)”的投資審批、市場準(zhǔn)入等行政控制，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模增速，如2003年6月，央行發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，旨在控制房地產(chǎn)信貸和投資的過快增長；三是增加財(cái)政收入的同時(shí)，更加注重優(yōu)化支出機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)思想的提出，在取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，財(cái)政支出向科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、社保和生態(tài)等方面傾斜。

(四)2009年重啟積極的財(cái)政政策

2007年，中國經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)14.2%，實(shí)現(xiàn)了自1992年以來的最快增長。與此同時(shí)，美國爆發(fā)了由次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)，這次金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的破壞比10年前亞洲金融危機(jī)更加嚴(yán)重，全球經(jīng)濟(jì)驟然降溫。2008年中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一次“過山車”式的劇烈波動(dòng)。2008年年初，經(jīng)濟(jì)仍然沿著2007年下半年的走勢，工業(yè)增長和GDP依然保持快速增長勢頭，隨后，工業(yè)增加值、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)、生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)(PPI)在下半年都開始快速反轉(zhuǎn)。2008年GDP增速同比下降4.6%，降至9.6%，其中，第一季度到第四季度增速分別為10.6%、10.3%、9.9%、6.8%。這場危機(jī)主要從兩個(gè)方面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成沖擊。一是一直以來中國都實(shí)行出口導(dǎo)向政策、戰(zhàn)略，西方各國經(jīng)濟(jì)不景氣，導(dǎo)致我國出口企業(yè)的訂單減少，市場需求急劇萎縮，外貿(mào)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重下滑，而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)衰退和蕭條跡象。二是金融危機(jī)引發(fā)了中國某些高杠桿率的企業(yè)發(fā)生局部性的資產(chǎn)負(fù)債表危機(jī)。這些企業(yè)或多或少出現(xiàn)資金鏈斷裂危險(xiǎn)，在金融體系產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起資本市場上的價(jià)格跌落，從2007年10月開始，不到一年，上證指數(shù)從6 124點(diǎn)的歷史高位跌至1 664點(diǎn)，跌幅達(dá)2/3以上。

面對(duì)這樣的經(jīng)濟(jì)形勢，為最大限度減少危機(jī)造成的沖擊，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢，我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策在2008年第四季度發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，從前三季度的“防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱”[6]轉(zhuǎn)變?yōu)榈谒募径鹊摹皩?shí)現(xiàn)積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國內(nèi)需求措施”的方針[7]。這一時(shí)期積極的財(cái)政政策主要變現(xiàn)在：一是按照“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的方針，政府出臺(tái)了2009-2010年兩年中投資4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃；二是大規(guī)模增加政府支出，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，實(shí)施十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，全面加大鐵路、公路、城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是貨幣政策也從適度從緊轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度寬松，央行連續(xù)多次下調(diào)存款準(zhǔn)備金和利率，同時(shí)增加貨幣發(fā)行，加大對(duì)企業(yè)的信貸支持，刺激消費(fèi)和民間投資的增長。這些刺激政策保證了GDP的迅速回升，實(shí)現(xiàn)“V形見底反彈”。

二、十八屆三中全會(huì)以來的財(cái)政政策

2014年5月習(xí)近平總書記在河南考察，他說：“中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心?！盵8]經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新階段，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，從要素、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中央沒有繼續(xù)采取短期刺激措施，而是創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方法，在正視傳統(tǒng)需求管理的同時(shí)，從供給側(cè)出發(fā)實(shí)施財(cái)政政策宏觀調(diào)控，用改革的方法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，激發(fā)生產(chǎn)要素的活力，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定健康發(fā)展的新動(dòng)力。從經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力來看，傳統(tǒng)的需求側(cè)通過刺激消費(fèi)、投資、出口這“三駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，其中，投資和出口對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增速貢獻(xiàn)更大，消費(fèi)作為更持久更重要?jiǎng)恿Φ淖饔糜写尫拧Ｄ壳?，我國已?jīng)有2.25億全球規(guī)模最龐大的中產(chǎn)階層，消費(fèi)能力正在急速擴(kuò)容[9]，但部分產(chǎn)品不符合市場需求，導(dǎo)致很多人熱衷消費(fèi)國外產(chǎn)品。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革通過在勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和制度要素五個(gè)方面的改革，使我國經(jīng)濟(jì)增長模式更加可持續(xù)、更加健康。

(一)加快財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度

中共十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，立足于全面深化改革的宏觀棋局，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，新一輪財(cái)稅體制改革由此展開[10]。此后，中央實(shí)施了一系列財(cái)稅體制改革的新舉措。一是在預(yù)算管理改革方面，新制定的《預(yù)算法》包括了全部政府收支，除一般公共預(yù)算外，還包括了政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算；二是在稅收制度改革方面，新一輪的稅改不再圍繞稅收總量增減出措施，而是在“穩(wěn)定稅負(fù)”的前提下，全面實(shí)施營改增并優(yōu)化增值稅稅率，此外資源稅、環(huán)境稅、環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅等都在醞釀或推進(jìn)之中；三是在中央和地方財(cái)政關(guān)系改革方面，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，構(gòu)建現(xiàn)代中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的制度。

(二)從供給側(cè)進(jìn)行財(cái)政政策實(shí)踐是宏觀調(diào)控思維的重要轉(zhuǎn)變和重大創(chuàng)新

在十八大以前，為有效應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的沖擊，確保經(jīng)濟(jì)不出現(xiàn)大的波動(dòng)，繼續(xù)保持快速增長，政府主要采取擴(kuò)張性的需求管理政策。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激方案在幫助中國有效應(yīng)對(duì)外部沖擊的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列負(fù)面效應(yīng)，如產(chǎn)能過剩加劇、中小城市房地產(chǎn)庫存積壓、大中城市高房價(jià)抑制民眾消費(fèi)能力、地方債和企業(yè)債持續(xù)上升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度更大等。隨著大規(guī)模投資的連續(xù)刺激，投資效率邊際遞減，供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，加上外部需求減少的影響，需求管理政策產(chǎn)生的效果不能達(dá)到預(yù)期。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是改革開放以來我國宏觀調(diào)控思維的重要轉(zhuǎn)變，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過產(chǎn)品、技術(shù)、市場等領(lǐng)域的創(chuàng)新，為消費(fèi)者生產(chǎn)出更多質(zhì)量好、安全性高、舒適度強(qiáng)、個(gè)性鮮明的商品，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，從而形成創(chuàng)新帶動(dòng)有效供給、有效供給刺激有效需求的傳導(dǎo)機(jī)制，真正化解供需結(jié)構(gòu)性矛盾。

(三)從供給側(cè)進(jìn)行財(cái)政政策實(shí)踐具有鮮明問題導(dǎo)向意識(shí)

“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界，問題在于改變世界?！盵11]堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際問題，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突出特點(diǎn)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，結(jié)構(gòu)性、體制性問題日益突出，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品價(jià)格下降、實(shí)體企業(yè)盈利下降、財(cái)政收入增幅下降、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)特別是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升。面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題，凱恩斯主義需求管理的藥方療效有限，短期刺激只會(huì)延緩加深結(jié)構(gòu)性矛盾。這些問題不是經(jīng)濟(jì)周期本身的特點(diǎn)，而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾產(chǎn)生的。如果產(chǎn)能過剩這一結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決，工業(yè)品價(jià)格就會(huì)持續(xù)下降，企業(yè)效益就很難提高，環(huán)境污染就很難防治，經(jīng)濟(jì)增長就很難持續(xù)，財(cái)政收入增幅下降和政府企業(yè)債務(wù)上升狀況就很難改變。通過結(jié)構(gòu)性改革，去除過剩產(chǎn)能，淘汰“僵尸企業(yè)”，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)競爭性原則，深入推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革和資源優(yōu)化重組，提高實(shí)物資源、信貸資源和市場空間利用效率，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。

(四)堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以更加積極的財(cái)政政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

“要切實(shí)辦好自己的事情，堅(jiān)定不移推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)施好積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境變化，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。”[12]深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。通過改革財(cái)稅體制，減輕企業(yè)負(fù)稅，降低企業(yè)經(jīng)營成本，調(diào)動(dòng)各方積極性。隨著營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)全面推廣，大幅度降低增值稅稅率、社保費(fèi)率、企業(yè)所得稅名義稅率等，每年政府減稅降費(fèi)規(guī)模超萬億。

財(cái)政政策是再分配兼顧公平的重要手段，通過積極的財(cái)政政策補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板。2018年全國財(cái)政支出21萬億元，支出規(guī)模進(jìn)一步加大，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長10.9%，加大了對(duì)中西部、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施方面的投入，補(bǔ)齊道路、水利、環(huán)保、生態(tài)、交通等方面的短板。堅(jiān)持供給側(cè)發(fā)力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，嚴(yán)防地方隱形債務(wù)擴(kuò)大。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺(tái)，要求堅(jiān)持疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)的基本原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[13]。

三、結(jié)論

財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物，在不同歷史時(shí)期，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變化，政府會(huì)有針對(duì)性地采取不同的財(cái)政政策化解經(jīng)濟(jì)困局，在一定程度上保證了40年來我國經(jīng)濟(jì)增長奇跡和社會(huì)大局穩(wěn)定。通過縱向分析不同發(fā)展階段的財(cái)政政策，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論。一是從調(diào)控取向來看，宏觀調(diào)控和財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)了從直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。財(cái)政政策實(shí)踐更加遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律，這表現(xiàn)在一系列論述市場和政府在資源配置中發(fā)揮何種作用的會(huì)議之中。黨的十四大提出“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會(huì)修改為“市場在資源配置中的決定性作用”；從“市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”到十九大報(bào)告進(jìn)一步深化為“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。二是從調(diào)控手段看，逐步實(shí)現(xiàn)了從行政手段向經(jīng)濟(jì)手段的轉(zhuǎn)變。改革開放初期，財(cái)政政策受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較重，調(diào)控手段帶有強(qiáng)制性的行政色彩。隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控更加注重經(jīng)濟(jì)和法律手段，特別是通過政策和規(guī)則的調(diào)整改變微觀經(jīng)濟(jì)主體的利益結(jié)構(gòu)和心理預(yù)期，從而引導(dǎo)其調(diào)整行為，達(dá)到財(cái)政政策實(shí)踐的目的。三是從調(diào)控方式來看，宏觀調(diào)控從注重總量調(diào)控向注重總量和結(jié)構(gòu)并重的調(diào)控轉(zhuǎn)變?？偭空{(diào)控主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量、出口總量、投資規(guī)模、信貸規(guī)模等指標(biāo)，根據(jù)這些指標(biāo)的變化調(diào)整實(shí)施財(cái)政和貨幣政策，調(diào)整總供給和總需求，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期性高漲和蕭條采取相對(duì)應(yīng)政策；結(jié)構(gòu)調(diào)整則更加注重需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等方面的比例，并有針對(duì)性地采取產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使其不斷優(yōu)化升級(jí)。改革開放前期，宏觀調(diào)控主要側(cè)重于總量調(diào)控，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的加劇，宏觀調(diào)控將更加注重將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和總量結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平衡穩(wěn)定發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]30。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，政府提高相機(jī)決策能力，合理運(yùn)用財(cái)政政策優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要手段。提高財(cái)政決策科學(xué)化水平，要求宏觀調(diào)控與體制改革相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多宏觀經(jīng)濟(jì)失衡問題往往與體制改革不到位、新舊體制相互交織產(chǎn)生的摩擦沖突有關(guān)，在進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)堅(jiān)持深化體制改革，應(yīng)是中國未來宏觀調(diào)控的發(fā)展趨勢。