劉俊霞

(西安翻譯學(xué)院 商學(xué)院， 陜西 西安 710105)

作為服務(wù)貿(mào)易的重要組成部分，教育服務(wù)被納入中國《服務(wù)貿(mào)易發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，并將其作為24個重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域之一。近年來，我國在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域取得了重要進(jìn)展，但持續(xù)性的教育服務(wù)貿(mào)易逆差依然較大。由于教育屬于敏感行業(yè)，在擴(kuò)大開放過程中，對風(fēng)險的預(yù)判和防范是最大的難點(diǎn)，尤其是教育服務(wù)貿(mào)易在開放前的審批和開放中、開放后的監(jiān)管之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡，是當(dāng)前迫切需要解決的問題[1]。中國先后分三次批準(zhǔn)設(shè)立了上海(2013)，廣東、天津、福建(2014)，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西(2017)11個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展與實(shí)踐中，我國教育服務(wù)貿(mào)易的逆差現(xiàn)象已經(jīng)引起了有關(guān)方面的關(guān)注，尤其是上海自貿(mào)區(qū)對我國的教育開放與發(fā)展進(jìn)行了試點(diǎn)試驗(yàn)，并取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心在于通過制度創(chuàng)新探索產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展路徑，自貿(mào)區(qū)是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中立法與政策的試驗(yàn)平臺，通過自貿(mào)區(qū)探索發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的方式方法，可從實(shí)踐層面解決阻礙我國教育服務(wù)深入開放和教育服務(wù)貿(mào)易進(jìn)一步發(fā)展的部分問題[2]。

一、自貿(mào)區(qū)建設(shè)給教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展帶來的機(jī)遇

(一)我國教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的教育服務(wù)貿(mào)易在加入WTO后進(jìn)入較快發(fā)展期，教育服務(wù)貿(mào)易主要以留學(xué)生教育形式為主，教育服務(wù)的出口(來華留學(xué))和進(jìn)口(出國留學(xué))方面都有了較快的發(fā)展，來華留學(xué)生和中國出國留學(xué)生的人數(shù)都有了顯著增加。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年共有來自204個國家和地區(qū)的各類留學(xué)人員在全國31個省、自治區(qū)、直轄市的935所高等院校學(xué)習(xí)，其中碩士和博士研究生共計約7.58萬人，比2016年增加18.62%，我國出國留學(xué)人數(shù)在2017年首次突破60萬大關(guān)，達(dá)60.84萬人，同比增長11.74%。我國教育服務(wù)貿(mào)易雖取得較大發(fā)展，但教育服務(wù)貿(mào)易逆差并沒有得到緩解，在一些領(lǐng)域逆差有進(jìn)一步加大的趨勢。以教育服務(wù)貿(mào)易的主要方式——境外消費(fèi)(留學(xué)生教育)為例，我國在留學(xué)生人數(shù)、生均年消費(fèi)總額、高層次人才流失導(dǎo)致的前期投入與后期收益等方面均有不同程度的逆差[3]，如表1所示。

表1 我國出國留學(xué)人數(shù)和來華留學(xué)生規(guī)模(2008-2016年度)

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部，http://www.moe.gov.cn/.

教育服務(wù)貿(mào)易存在的主要問題有：第一，教育服務(wù)貿(mào)易形式單一，主要以留學(xué)生教育為主，來華留學(xué)規(guī)模占世界留學(xué)市場的份額偏低，教育服務(wù)貿(mào)易始終處于逆差狀態(tài)；第二，來華留學(xué)生生源國過于集中，高層次留學(xué)生比例偏小，來華留學(xué)生主要以亞洲和非洲國家的留學(xué)生為主，教育發(fā)達(dá)的歐洲和美洲的來華留學(xué)生數(shù)量較小，來華留學(xué)生中的學(xué)歷生比例非常低；第三，教育服務(wù)貿(mào)易收益差距明顯，我國留學(xué)生在歐美國家的年均花費(fèi)在50-70萬人民幣之間，而來華留學(xué)生在中國的平均花費(fèi)則為5-12萬人民幣?？梢?，中國的高等教育服務(wù)貿(mào)易雖然保持較好的發(fā)展態(tài)勢，但總體競爭力較弱，我國需要進(jìn)一步提高國際吸引力，提升教育服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。

(二)自貿(mào)區(qū)建設(shè)給教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展帶來的機(jī)遇

中國先后成立的11個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為扭轉(zhuǎn)教育服務(wù)貿(mào)易逆差提供了新思路，當(dāng)前我國教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展迎來了重要的歷史契機(jī)。

1.自貿(mào)區(qū)更加靈活和開放的政策促進(jìn)了教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。自貿(mào)區(qū)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良，在政策上更加開放和靈活，如上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單中都包含了更為開放的教育服務(wù)市場準(zhǔn)入措施，服務(wù)開放政策十分明確，自貿(mào)區(qū)建設(shè)在影響力及政策等方面為教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造了便利條件。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2013至2016年期間，上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)的教育出口規(guī)模明顯增加，第一批的上海自貿(mào)區(qū)最明顯，來華留學(xué)生由2013年的51 092人增加到2016年的59 887人，增加了8 795人，增幅達(dá)17%以上；第二批的廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)在2014至2016三年期間，來華留學(xué)生人數(shù)增長均較快，尤以廣東較為明顯，增加了3 307人，見表2。

表2中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來華留學(xué)生規(guī)模及排名(2013-2016年度) (單位：人)

Tab.2ThenumberandrankingofinternationalstudentsinChina’sFreeTradeZones(2013-2016)

2.自貿(mào)區(qū)建設(shè)對人才的需求促進(jìn)了服務(wù)貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大。自貿(mào)區(qū)建設(shè)使商務(wù)活動日漸頻繁，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的國際化人才，因此自貿(mào)區(qū)需要進(jìn)一步開放教育服務(wù)，通過教育服務(wù)貿(mào)易加快高端人才流動。國家設(shè)立的11個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局，從而推動全面深化改革和擴(kuò)大開放[4]，自貿(mào)區(qū)建設(shè)對人才的需求無疑會加快人才流動，服務(wù)貿(mào)易規(guī)模明顯增加。如上海自貿(mào)區(qū)將教育服務(wù)貿(mào)易納入市場監(jiān)管體系，著力擴(kuò)大教育服務(wù)貿(mào)易規(guī)模，逐步取消教育領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入限制，目前開展的“留學(xué)上?！痹圏c(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)取得了明顯效果，來滬留學(xué)生規(guī)模逐年加大。

有關(guān)資料和數(shù)據(jù)顯示，我國設(shè)有自貿(mào)區(qū)的省份，近年來出國留學(xué)人數(shù)與留學(xué)歸國人數(shù)的“剪刀差”正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)，這體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人才流動方向的一致性。第一批和第二批自貿(mào)區(qū)在試驗(yàn)和發(fā)展中建立了可復(fù)制、可推廣的基礎(chǔ)性制度和核心制度。第三批自貿(mào)區(qū)尤其是內(nèi)陸地區(qū)的教育服務(wù)貿(mào)易與沿海自貿(mào)區(qū)相比較差距較大，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單經(jīng)過壓力測試后要在全國實(shí)施，教育、文化等領(lǐng)域要進(jìn)一步開放，這對第三批自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)(河南、湖北、重慶、四川、陜西)需要借鑒國內(nèi)外發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展提供人才支撐。

二、自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

(一)國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

中國加入WTO后，上海服務(wù)業(yè)的對外開放一直走在全國前列，上海自貿(mào)區(qū)成立后服務(wù)業(yè)的開放水平進(jìn)一步得到提高。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式經(jīng)歷了推出、完善、公用、協(xié)同的過程。經(jīng)過持續(xù)性試驗(yàn)，上海自貿(mào)區(qū)允許舉辦中外合作經(jīng)營性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和中外合作經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這是對我國加入WTO時教育服務(wù)開放承諾的突破。具體做法有：

1.教育服務(wù)開放政策有較大突破，明確經(jīng)營性教育服務(wù)不屬于限制和禁止的范圍。上海自貿(mào)區(qū)頒布了《上海市經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《上海市經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記暫行辦法》，為上海經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供了地方性法規(guī)支持，該辦法適用于在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的面向社會提供非公益性文化的教育類或職業(yè)技能培訓(xùn)類服務(wù)的中外合作經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)“可復(fù)制、可推廣”的原則和要求，廣東、天津、福建在提供經(jīng)營性教育服務(wù)方面沒有任何政策上的障礙。2018年初上海市召開商務(wù)工作會議并明確表示，已經(jīng)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行一年以上的外資開放舉措將在上海全市復(fù)制推廣，同時明確教育行業(yè)將進(jìn)一步開放。

2.培育教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)競爭力，高校協(xié)同建立人才支撐平臺。上海、廣東、天津、福建4個自貿(mào)區(qū)成立以來，各省在教育領(lǐng)域的發(fā)展開始轉(zhuǎn)向立足于自貿(mào)區(qū)發(fā)展，服務(wù)于國家高等教育國際化的戰(zhàn)略需要，以高校為龍頭，重視提升高等教育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和教育服務(wù)貿(mào)易能力，通過建立自貿(mào)區(qū)帶來的城市國際化水平提升效應(yīng)，著力打造高等教育的高質(zhì)量品牌，吸引了更大規(guī)模、更高層次的國際學(xué)生來華學(xué)習(xí)，第一、二批自貿(mào)區(qū)成立以來，每年的來華留學(xué)生人數(shù)增加上千人以上。以上海為例，為培養(yǎng)更多服務(wù)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)與發(fā)展的法律、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的復(fù)合型人才，以上海財經(jīng)大學(xué)為主成立了中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心，各參與高校聯(lián)合起來針對自貿(mào)區(qū)制定了復(fù)合型人才培養(yǎng)計劃。上海高校通過不斷開拓自由貿(mào)易區(qū)研究領(lǐng)域內(nèi)的國際學(xué)術(shù)交流與合作，不斷擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)的世界影響力，為教育服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(二)國際經(jīng)驗(yàn)

1.新加坡經(jīng)驗(yàn)。新加坡是世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)較早的國家，目前也是世界著名的自由貿(mào)易港。在發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和大力扶持國內(nèi)服務(wù)業(yè)的前提下，新加坡已發(fā)展成為亞洲的高等教育和人才培養(yǎng)高地。盡管早期新加坡政府在簽訂GATS時將教育服務(wù)排除在外，但20世紀(jì)80年代后新加坡就開始把服務(wù)業(yè)當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，教育服務(wù)貿(mào)易是新加坡政府重點(diǎn)培育和發(fā)展的對象[5]。新加坡教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)有：(1)政府制定前瞻性的教育政策，始終保持教育發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。(2)用市場化運(yùn)作的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)滿足國內(nèi)需求，并成功輸出職業(yè)培訓(xùn)。(3)重視國際交流與合作，新加坡積極采取各種舉措吸引世界一流大學(xué)在新加坡開設(shè)分校，并與新加坡本地學(xué)校建立聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)緊密合作。(4)嚴(yán)格的教育產(chǎn)品質(zhì)量觀。新加坡政府把優(yōu)良的教育產(chǎn)品質(zhì)量作為提升教育服務(wù)國際競爭力的主要手段，新加坡教育質(zhì)量在全球享有較高的知名度，其中有2所大學(xué)入圍世界大學(xué)年度排名。

2.美國經(jīng)驗(yàn)。金融危機(jī)前美國在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)，20世紀(jì)80年代前后美國在各主要城市均設(shè)立了自由貿(mào)易區(qū)，通過自貿(mào)區(qū)不斷開放服務(wù)業(yè)市場，教育服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，目前美國已經(jīng)成為全球最大的教育服務(wù)貿(mào)易出口國。美國的經(jīng)驗(yàn)和做法主要是：(1)政府通過專門法律來保證教育服務(wù)貿(mào)易的推進(jìn)，由專門機(jī)構(gòu)——“國際發(fā)展署”整體負(fù)責(zé)外事教育交流活動。(2)教育產(chǎn)業(yè)允許并鼓勵私人資本進(jìn)入，國家擴(kuò)大外國留學(xué)生的招生比例，完善與教育服務(wù)出口相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局，延伸教育產(chǎn)業(yè)鏈[6]。(3)大力改善科研人員的工作環(huán)境，實(shí)行經(jīng)費(fèi)鼓勵政策。同時，不斷完善教育服務(wù)產(chǎn)品類型，在合作辦學(xué)、遠(yuǎn)程教育等、海外投資辦學(xué)等方面進(jìn)行市場開發(fā)，鞏固其出教育服務(wù)貿(mào)易出口大國的地位。

3.澳大利亞經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞是WTO的創(chuàng)始國，也是世界上唯一為國際教育立法的國家，教育產(chǎn)業(yè)是其重要的出口行業(yè)。主要發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有：(1)澳大利亞政府以立法的形式對教育服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全面管理，如《海外學(xué)生教育服務(wù)法》《海外學(xué)生教育服務(wù)實(shí)施條例》等法規(guī)不僅保護(hù)了留學(xué)生的合法權(quán)益，也提升了澳大利亞在國際教育領(lǐng)域的聲譽(yù)。(2)澳大利亞政府為促進(jìn)國際教育服務(wù)出口貿(mào)易的開展，專門成立了相應(yīng)的國際教育司(AEI)，向世界推廣本國的各級教育和培訓(xùn)以獲取收益。(3)重視非政府機(jī)構(gòu)的重要作用，如實(shí)行會員制的教育國際開發(fā)署為1 000多家教育機(jī)構(gòu)提供了服務(wù)，它在國際教育政策的制定與國際教育項(xiàng)目活動開發(fā)等方面發(fā)揮了重要的市場導(dǎo)向作用。另外，以為高校提供教育研究信息、政策協(xié)調(diào)和政府溝通、行業(yè)規(guī)范管理、國際合作、項(xiàng)目引進(jìn)和輸出等服務(wù)為己任的澳大利亞大學(xué)委員會也在國際教育市場的開拓方面發(fā)揮著重要作用[7]。(4)與他國簽訂的自貿(mào)協(xié)定，如我國與澳大利亞簽訂的《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》已將上海自貿(mào)區(qū)的部分自主開放措施納入中澳自貿(mào)協(xié)定，中澳雙方還決定擴(kuò)大并深化兩國教育服務(wù)的進(jìn)一步合作。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育貿(mào)易的啟示

上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平的自貿(mào)區(qū)不斷探索各項(xiàng)改革開放措施，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易，先行先試，在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域形成了可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新，對第三批自貿(mào)區(qū)尤其是內(nèi)陸地區(qū)的5個自貿(mào)區(qū)具有重要的引領(lǐng)和示范作用。與我國的其它自貿(mào)區(qū)相比，內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)在來華留學(xué)生及出國留學(xué)生規(guī)模、高校的國際化程度、中外合作辦學(xué)等服務(wù)方面仍有較大的差距，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)需借鑒國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，利用中西部地區(qū)的特點(diǎn)與優(yōu)勢，借力“一帶一路”倡議，提升教育服務(wù)出口質(zhì)量，促進(jìn)我國教育服務(wù)貿(mào)易向更高水平發(fā)展。

(一)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要進(jìn)一步完善制度和產(chǎn)業(yè)保障政策法規(guī)

我國5個內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)與6個沿海自貿(mào)區(qū)在教育服務(wù)貿(mào)易的開放程度與發(fā)展層次上有較大的差距。內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)除了借鑒上海自貿(mào)區(qū)在教育服務(wù)對外開放立法方面的經(jīng)驗(yàn)，承認(rèn)教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性之外，還需借鑒一些發(fā)達(dá)國家的政策法規(guī)，明晰和完善教育服務(wù)提供者和需求者的權(quán)責(zé)與義務(wù)，制定公平的市場規(guī)則，完善有關(guān)保護(hù)教育服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益的法規(guī)體系，建立政府監(jiān)管與行業(yè)自律有機(jī)結(jié)合的權(quán)益保障體系，切實(shí)在制度和政策上保障教育服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展。同時，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)還應(yīng)積極探索以跨境支付方式進(jìn)行的遠(yuǎn)程教育服務(wù)貿(mào)易管理措施，縮小與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的差距，進(jìn)一步釋放教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展活力。

(二)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要依托區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位實(shí)行差異化戰(zhàn)略

從國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，從區(qū)域到全球有重點(diǎn)、分層次的逐步推廣有利于教育服務(wù)貿(mào)易的有序和長遠(yuǎn)發(fā)展。以陜西省為例，陜西是全國的教育大省，但教育開放水平較低，教育服務(wù)貿(mào)易在全國處于中下水平。新時期陜西省教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展要利用政策紅利，服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，利用陜西的區(qū)位和科教文化優(yōu)勢，在陜西自貿(mào)區(qū)設(shè)立國際漢唐學(xué)院，全面提升陜西教育對外開放水平，發(fā)揮教育服務(wù)貿(mào)易對經(jīng)濟(jì)的助推作用，形成以區(qū)域服務(wù)貿(mào)易集聚為核心的新型區(qū)域教育服務(wù)貿(mào)易模式，從而對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生儲蓄效應(yīng)。其他四個內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)均可以根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和功能定位，制定和實(shí)行差異化、錯位化的教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略。

(三)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要與高校密切對接，實(shí)現(xiàn)人才供需雙贏

內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的深化發(fā)展必然要形成產(chǎn)業(yè)聚集，從而引發(fā)對人才的大量需求。高校培養(yǎng)是自貿(mào)區(qū)人才培養(yǎng)的重要模式之一，內(nèi)陸地區(qū)的高校要依托學(xué)校學(xué)科發(fā)展重點(diǎn)，結(jié)合自貿(mào)區(qū)對人才的需求，設(shè)立自貿(mào)區(qū)研究院，進(jìn)行專業(yè)與課程革新，加強(qiáng)與海外院校和機(jī)構(gòu)的合作，為自貿(mào)區(qū)培養(yǎng)應(yīng)用型人才，同時還需采取積極的措施促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用。此外，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)與高校的對接有利于高校與“走出去”的優(yōu)勢企業(yè)開展產(chǎn)教融合，加強(qiáng)校企合作。內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要逐步形成校企聯(lián)合、訂單式和學(xué)術(shù)導(dǎo)向的來華留學(xué)生培養(yǎng)模式，大力培養(yǎng)語言通、專業(yè)精的國際化復(fù)合型人才，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供人才支撐。