張輝蓉，盛雅琦,宋乃慶

(1.西南大學 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心，重慶 北碚 400715；2.中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心西南大學分中心，重慶 北碚 400715)

在知識經(jīng)濟時代和“雙一流”建設背景下，高等教育作為中等教育完成后的專門教育和職業(yè)教育，不僅是培養(yǎng)高級專門人才和職業(yè)人員的重要途徑，更為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、文化建設和參與全球競爭提供了可持續(xù)發(fā)展的強大動力。新中國成立70年來，我國高等教育發(fā)生了翻天覆地的變化，建成了世界上最大規(guī)模的高等教育體系，逐步實現(xiàn)從“精英化”到“普及化”的跨越式發(fā)展，正在探索具有中國特色的社會主義高等教育發(fā)展之路。

“以史為鏡，可以知興替?！闭驹谥袊厣鐣髁x新時代的歷史起點上，秉持以史為線、以史為鑒、史論結(jié)合的基本原則，全景式勾勒高等教育的發(fā)展歷程、主要成就并立足問題前瞻未來，這對準確把握我國高等教育的時代定位和歷史方位、增強高等教育發(fā)展的理論自信與行動自覺、促進十九大“辦人民滿意教育”和實現(xiàn)《中國教育現(xiàn)代化2035》“2035年高等教育競爭力明顯提升”目標具有重要價值。

一、新中國成立70年中國高等教育的發(fā)展歷程

針對新中國成立70年來我國高等教育的發(fā)展歷程，不同學者的劃分方式不盡相同，并不乏真知灼見。如學界一般以1949年新中國成立、1966年“文化大革命”、1978年改革開放和1999年高校擴招四個歷史節(jié)點為依據(jù)進行劃分，[1]而我國高等教育學的奠基者和開創(chuàng)者潘懋元先生則主張將其劃分為三個時期，分別是新中國成立后學蘇聯(lián)的7年、從“教育大革命”到“文化大革命”的22年、改革開放至今(又可細分為改革發(fā)展初期和大眾化時期)。[1]借鑒有關(guān)研究，結(jié)合高等教育發(fā)展的最新趨勢，我們認為新中國成立70年來我國高等教育的發(fā)展歷程包括起步期、低谷期、復蘇期、快速發(fā)展期和內(nèi)涵式發(fā)展期共五個階段，并留下了“在舊教育改造和全面仿蘇中前行、‘教育大革命’與‘文化大革命’的雙重重創(chuàng)、在改革開放中涅槃重生、在擴招中普及提高、以提高質(zhì)量為核心”的時代印記。

(一)起步期：在舊教育改造和全面仿蘇中前行(1949—1956)

“所有社會，在民族危機和重大事變時期之后，都有過重大教育改組的嘗試”，[2]新中國也不外如是。為加快構(gòu)建全新的社會主義教育體系和滿足新中國對社會主義建設者和接班人的迫切需求，1949年11月教育部明確提出高等教育要“服務于國家建設，特別是經(jīng)濟建設”“根據(jù)經(jīng)濟需要設專業(yè)”等辦學要求，明確了新中國高等教育以“專才”為培養(yǎng)目標的總方向，并通過接收、整頓、合并的方式接管了國民黨統(tǒng)治區(qū)的205所高等學校(公立高校、私立高校和教會學校分別為124所、60所和21所)。[3]同年12月，第一次全國教育工作會議決定采取“堅決改造、逐步實現(xiàn)”的方式對舊教育進行合理、有效的改造，并提出“特別要借助蘇聯(lián)教育建設的先進經(jīng)驗”的指導思想。此后，我國于1951年將21所教會學校系統(tǒng)改造為12所公辦學校和9所由中國人創(chuàng)辦的私立學校，[3]并開始全面仿照“蘇聯(lián)模式”構(gòu)建新中國高等教育體系。

1952年，我國借鑒蘇聯(lián)高度集中統(tǒng)一管理、設置綜合大學和專門學院等經(jīng)驗，將高等教育納入國家統(tǒng)一管理規(guī)劃之中，并在全國范圍內(nèi)進行高等院系的大調(diào)整。此后，我國私立高校全部被調(diào)整為公立高校，部分沿海和大城市的高校紛紛遷往內(nèi)地，51所綜合性高校也被分拆、減少為21所。[4]同時，國家開始著手建設獨立建制的工科院校，取消或停止政治學、社會學等人文社科類專業(yè)，新設鋼鐵、航空等專門學院與專業(yè)，基本形成每個省份都有綜合性大學和專門學院的局面，確立了建國初期高等教育由“中央調(diào)控、國家辦理”的基本格局。此外，我國還將蘇聯(lián)教學模式視為圭臬，從設置馬列主義政治理論課、引進蘇聯(lián)教科書、加強社會實踐環(huán)節(jié)、制定教學計劃等方面開展教學改革。在此期間，全國約四分之三的高校進行了院系調(diào)整和專業(yè)設置，工科、農(nóng)林、師范、醫(yī)藥院校的數(shù)量從此前的108所大幅度增加到149所，[4]有效滿足了當時社會對各行各業(yè)“專才”的需求。

1956年5月，教育部頒布了《中華人民共和國高等教育章程草案》，以法令的形式將“仿蘇”經(jīng)驗規(guī)定下來，“蘇聯(lián)模式”的高等教育體系在我國基本確立。[5]截至1956年，我國普通高等學校數(shù)量和在校生人數(shù)分別由1953年的181所高校和21.2萬在校生增長為227所和40.3萬。[6]64，116然而，這種機械地全面仿蘇的做法卻使高等學校演變?yōu)閷I(yè)人才的“養(yǎng)成所”和“訓練場”，是工具理性、技術(shù)理性至上的政府強制性舉措，不僅淡化了高等教育傳統(tǒng)的人文精神，影響了我國高等教育的現(xiàn)代化之路，專門學院的設置也違背了20世紀60年代以來世界注重綜合化發(fā)展和學科交叉的高等教育發(fā)展趨勢，“分散了學術(shù)力量和教師隊伍，給我國創(chuàng)辦世界一流大學造成了困難，耽誤了時間”。[7]

(二)低谷期：“教育大革命”與“文化大革命”的雙重重創(chuàng)(1957—1976)

1957年后，隨著國際國內(nèi)政治局勢的變化以及中蘇關(guān)系的破裂，廣大知識分子開始反思以“蘇聯(lián)模式”為藍本的高等教育體制，并圍繞“專才”培養(yǎng)、大學設置專業(yè)面過窄等問題展開激烈討論。如毛澤東曾在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾問題》中明確提出要注重學生德、智、體幾個方面的綜合發(fā)展。1958年后，受到社會主義改造完成和提前超額完成“一五”計劃的鼓舞，我國迫切希望迅速改變“一窮二白”的局面。然而，由于對經(jīng)濟社會現(xiàn)實的“失整體性”認識及社會主義建設經(jīng)驗的欠缺，我國出現(xiàn)了“急于求成”的失范冒進傾向，“大躍進”“浮夸風”愈演愈烈，并延伸至教育領(lǐng)域?！敖逃仨殲闊o產(chǎn)階級政治服務”的口號得到“鼓與呼”，“教育大革命”一觸即發(fā)。1958年9月，中央提出“15年左右時間內(nèi)普及高等教育”，掀起了全國各地大辦高等教育的熱潮。在此期間，高校數(shù)量由1957年229所激增至1958年791所，1960年更高達1 289所，四年內(nèi)增長463%。[6]129，143，171

1959—1961年“三年困難時期”，包括高等教育在內(nèi)的社會各項事業(yè)均受到嚴重影響。1961年后，在國家“調(diào)整、鞏固、充實、提高”方針的指導下，高等教育采取“定、縮、并、遷、放、停”[8]的方針進行整頓，高校數(shù)量又由1960年1 289所下降至1963年407所，三年內(nèi)減少882所高校。[6]216同時，我國還頒布了“高教六十條”，從教學工作、領(lǐng)導制度等十個方面規(guī)范了高等學校的教學和管理工作，高等教育重新走向正軌。截至1965年，我國有434所普通高校，67.4萬在校生。[6]244然而，1966—1976年的“文化大革命”卻使略有起色的高等教育直接跌至谷底?！皩幰獩]文化的勞動者，不要有文化的剝削者”等極端思想近乎恣意妄為地蔓延至全社會。隨后，知識分子受到迫害，工農(nóng)兵接管學校，大學學制被壓縮……直接導致了高等教育的停滯甚至衰退。據(jù)統(tǒng)計，1976年“文革”結(jié)束時我國普通高校數(shù)量下降為392所，在校生數(shù)量減少至56.4萬人。[6]3111957—1976年間，我國高等教育受到“教育大革命”與“文化大革命”的雙重重創(chuàng)，與發(fā)達國家高等教育的差距不斷擴大。

(三)復蘇期：在改革開放中涅槃重生(1977—1998)

為破解教育與社會主義事業(yè)發(fā)展的沖突與抵牾，1977年8月鄧小平在科學和教育工作座談會上決定恢復高考招生制度，并以此為契機開展了全國范圍內(nèi)的“撥亂反正”。同年10月，國務院轉(zhuǎn)批了教育部《關(guān)于1977年高等學校招生工作的意見》，高考制度正式恢復?！兑庖姟窙Q定遵循“統(tǒng)一考試、擇優(yōu)錄取”的人才選拔原則，優(yōu)先保證重點院校、師范院校、醫(yī)學院校和農(nóng)業(yè)院校錄取學生，學生畢業(yè)后由國家統(tǒng)一分配。1977年，全國共有404所高等院校，62.5萬名在校生，約有570萬考生參加了高考，錄取了27.3萬名新生，錄取率為4.8%。[6]322，315

1978年3月，鄧小平在全國科學大會上提出“四個現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學技術(shù)的現(xiàn)代化”“科學技術(shù)的培養(yǎng)，關(guān)鍵在教育”，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)成為時代強音，加快高等教育發(fā)展被提上日程。同年8月，教育部在直屬重點高校座談會上決定采取恢復老校規(guī)模、新建短期學校、發(fā)展業(yè)余教育等方法擴大高等教育規(guī)模。隨后，教育部、國家計委《關(guān)于進行高等學校專業(yè)調(diào)查和調(diào)整工作的通知》的施行、國務院《中華人民共和國學位條例》的頒布以及教育部“定向招生，定向分配”特殊招生政策的施行等成為我國高等教育制度改革的“先行軍”和“排頭兵”。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》制定了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須靠教育”的教育方針，提出“高等學校擔負著培養(yǎng)高級專門人才和發(fā)展科學技術(shù)文化的重大任務”，改變了建國初期只注重培養(yǎng)“專才”的局限性，高等教育逐步進入正軌。

進入20世紀90年代，在改革開放不斷深入和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的雙輪驅(qū)動下，我國高等教育進入了發(fā)展的“快車道”。1995年，“211工程”正式啟動，被視為建國以來黨和國家在高等教育領(lǐng)域進行的規(guī)模最大、層次最高的重點工程。1998年，我國首部關(guān)于高等教育的專門法律——《中華人民共和國高等教育法》正式頒布，規(guī)定了“高等教育的任務是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學技術(shù)文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設”。之后，高等教育領(lǐng)域再次掀起了新一輪的資源重組，各類專業(yè)學院又通過合并的方式演變?yōu)榫C合性大學，“求大”“求全”成為這一時期高校發(fā)展的主旋律。隨后，我國又頒布了《面向21世紀教育振興行動計劃》等重要文件，進一步加快了中國高等教育的現(xiàn)代化進程。截至1998年，全國普通高等院校共計1 022所，共有340.9萬在校生。[9]其中，高校數(shù)量和在校生人數(shù)較1977年分別增長2.5倍和5.5倍。可見，在經(jīng)歷了“教育大革命”和“文化大革命”的雙重重創(chuàng)后，高等教育終于在改革開放中涅槃重生，步入常態(tài)發(fā)展。

(四)快速發(fā)展期：在擴招中普及提高(1999—2011)

20世紀末，知識經(jīng)濟初露端倪，高等教育在綜合國力競爭中的地位日益凸顯。然而，據(jù)世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，擴招前我國18-22歲適齡青年上大學比例僅為4%(含成人教育、電大)。[10]同一時期，人均GDP不達中國半數(shù)的印度和與中國發(fā)展水平不分伯仲的菲律賓卻分別為8%和20%，而韓國更高達51%，我國高等教育明顯滯后。[10]為縮小與發(fā)達國家的差距和破解亞洲金融危機帶來的消極影響，高等教育“拉動內(nèi)需、刺激消費、促進經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力”的經(jīng)濟學闡釋被放大，“高校擴招”成為共識。

1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》明確提出“擴大高等教育的規(guī)模，通過多種形式積極發(fā)展高等教育”的方針，高校擴招步入正軌，促進了高等教育的快速發(fā)展。1999年，我國共有1 071所普通高等院校，共招生159.68萬人，比上一年增加51.32萬人。[11]在1999—2007年間，我國高校每年的擴招人數(shù)均保持在40萬以上，8年的平均年增長率達到23%。其中，1999年和2000年的擴招幅度竟高達47.4%和38.16%，其增長速度顯著高于當時國民經(jīng)濟增長率不達8%的現(xiàn)實情況，高等教育與經(jīng)濟發(fā)展明顯不匹配、不適應。此外，我國直接經(jīng)由精英教育的傳統(tǒng)高校沖刺大眾化目標，而美國、日本、英國則分別是通過新建一批社區(qū)學院、短期大學、多科技術(shù)學院的方式實現(xiàn)大眾化。盡管我國選擇了與國外完全不同的急劇擴招的發(fā)展路徑，但這卻是歷史的產(chǎn)物，既受我國特殊的政治、經(jīng)濟、文化背景的影響，也受社會發(fā)展現(xiàn)實的制約，是具有中國模式[12]的高等教育發(fā)展之路。

然而，高校擴招也伴隨著隱隱“陣痛”。優(yōu)質(zhì)高等教育資源分配不均、教學質(zhì)量滑坡、課程結(jié)構(gòu)滯后于市場需求變化等問題凸顯。為扭轉(zhuǎn)高等教育的“質(zhì)量危機”，我國通過2003年啟動“高等學校教學質(zhì)量與教學改革工程”、2004年啟動“985”工程、2007年頒布《教育部關(guān)于進一步深化本科教學改革全面提高教學質(zhì)量的若干意見》等方式方法積極推進高等教育教學改革和質(zhì)量評估。進入2008年，我國開始反思1999年高校擴招政策，認為過于急促，并開始在合理控制高等教育招生增長幅度和招生規(guī)模的基礎上著手優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，“規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益協(xié)調(diào)發(fā)展”成為高等教育煥發(fā)生命活力的必由之路，高等教育在擴招中逐步走向普及提高。

(五)內(nèi)涵式發(fā)展期：以提高質(zhì)量為核心(2012—)

隨著我國高等教育大眾化水平穩(wěn)步提升，建設高等教育強國、促進高等教育現(xiàn)代化成為新的時代追求。2012年教育部《高等教育專題規(guī)劃》提出2020年“全面提高高等教育質(zhì)量，建設高等教育強國”的戰(zhàn)略目標，黨的十八大報告也要求“提高高等教育質(zhì)量”“推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。可見，將傳統(tǒng)高等教育注重數(shù)量擴張的外延式發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽咭蕴岣哔|(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展之路勢在必行。

黨的十八大后，高等教育圍繞“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一根本問題，以“雙一流”建設為抓手，開啟了全面深化改革之路，旨在全面促進高等教育質(zhì)量提升。如高等教育探索創(chuàng)新了人才培養(yǎng)機制與培養(yǎng)模式，致力于培養(yǎng)與經(jīng)濟社會需求相適應的高素質(zhì)人才和多樣化人才;如積極調(diào)整與完善學科專業(yè)結(jié)構(gòu)和院校布局，中西部地區(qū)高校數(shù)量、高職院校數(shù)量、地方高校數(shù)量明顯增加；如2015年國務院《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》正式發(fā)布，“加快建成一批世界一流大學和一流學科”成為提升高等教育綜合實力和國際競爭力的重要途徑。這些舉措的實施，有效滿足了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求，高等教育與經(jīng)濟社會需求的匹配度明顯提升。

進入中國特色社會主義新時代，黨的十九大報告再次強調(diào)要“加快一流大學和一流學科建設，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，而《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》、“雙一流”建設高校和建設學科名單、《關(guān)于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》等“雙一流”建設配套措施也先后出爐。2018年9月10日，全國教育大會提出“要提升教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力，調(diào)整優(yōu)化高校區(qū)域布局、學科結(jié)構(gòu)、專業(yè)設置”，2019年《中國教育現(xiàn)代化2035》也將“高等教育競爭力明顯提升”作為發(fā)展目標?？梢?，自2012年后，我國高等教育尤其注重以提高質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，并以“雙一流”建設為抓手，有力促進了高等教育由數(shù)的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，內(nèi)涵式發(fā)展成為新時期高等教育發(fā)展的主旋律。

二、新中國成立70年中國高等教育的主要成就

新中國成立70年來，我國高等教育發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度實現(xiàn)超常規(guī)、跨越式發(fā)展，創(chuàng)造了從“精英化”到即將步入“普及化”的世界奇跡；高等教育質(zhì)量不斷提高，改變了以往在西方發(fā)達國家后面“跟跑”的境遇，有的還出現(xiàn)了“并跑”甚至“彎道超車”的現(xiàn)象；超越“制度管理”的規(guī)限，注重發(fā)揮“價值先行”的引領(lǐng)作用，實現(xiàn)治理水平的穩(wěn)步提升。

(一)從“精英化”到“普及化”：高等教育發(fā)展規(guī)模與速度創(chuàng)世界奇跡

自1962年美國著名教育社會學家馬丁·特羅教授提出“精英、大眾、普及”的教育發(fā)展三階段理論后，高等教育大眾化、普及化成為世界各國的目標追求，在我國也同樣充滿著“數(shù)字魅惑”。2010年，我國超越日本成為全球第二大經(jīng)濟體，是世界經(jīng)濟增長的最大貢獻者，這與我國人口紅利的釋放息息相關(guān)。然而，作為人口總量第一的發(fā)展中國家，建國初期我國卻面臨著經(jīng)濟發(fā)展與體制改革縱橫交錯、互為因果的復雜格局與雙重任務，人口紅利的背后長期隱藏著不容忽視的“人口負擔”問題，人均資源占有量落后于世界平均水平的困厄始終存在。在教育資源總量整體不足、人均教育資源占比較低的現(xiàn)實背景下，高等教育大眾化、普及化異常艱難。

1949年建國初期，我國文盲率高于80%，高等教育毛入學率只有0.26%，[13]僅有“205所高等學校，1.6萬名專任教師，11.6萬名在校本?？粕?，629名在校研究生”。[6]6然而，國際視野下高等教育大眾化運動自20世紀60年代就開始在全球擴張，至1975年全球已有超過四分之一的國家進入了高等教育大眾化階段，[14]美國高等教育毛入學率早在1971年首次超過50%，而我國直至1978年毛入學率僅為1.55%，加快高等教育發(fā)展迫在眉睫。為此，我國在黨和政府的領(lǐng)導下積極發(fā)展高等教育事業(yè)，從立法、經(jīng)費投入等方面推進高等教育建設，將高等教育發(fā)展擺到國家戰(zhàn)略性任務的高度，并將高等教育大眾化、普及化作為重要追求。如1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》曾明確提出“2010年我國高等教育毛入學率要接近15%”，2017年教育部部長陳寶生也曾在十九大記者招待會上提出“到2020年基本普及高等教育”；又如我國將高等教育視為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、增強綜合國力的重要途徑，經(jīng)費投入實現(xiàn)井噴式增長，僅2018年總投入高達12 013億元，[15]較之2008年增長了2.35倍。在國家系列政策的推動下，2002年我國高等教育毛入學率突破15%的目標，在大基數(shù)、底子薄的現(xiàn)實背景下僅耗時4年便完成了從精英化到大眾化的歷史性過渡，而美國、英國、德國、日本等發(fā)達國家則用了10-30年才完成這一壯舉。[16]“2014年，我國高等教育在校生規(guī)模達到3 559萬人，位居世界第一，毛入學率也高于全球平均水平”，[17]高速度、低成本、超常規(guī)成為我國高等教育大眾化的主要特征。需要特別說明的是，雖然我國高等教育“超常規(guī)發(fā)展”曾被學界(尤其是國外)認為是違反教育規(guī)律的，以致“高等教育悖論”甚囂塵上，但冷靜反思，我們認為這種“超常規(guī)發(fā)展”卻是應該的。其一，當時我國要盡快縮小與世界高等教育毛入學率平均水平的差距，尤其是與西方發(fā)達國家的巨大差距；其二，也是為了滿足當時我國拉動內(nèi)需的現(xiàn)實需求。盡管“超常規(guī)發(fā)展”衍生了經(jīng)費不足、師資短缺、辦學條件滯后、質(zhì)量滑坡等諸多問題，但我國緊急采取了多渠道籌措高等教育經(jīng)費；引進大量高校教師；擴大高校建筑面積，建設大學城，加強基礎設施設備建設；開展本科教育教學質(zhì)量評估等系列舉措，而且促進了民辦高等教育發(fā)展，“超常規(guī)發(fā)展”中許多問題被逐步解決。

截至2018年，我國普通高等學校、高職(專科)院校和研究生培養(yǎng)單位分別有2 663所(含獨立學院265所)、1 418所和815個，專任教師167.28萬人，各種形式的高等教育在學總規(guī)模3 833萬人，高等教育毛入學率達到48.1%。[18]其中，高等教育在學規(guī)模、專任教師數(shù)量和毛入學率較新中國成立時分別增長330倍、104倍和185倍，高等教育即將進入普及化階段，人民群眾“上大學”的美好期冀得以實現(xiàn)。此外，我國高等學校校舍建筑面積達86 690.57萬平方米，由學校獨立使用的非學校產(chǎn)權(quán)建筑面積11 022.99萬平方米，普通高校生均占地面積58.66平方米，生均校舍建筑27.75平方米，生均教學科研儀器設備值為15 714.28元，[18]高等教育辦學條件較建國初期發(fā)生了翻天覆地的變化。

綜上可知，新中國成立70年來我國高等教育正逐步實現(xiàn)由“精英化”到即將“普及化”的質(zhì)性轉(zhuǎn)變，規(guī)模和速度超常規(guī)、跨越式發(fā)展，不僅創(chuàng)造了“窮國辦大教育”的世界性奇跡，更在向“大國辦強教育”的目標邁進。

(二)從“跟跑”到“并跑”“彎道超車”：高等教育質(zhì)量顯著提升

作為“后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家”，我國現(xiàn)代高等教育制度在很大程度上可以說是“舶來品”。建國初期，我國以“蘇聯(lián)模式”為藍本；改革開放后，我國又開始仿照歐美模式發(fā)展高等教育，在相當長時期內(nèi)處于“跟跑”地位。為破解對發(fā)達國家高等教育機械移植的困境，我國開始將建設中國特色的社會主義高等教育作為主要目標，通過走“扎根中國大地辦大學”的中國特色發(fā)展之路，逐步實現(xiàn)了與發(fā)達國家“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的理想境界。

新中國成立以來，我國高等教育不僅注重量的增長，也注重質(zhì)的提升。早在1953年高等教育部《穩(wěn)步進行教育改革提高教學質(zhì)量的決定》就指出全國高等教育必須貫徹“整頓鞏固、重點發(fā)展、提高質(zhì)量、穩(wěn)步前進”的方針，應“以提高教學質(zhì)量為中心任務”。隨后，我國將“督導評估”作為推進高等學校教學質(zhì)量和辦學水平提升的有力抓手。1983年，我國最先對重點學校進行評估，1987年開啟了高等學校評估試點工作。1990年，我國正式頒布《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》，并于1993年和1994年先后成立了北京高等學校教育質(zhì)量評價中心和中國高等教育評估研究會。此外，1999年《高等教育法》也首次將“教學質(zhì)量”寫進法律，明確規(guī)定“高等學校應當以培養(yǎng)人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質(zhì)量達到國家規(guī)定的標準?！蓖瑫r，我國又通過啟動“211工程”“985工程”和“雙一流”建設等系列質(zhì)量工程，直接促進了高等教育的質(zhì)量提升。根據(jù)國際公認四大權(quán)威高校排行榜可知：2019年《泰晤士高等教育世界大學排名》顯示我國有13所高校進入世界前200名。其中，清華大學首次躍居亞洲第一；2020年QS世界大學排名顯示我國有12所高校進入世界百強，數(shù)量位居亞洲第一，僅次于美國(29所)和英國(18所)。其中，清華大學首次超越耶魯大學和哥倫比亞大學；2019年US News世界大學排名數(shù)據(jù)顯示，中國在全球1 250所知名大學中占比12.88%，161所高校榜上有名；2019年3月發(fā)布的ESI全球高校學科排名顯示我國大陸共有258所高校共計1 060個學科進入ESI排名全球1%。同時，我國高等學?？蒲兴揭苍诜€(wěn)步上升。如2017年《科學引文索引》(SCI)收錄中國論文36.12萬篇，連續(xù)九年排名世界第二，占世界份額18.6%；又如，2017年《社會科學引文索引》(SSCI)共收錄中國論文2.00萬篇，占世界論文總數(shù)的6.18%，位居世界第四，其中中國科研人員作為第一作者發(fā)表的論文占中國論文總數(shù)的71.68%；再如，高校是專利產(chǎn)出與發(fā)明的主力之一，截至2018年中國授權(quán)專利數(shù)量高達43.2萬件，位居世界第一，超出排名第二位的美國12萬余件，是日本專利數(shù)的2.5倍，是歐洲和韓國的4倍。

除此之外，在全球化背景下我國高等教育國際化卷入程度也不斷加深，“經(jīng)歷了從簡單、線性的人員交往到多層次、多維度、多向、復雜的國際化實現(xiàn)形式”。[19]如留學人員國際化規(guī)模、質(zhì)量和規(guī)格不斷提高；中外合作辦學或聯(lián)合培養(yǎng)日益增多；制度化、規(guī)范化的對外開放制度逐步形成。據(jù)教育部統(tǒng)計，1978—2018年我國各類出國留學人員累計達585.71萬人，[20]成為世界最大留學生輸出國，并有超過80%的留學生選擇畢業(yè)后回國就業(yè)，正由“人才流失國”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭瞬呕亓鲊?。而就來華留學人員而言，僅2018年就有來自196個國家和地區(qū)的49萬余名留學生在中國學習，87.19%的學生系自費，且生源結(jié)構(gòu)和質(zhì)量不斷優(yōu)化。[21]“國際化”因其具有拉動經(jīng)濟增長和提升學術(shù)能力的重要價值，成為我國高等教育新的增長點?？傮w來看，雖然當前我國高等教育質(zhì)量仍滯后于美國、英國等發(fā)達國家，但卻高于世界平均水平和中高收入國家平均水平，部分高校、學科已經(jīng)進入世界前列，有的還出現(xiàn)了與世界發(fā)達國家“并跑”甚至還有“彎道超車”的現(xiàn)象。

(三)從“制度規(guī)約”到“價值先行”：高等教育治理水平逐步提高

新中國成立初期，我國高等教育發(fā)展被納入國家統(tǒng)一管理規(guī)劃之中。毋庸置疑，在高等教育發(fā)展初期或較低層次的高等教育發(fā)展中，實施“制度管理”是促進高等教育規(guī)范化、制度化的有效手段。然而，由于嚴格的高等教育管理制度過于強調(diào)權(quán)力與服從，“制度”在實踐中已悄然演變?yōu)橐?guī)訓高校、約束高校的工具，高校自身的學術(shù)權(quán)力和自由精神被弱化，制度管理的局限性逐步凸顯。為促進高等教育由形式的、初級的低層次、劃一性發(fā)展走向?qū)嵸|(zhì)的、高水平的高質(zhì)量、特色化發(fā)展，創(chuàng)新高等教育管理方式成為必需。為此，我國在“依法治教”的理念指導下，開始通過激發(fā)高等教育利益相關(guān)者的參與感、認同感、自主性和責任心來引導高等教育事業(yè)發(fā)展。其本質(zhì)是強調(diào)基于共同價值認同的引領(lǐng)作用，通過“價值先行”來實現(xiàn)“行動突圍”，以此來消解實踐中“制度規(guī)約”的消極作用。

建國初期，受政治領(lǐng)域高度集中的計劃經(jīng)濟體制的影響，我國高等教育被賦予了濃厚的行政色彩。1950年《關(guān)于高校領(lǐng)導關(guān)系的決定》明確規(guī)定全國高校由“中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導”，各類高校均由“政府”包攬。作為高校的唯一辦學主體，“政府”規(guī)定著稀缺教育資源的分配、專業(yè)設置、辦學規(guī)模、招生制度、教學內(nèi)容等各項內(nèi)容，而高校內(nèi)部則采取校(院)長負責制。與此相適應，高等教育經(jīng)費投入也實行政府“統(tǒng)收統(tǒng)支”的中央集權(quán)式單一投入體制，由國家統(tǒng)一管理高等教育的財政收入與支出，95%以上經(jīng)費投入依靠政府撥款。作為毛入學率較低的“精英教育”，高等教育在1978年以前基本實行免費教育，且學生還能獲取一定生活、住宿、交通補貼。[22]改革開放后，為適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和加快現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實需求，單純依靠政府的國有化辦學體制日漸乏力。為此，我國開始轉(zhuǎn)變高等教育發(fā)展理念，將其納入“公共治理”的視野范圍，倡導高等教育利益相關(guān)者(如高等學校、社會、政府等)的多方參與和協(xié)同治理，并開始實行高等教育收費制度，積極拓展高等教育的經(jīng)費投入渠道。如1989年《關(guān)于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規(guī)定》決定對學生實行收取學雜費和住宿費的成本分擔和成本補償制度；2011年《國務院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》提出“統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人教育費附加制度”“從土地出讓收益中按比例計提教育資金”等要求；2014年《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》提出“積極簡政放權(quán)，進一步落實和擴大高校辦學自主權(quán)”；2017年《中華人民共和國民辦教育促進法》提出“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針”。在國家系列改革舉措的實施下，我國逐步形成了“政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與”的高等教育公共治理新格局，變以往“單一的政府投入”為“政府投入為主的多渠道投入”方式，而高校內(nèi)部則實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制。同時，近年來我國又開始積極推進高等教育的“管辦評”分離，理順了“中央與地方”及“政府、高校與社會”之間的責任與邊界，治理水平不斷提升。

由此可見，我國正不斷超越“制度規(guī)約”的消極作用，更加注重通過“價值先行”的改革措施引領(lǐng)高等教育可持續(xù)發(fā)展，治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度明顯增強。

三、立足問題與前瞻未來

在70年巨變的史海中鉤沉，雖然我國高等教育已經(jīng)取得了一系列新進展、新成效，但從時代變革與發(fā)展的角度來看仍存在諸多問題，且呈現(xiàn)出長短期問題并存、結(jié)構(gòu)性和體制性問題交錯、國內(nèi)外問題互聯(lián)的復雜形勢。如高等教育改革缺少頂層設計，存在“碎片化”現(xiàn)象；高校與市場、中小學校等內(nèi)外部環(huán)境之間缺乏有效協(xié)作聯(lián)動機制；在一流人才、一流成果等方面與發(fā)達國家仍有較大差距；非均衡發(fā)展問題仍在，政府宏觀調(diào)控仍不足……因此，游走于歷史與現(xiàn)實、理論與實踐的經(jīng)緯交織、互為表里之間，只有立足于我國高等教育發(fā)展的現(xiàn)實問題，結(jié)合新時代“辦人民滿意教育”和“雙一流”建設的新要求及國際高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢，以史為鑒、面向未來才能簡筆勾勒、潑墨渲染出新時代高等教育發(fā)展的新藍圖。

(一)優(yōu)化頂層設計，樹立新時代高等教育發(fā)展新理念

高等教育是在社會發(fā)展需要催生下產(chǎn)生的一種特殊社會現(xiàn)象與社會建制，既受社會及其次級結(jié)構(gòu)的制約，又助推社會的延續(xù)與發(fā)展。[23]作為社會大系統(tǒng)的有機組成部分，高等教育的改革與發(fā)展也是一項重大、龐雜的系統(tǒng)性工程，首先需要考慮的不是具體方案，而是理論設計。[24]因此，高等教育的治理不能只是局部化的、碎片化的修補，而應牢牢把握頂層設計的邏輯起點，以系統(tǒng)論的方法為指導，樹立“一盤棋”的全局意識，在系統(tǒng)分析高等教育環(huán)境的基礎上，明確高等教育的發(fā)展使命和任務要求，并基于使命與要求對高等教育的各方面、各層次和各要素進行通盤考慮、超前部署，制定出尊重國情、立足現(xiàn)實、適度超前、持續(xù)優(yōu)化的行動框架，使高等教育能夠更加積極主動地應對教育變革及社會環(huán)境的快速變化。

黨的十九大報告明確提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在社會主要矛盾發(fā)生變化的現(xiàn)實背景下，高等教育也被賦予了新的時代要求與發(fā)展使命。例如，我國高等教育已不再僅承擔著“支撐”經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性作用，其“引領(lǐng)”科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新等方面的作用愈發(fā)凸顯；由精英化逐步走向普及化，高等教育體量規(guī)模成倍增長，“高質(zhì)量的普及化高等教育”成為新的目標追求；結(jié)構(gòu)單一的高等學校已不能滿足學生“上好學”的現(xiàn)實需求，多元化、特色化辦學成為大勢所趨……面對正在發(fā)生深刻變化的世界形勢，高等教育只有面向新時代，把握時與勢、認識守與變，才能實現(xiàn)領(lǐng)跑新時代的宏偉目標。因此，高等教育的頂層設計要立足于新時代的歷史坐標，堅持以思想政治教育為先導，以人才培養(yǎng)為核心、以學科建設為龍頭、以科學研究為支撐、以隊伍建設為保障、以社會服務為宗旨，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新時代高等教育發(fā)展新理念，以新理念、新思想為指導深化高等教育綜合改革，實現(xiàn)高等教育與社會發(fā)展的良性互動。

(二)構(gòu)建聯(lián)動機制，實施高等教育協(xié)同治理

在高等教育的治理實踐中，通常會受政府、高等學校、市場、教師等多元行動主體和多重制度邏輯的交互作用，部分利益相關(guān)者之間由于缺少有效的協(xié)作聯(lián)動機制往往會陷入迭繹無序的自由博弈之中，造成高等教育治理主體利益沖突與權(quán)責不清、治理力量分散與協(xié)調(diào)不暢及治理行為的偏差與謬誤。如政府對高校管理越位、錯位、缺位，行政權(quán)力凌駕于學術(shù)權(quán)力之上，學術(shù)失范與學術(shù)腐敗等現(xiàn)象此起彼伏。可見，高等教育治理是一項超越教育系統(tǒng)本身的復雜工程，與外部經(jīng)濟社會環(huán)境及教育內(nèi)部各要素之間深度耦合。因此，高等教育治理不能僅僅依靠單一主體，而應尋求多個利益相關(guān)者之間的協(xié)同治理，并建立與多元主體相配套的協(xié)同治理機制。

首先，要注重高等教育與政治、經(jīng)濟、文化、社會、科技、人口等外部環(huán)境之間復雜而多樣的關(guān)聯(lián)方式，建立高等教育與外部環(huán)境之間有效銜接與互動的“內(nèi)外聯(lián)動機制”，尤其要注意高等教育與市場、企業(yè)之間的關(guān)系，搭建高等教育人才培養(yǎng)與就業(yè)的橋梁。其次，要著眼高等教育的“上下聯(lián)動機制”，平衡中央與地方，政府、教育行政部門與高校之間的關(guān)系，明確權(quán)力與邊界，構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一和責任倒查機制。同時，要打破中央對地方及政府、教育行政部門對高校的單向控制，尋求幾者之間的合作與協(xié)調(diào)，嚴防權(quán)力場域下高?！邦愋姓C構(gòu)”的異化傾向。最后，要著眼于教育系統(tǒng)內(nèi)部各要素與高等教育之間的“點線面聯(lián)動機制”，以點帶線、以線促面，打通基礎教育、職業(yè)技術(shù)教育等與高等教育之間的鴻溝與界限，通過各子系統(tǒng)的有效銜接與深度合作為高等教育人才培養(yǎng)奠定基礎與輸入活力。如創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)不是高等教育能一蹴而就的，基礎教育扮演的角色可能更加重要。只有通過建立內(nèi)外、上下、點線面的全方位聯(lián)動機制，才能最終構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的立體化治理體系。

(三)深化改革創(chuàng)新，助推高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

雖然新中國成立70年來我國高等教育發(fā)展迅速，但不可否認的是在一流人才、一流成果等方面與西方發(fā)達國家仍有較大差距。如截至2018年，美國、英國、德國、日本累計分別有377人、130人、108人和28人獲得諾貝爾獎，其中日本自進入21世紀以來始終保持年均1個諾貝爾獎的常態(tài)優(yōu)勢，而具有中國國籍的諾貝爾獎獲得者僅有2位；再如雖然我國當前高校國家科技成果三大獎獲獎數(shù)量、科技論文、科技專著占比處于全國70%的絕對優(yōu)勢，[17]但一流成果仍明顯不足。其中，創(chuàng)新人才和創(chuàng)新團隊數(shù)量尤其難以滿足國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略需要。究其根本，這與我國歷史、制度、文化等體制內(nèi)外的深層次原因息息相關(guān)。為破解高等教育發(fā)展的深層次矛盾與問題，迫切需要深化高等教育改革創(chuàng)新，從以往注重規(guī)模擴張和數(shù)量增長的傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂行ч_發(fā)高等教育本質(zhì)屬性要求及其內(nèi)部諸要素為驅(qū)動的內(nèi)涵式發(fā)展。[25]

在我國進入深化綜合改革的關(guān)鍵階段和攻堅時期，我們認為高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展要堅持“以質(zhì)量提升為目標、以創(chuàng)新驅(qū)動為動力、以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為路徑、以特色發(fā)展為導向”的基本路線。首先，要樹立“質(zhì)量立?！钡囊庾R，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的本質(zhì)是提高大學的辦學質(zhì)量。[26]在堅持黨對高校全面領(lǐng)導和社會主義辦學總方向的根本前提下，用科學的教育質(zhì)量觀扭轉(zhuǎn)高校重科研輕教學、重學科輕育人、重硬指標輕軟實力的現(xiàn)象，緊緊抓住“質(zhì)量”這一永恒的話題，加快、加大、加強“雙一流”建設力度。其次，要通過“內(nèi)引外聯(lián)”(向內(nèi)引進長江學者、萬人計劃等高素質(zhì)、創(chuàng)新人才，向外加強人才培養(yǎng)基地、重點學科、重點實驗室、工程研究中心的建設、交流與合作)；充分引入外部競爭，發(fā)揮“鯰魚效應”；開展“雙創(chuàng)”教育和STEAM教育等途徑激活科技創(chuàng)新的“神經(jīng)末梢”。再者，要通過調(diào)整與完善學科專業(yè)結(jié)構(gòu)和院校布局，實施產(chǎn)學研結(jié)合、政校企合作、高校與中小學捆綁式發(fā)展等“組合拳”，促進高等教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級。最后，要繼續(xù)發(fā)揮特色學校、特色學科、特色項目、特色人才的杠桿作用，將“特色”建設作為內(nèi)涵式發(fā)展新的增長點，力爭將“特色”轉(zhuǎn)化為“優(yōu)勢”，通過特色化、差異化發(fā)展釋放高等教育活力。

(四)消解“政府悖論”，促進高等教育均衡發(fā)展

“政府悖論”源自新制度經(jīng)濟學中的“諾斯悖論”，意指“國家的存在既是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。[27]不可否認，“政府”作為國家公共權(quán)力的代表，為實現(xiàn)整體利益的最大化有“抑制”高等教育自由發(fā)展之嫌，但其在高校發(fā)展中的重要作用也避免了高等教育的“無政府主義”和“制度真空”，對高等教育“抑制”和“促進”的雙重行為使“政府”陷入“悖論”。在社會呼喚高等教育“去行政化”的浪潮中，大學自治、學術(shù)自由為人們勾畫了理想的高等教育藍圖。但是，“去行政化”并不代表“不要行政”，“沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現(xiàn)共同利益”。[28]因此，高等教育辦學權(quán)力的“讓渡”并不意味著政府職能的“消解”，而是政府職能“轉(zhuǎn)變”的結(jié)果，政府對高等教育的“宏觀管理”作用仍不容忽視，因為“高等教育越卷入社會事務中越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭的意義太重大，不能完全交給將軍決定一樣，高教也相當重要，不能完全交給教授們決定”。[29]

在高等教育逐步普及的今天，人民群眾由希望“上大學”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾么髮W”。然而，我國當前高等教育仍存在明顯的不均衡問題，嚴重影響了高等教育的健康發(fā)展及教育公平甚至社會公平。如以2019年137所“雙一流”建設高校為例，東部、西部、中部地區(qū)①占比分別為67.88%、18.98%和13.13%，東部地區(qū)“雙一流”高校顯著高于中西部地區(qū)；如我國當前高等教育人才培養(yǎng)與社會需求匹配度不夠，涉及人工智能、大數(shù)據(jù)、新材料等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)及科學研究明顯滯后。因此，反觀當前我國高等教育發(fā)展的外圍空間與存在樣態(tài)，必須消解“政府悖論”對高等教育發(fā)展的消極影響，應在保障高校自主辦學、財產(chǎn)獨立等前提下，增強政府對高等教育的外部保障與調(diào)節(jié)作用，從宏觀上借助法制建設、督導評估、行政問責等手段統(tǒng)籌統(tǒng)整、指引規(guī)劃高等教育的發(fā)展方向，確保高等教育事業(yè)平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，避免陷入“政府包辦”與“自由辦學”非此即彼的極端境地。

實踐證明，新中國成立70年來我國高等教育在曲折中發(fā)展，既是一部飽含滄桑而日益清明的變革史，也是一部歷經(jīng)艱辛卻執(zhí)著前行的成就史，更是一部篤于學、善于思而勤于行的經(jīng)驗史?？傊?，高等教育的發(fā)展要“淡化形式，注重實質(zhì)”，[30]堅持立德樹人的必然要求與現(xiàn)實需要，立足時代場域關(guān)注發(fā)展遠景、立足國際視野著眼中國實踐、立足問題導向改善教育現(xiàn)實，立足傳統(tǒng)文化實現(xiàn)文化自強,[31]力爭為高等教育生態(tài)發(fā)展打好“中國底色”。

注釋：

①中部、東部和西部劃分標準為：中部地區(qū)包括湖北、湖南、安徽、山西、河南、江西6省；東部地區(qū)包括北京、黑龍江、吉林、遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、海南、廣東13??；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、西藏、云南、陜西、廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古12省。