徐衛(wèi)華

改革開(kāi)放四十年來(lái)，伴隨著廣告業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)先后頒布了兩千多部直接與廣告有關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件(以下簡(jiǎn)稱為“廣告法規(guī)”)，形成了較為完整的廣告法規(guī)體系和廣告法律制度。回顧四十年的路程，對(duì)我國(guó)廣告法制建設(shè)進(jìn)行一些梳理和思考，廓清歷史，展望未來(lái)，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價(jià)值。

一、我國(guó)廣告法制建設(shè)四十年的分期

“研究任何歷史，歷史分期問(wèn)題都是展開(kāi)研究工作的關(guān)鍵。”[1]所謂分期，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是從特定的立場(chǎng)或視角出發(fā)，結(jié)合特定的時(shí)代背景，以標(biāo)志性的重大事件為節(jié)點(diǎn)，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的史實(shí)進(jìn)行分階段考察，力圖展示不同階段的各自特點(diǎn)，進(jìn)而揭示這些階段之間的邏輯關(guān)聯(lián)。要研究改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)廣告法制建設(shè)，不可避免地要對(duì)這四十年進(jìn)行分階段考察，也就必然涉及到四十年歷史的分期問(wèn)題。

筆者根據(jù)對(duì)萬(wàn)方法律數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索發(fā)現(xiàn)，以“廣告”為標(biāo)題關(guān)鍵詞的廣告法規(guī)，自1978年以來(lái)，我國(guó)共頒布了2089部，其年度分布情況如圖1所示?；诖?，結(jié)合改革開(kāi)放的時(shí)代背景，并參考標(biāo)志性的重大事件，筆者將四十年來(lái)廣告法制建設(shè)分為四個(gè)階段：

圖1 我國(guó)廣告法規(guī)頒布年度分布情況

第一階段是1978年至1994年。這一階段是以黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)為起點(diǎn)，到1994年10月《中華人民共和國(guó)廣告法》(以下簡(jiǎn)稱《廣告法》)頒布為止。在此期間，我國(guó)出臺(tái)了141部廣告法規(guī)；數(shù)量上逐年增加，但總體上保持平穩(wěn)。

第二階段是1995年至2004年。這一階段是以《廣告法》實(shí)施作為起點(diǎn)，到2004年7月1日《行政許可法》施行為止。10年間，我國(guó)出臺(tái)的廣告法規(guī)共計(jì)710部，其數(shù)量較前一階段呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)，且年度分布上出現(xiàn)了三次小范圍“振蕩”。

第三階段是2004年至2014年。這一階段從《行政許可法》實(shí)施起，到《廣告法》修訂頒布止。在這10年間，我國(guó)頒布了1065部廣告法規(guī)。其中，2007年、2008年達(dá)到了歷史峰值，各頒布了156部廣告法規(guī)，此后廣告法規(guī)數(shù)量逐年回落。

第四階段是2015年9月1日《廣告法》正式實(shí)施至今。這一階段，我國(guó)頒布了173部廣告法規(guī)。因?yàn)椤稄V告法》的修訂，廣告法規(guī)年度數(shù)量稍有攀升，但隨即回落。

需要說(shuō)明的是，雖然筆者以較為清晰的時(shí)間界限來(lái)分期，但鑒于法規(guī)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及法律影響的滯后性特點(diǎn)，各階段之間并不是絕對(duì)分離的，而是緊密關(guān)聯(lián)的。

二、我國(guó)廣告法制建設(shè)四十年各階段的特點(diǎn)

(一)第一階段：政府強(qiáng)勢(shì)介入廣告行業(yè)管理

改革開(kāi)放初期，在經(jīng)歷了數(shù)次大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)，尤其是十年“文革”動(dòng)蕩之后，我國(guó)的商業(yè)廣告基本上已經(jīng)消亡，廣告管理也名存實(shí)亡。因此，當(dāng)我國(guó)廣告業(yè)重新恢復(fù)并快速發(fā)展時(shí)，政府強(qiáng)勢(shì)地介入，并主導(dǎo)廣告監(jiān)管，成為唯一可行的模式。

1.確立廣告管理機(jī)關(guān)

經(jīng)過(guò)兩年的初步摸索，國(guó)務(wù)院1980年決定由工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)廣告管理工作。我國(guó)第一部全國(guó)性、綜合性的廣告法規(guī)——《廣告管理暫行條例》于1982年頒布。它以行政法規(guī)的形式確認(rèn)國(guó)家工商行政管理部門(mén)和地方各級(jí)工商行政管理部門(mén)是廣告的管理機(jī)關(guān)。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布《廣告管理?xiàng)l例》沿用了這個(gè)規(guī)定。1994年《廣告法》正式頒布后，工商行政管理部門(mén)作為廣告管理機(jī)關(guān)，最終獲得了法律的確認(rèn)。

2.開(kāi)展并強(qiáng)化政府對(duì)廣告業(yè)的監(jiān)管

《廣告管理暫行條例》及《廣告管理?xiàng)l例》對(duì)廣告管理的方針和任務(wù)、廣告管理范圍、廣告宣傳和廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)準(zhǔn)則，以及違法行為的法律責(zé)任等作了具體的規(guī)定。之后，經(jīng)過(guò)十余年的廣告管理實(shí)踐，這些規(guī)定逐漸條理化和清晰化，最終匯聚成《廣告法》的主體內(nèi)容，為廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)搭建起了較為系統(tǒng)的規(guī)范框架。

除了廣告的日常監(jiān)管之外，運(yùn)動(dòng)式的“清理整頓”也開(kāi)始出現(xiàn)。國(guó)家工商行政管理總局分別于1982年、1984年、1986年、1988年連續(xù)四次對(duì)廣告行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的清理整頓。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法成為了政府開(kāi)展廣告管理的常用手段，對(duì)我國(guó)的廣告管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

3.設(shè)立并擴(kuò)大廣告行政審查

廣告行政審查特指政府部門(mén)在廣告發(fā)布前對(duì)廣告的內(nèi)容和形式進(jìn)行的審驗(yàn)和核準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院1987年10月頒布的《廣告管理?xiàng)l例》僅要求獲獎(jiǎng)的優(yōu)質(zhì)名酒做廣告，必須由工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。至于其他類別的商品廣告，該條例并未設(shè)立行政審批，而只是要求“提交有關(guān)證明”。

但是，作為上述條例配套的細(xì)則，國(guó)家工商行政管理總局1988年1月頒布的《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》卻要求，報(bào)刊出版發(fā)行，圖書(shū)出版發(fā)行，各類文藝演出，大專院校招生，各類文化補(bǔ)習(xí)班或職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)招生、招工招聘，個(gè)人行醫(yī)，藥品、類藥品、獸藥、農(nóng)藥等廣告，在發(fā)布之前，必須提交相關(guān)審批表。也就是說(shuō)，國(guó)家工商行政管理總局通過(guò)“自我授權(quán)”，設(shè)立了覆蓋面較廣的廣告行政審查。

1993年7月國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布《關(guān)于設(shè)立廣告審查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，并決定在部分城市開(kāi)展廣告發(fā)布前審查試點(diǎn)工作，同時(shí)配套發(fā)布了《關(guān)于廣告發(fā)布前審查程序的規(guī)定(試行)》《廣告審查標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序做了詳細(xì)的規(guī)定。

4.設(shè)立廣告經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件

1982年國(guó)務(wù)院頒布的《廣告管理暫行條例》除了禁止私人經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)、要求承辦外商廣告的單位必須經(jīng)過(guò)省級(jí)以上進(jìn)出口管理委員會(huì)審查同意之外，并無(wú)特殊規(guī)定；之后，《廣告管理?xiàng)l例》取消了之前有關(guān)禁止私人經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)、承辦外商廣告的單位必須經(jīng)過(guò)審查同意的規(guī)定，而只是要求廣告經(jīng)營(yíng)單位分別情況辦理審批登記手續(xù)。

但是，與上述《條例》配套、由國(guó)家工商行政管理總局于1988年1月頒布的《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》則詳細(xì)地規(guī)定了廣告經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行工商登記、領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照等流程，更為重要的是對(duì)不同類型的廣告經(jīng)營(yíng)單位分別設(shè)立了不同的準(zhǔn)入條件。

5.主導(dǎo)廣告代理制改革

國(guó)家工商行政管理總局于1990年5月、1993年7月先后下達(dá)《關(guān)于在溫州市試點(diǎn)廣告代理制的通知》《關(guān)于在部分城市進(jìn)行廣告代理制和廣告發(fā)布前審查試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并配套出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)行廣告代理制試點(diǎn)工作的若干規(guī)定》(試行)，要求廣告主必須委托有相應(yīng)經(jīng)營(yíng)資格的廣告公司代理廣告業(yè)務(wù)，不得直接通過(guò)新聞媒介發(fā)布廣告；兼營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的新聞媒介，必須通過(guò)廣告公司代理方可發(fā)布廣告(分類廣告除外)；新聞媒介下屬的廣告公司必須與本媒介廣告部門(mén)脫離，不得以任何形式壟斷本媒介的廣告業(yè)務(wù)。

在這一階段，政府全面介入廣告行業(yè)，建立起政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體系，同時(shí)還主導(dǎo)了廣告代理制的試點(diǎn)。這是我國(guó)四十年廣告發(fā)展史中，最為“激進(jìn)”的廣告行業(yè)體制改革。當(dāng)然，這場(chǎng)改革在1995年《廣告法》實(shí)施之后，因政府的過(guò)度介入而“無(wú)疾而終”。

(二)第二階段：政府廣告管理步入法制化軌道

為謀求加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)進(jìn)行了十多年的努力，其間根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)則要求，重新界定了政府的作用，改變了單一的權(quán)力行政模式，實(shí)現(xiàn)了全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。[2]在此背景下，我國(guó)廣告法制建設(shè)也取得了以下階段性的成果：

1.頒布實(shí)施《廣告法》

1994年10月27日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)了《廣告法》，并于1995年2月正式施行。該法通過(guò)共六章、四十九條，界定了其立法宗旨、調(diào)整對(duì)象和使用范圍、基本原則、活動(dòng)主體及其概念、廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)，并明確了有關(guān)廣告內(nèi)容與形式、廣告活動(dòng)、廣告審查、法律責(zé)任等的準(zhǔn)則和規(guī)范?！稄V告法》是廣告法律體系中的基本法，其他廣告法規(guī)及其相關(guān)規(guī)定，在與《廣告法》不相抵觸的前提下，仍具有法律效力。《廣告法》是第一次以法律形式頒布的廣告法規(guī)，其頒布實(shí)施“在我國(guó)廣告法制史上有劃時(shí)代的意義”。[3]

2.完善廣告法規(guī)體系

以《廣告法》的規(guī)定為框架，國(guó)家工商行政管理總局單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)部、委、局頒布了一系列部門(mén)規(guī)章，形成了較為完善的廣告法規(guī)體系：

其一，制定了重點(diǎn)商品及特殊領(lǐng)域的廣告法規(guī)，包括《食品廣告管理辦法》《醫(yī)療器械廣告審查辦法》《酒類廣告管理辦法》《醫(yī)療器械廣告審查標(biāo)準(zhǔn)》《戶外廣告登記管理規(guī)定》《煙草廣告管理暫行辦法》《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》《酒類廣告管理辦法》《廣告語(yǔ)言文字管理暫行規(guī)定》等。

其二，制定了廣告經(jīng)營(yíng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)營(yíng)范圍用語(yǔ)規(guī)范，在《廣告經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及廣告經(jīng)營(yíng)范圍核定用語(yǔ)規(guī)范》中將廣告經(jīng)營(yíng)者(包括廣告發(fā)布者)分為四種類型，即設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布以及代理，并設(shè)定了相應(yīng)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)范圍用語(yǔ)規(guī)范。

其三，設(shè)立外商投資廣告企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》與《關(guān)于執(zhí)行〈關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定〉有關(guān)問(wèn)題的通知》同時(shí)生效，對(duì)設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的條件、程序作了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)還明確禁止設(shè)立外商獨(dú)資廣告企業(yè)以及外方投資比例高于我方項(xiàng)目。

其四，出臺(tái)廣告企業(yè)資質(zhì)等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。1997年12月國(guó)家工商行政管理局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈綜合性廣告企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)〉(試行)和〈廣告制作企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)〉(試行)的通知》，將廣告企業(yè)分為綜合性和廣告制作兩類，且設(shè)定了一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

3.調(diào)整廣告行政審查制度

在前一個(gè)階段，我國(guó)開(kāi)始著手推行廣告發(fā)布前審查試點(diǎn)工作，并提出了比較激進(jìn)的目標(biāo)，即到2000年，對(duì)新聞媒介和戶外媒介等發(fā)布的廣告全部實(shí)行發(fā)布前審查。但是，1995年2月實(shí)施的《廣告法》只將廣告審查嚴(yán)格地限定為藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥四類。

1998年9月國(guó)家工商行政管理總局下發(fā)《關(guān)于停辦廣告審查機(jī)構(gòu)的通知》，承認(rèn)了《廣告法》并授權(quán)其開(kāi)展廣告審查，廣告審查機(jī)構(gòu)不得再開(kāi)展廣告發(fā)布前的審查工作。這無(wú)疑宣告，原有廣告審查機(jī)構(gòu)退出歷史舞臺(tái)，全面廣告審查制度試點(diǎn)改革畫(huà)上句號(hào)。

至此，廣告行政審查除了藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等四類廣告外，由于《廣告法》第34條保留了“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告”的表述，因此廣告行政審查被暫時(shí)延伸至食品廣告[注]1993年8月30日，國(guó)家工商總局和衛(wèi)生部聯(lián)合頒布《食品廣告管理辦法》，該辦法第5條規(guī)定，“申請(qǐng)發(fā)布食品廣告，必須持有食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的《食品廣告證明》”。自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)廣告[注]1999年7月17日，國(guó)家工商總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)廣告管理的通知》，規(guī)定“自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)廣告，發(fā)布前必須經(jīng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)所在地省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。和因私出入境中介活動(dòng)廣告[注]2001年8月29日，國(guó)家工商總局頒布《關(guān)于中國(guó)公民因私出入境中介活動(dòng)廣告管理的通知》，規(guī)定“因私出入境中介活動(dòng)廣告，發(fā)布前必須經(jīng)中介機(jī)構(gòu)所在地省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局或者其授權(quán)的地級(jí)以上工商行政管理局批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得發(fā)布”。等。在這一階段，我國(guó)頒布了首部廣告法律，并全面建構(gòu)了較為完整的廣告法規(guī)體系。政府的廣告管理也被納入到法制化的軌道之中。

(三)第三階段：進(jìn)一步規(guī)范政府對(duì)廣告行業(yè)的管理

在加入世貿(mào)組織的前后，尤其是在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)、《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)頒布之后，我國(guó)對(duì)廣告法規(guī)進(jìn)行了較大規(guī)模的清理和調(diào)整，其成果集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.清理了一批廣告法規(guī)

國(guó)家工商行政管理總局分別于2004年6月和8月發(fā)布了《關(guān)于廢止有關(guān)工商行政管理規(guī)章、規(guī)范性文件的決定》和《關(guān)于第二批廢止有關(guān)工商行政管理規(guī)章、規(guī)范性文件的決定》，清理了共356份規(guī)范性文件。其中，直接與廣告有關(guān)的規(guī)范性文件40份。根據(jù)筆者對(duì)這40份與廣告有關(guān)的文件的分析，其中“辦法”和“規(guī)定”分別為4份、2份，僅占15%；“通知”、“答復(fù)”、“意見(jiàn)”分別為18份、16份、1份，占比85%?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)此輪清理，“紅頭文件”不再是政府進(jìn)行廣告管理的主要手段，政府廣告管理進(jìn)一步規(guī)范化和法制化。

2.清理了一批廣告行政審查項(xiàng)目

在2004年7月生效的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》保留的500項(xiàng)行政許可中，有7項(xiàng)與廣告直接相關(guān)，即煙草廣告審批、固定形式印刷品廣告登記、外商投資廣告企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)審批、外商投資廣告企業(yè)項(xiàng)目審批、戶外廣告登記、保健食品廣告審查、開(kāi)放式基金廣告、宣傳推介核準(zhǔn)等，這意味著，自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)廣告、因私出入境中介活動(dòng)廣告不再需要進(jìn)行行政審查，同時(shí)食品廣告審查也縮減至食品中的特殊類別——保健食品。換句話說(shuō)，從2004年7月開(kāi)始，除了《廣告法》所規(guī)定的“藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥”外，我國(guó)需要經(jīng)過(guò)行政審批的廣告僅限于上述7個(gè)類別。

3.逐步放開(kāi)外商投資廣告企業(yè)

《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》于2004年3月發(fā)布，2005年1月實(shí)施，同時(shí)《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》被廢止。根據(jù)規(guī)定，自2004年1月1日起，我國(guó)允許香港服務(wù)提供者和澳門(mén)服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資廣告公司；從2005年1月1日起，外資可以擁有中外合營(yíng)廣告企業(yè)多數(shù)股權(quán)，但股權(quán)比例最高不超過(guò)70%；2005年12月10日起，允許設(shè)立外資廣告企業(yè)。

4.改革廣告企業(yè)資質(zhì)評(píng)(認(rèn))定制度

從2003年開(kāi)始，國(guó)家工商行政管理總局決定改革政府主導(dǎo)的廣告企業(yè)等級(jí)評(píng)定制度，轉(zhuǎn)由中國(guó)廣告協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，開(kāi)展廣告企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定工作。中國(guó)廣告協(xié)會(huì)先后頒布了《中國(guó)廣告業(yè)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》《中國(guó)廣告企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定辦法》，并配套《中國(guó)廣告企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，根據(jù)企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和核心競(jìng)爭(zhēng)力等情況，將廣告企業(yè)分為三類，即綜合服務(wù)類、媒體服務(wù)類、設(shè)計(jì)制作類，并以不同標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定企業(yè)資質(zhì)等級(jí)，即一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)廣告企業(yè)。

這一階段，在世貿(mào)組織規(guī)則的“倒逼”下，我國(guó)廣告管理進(jìn)一步規(guī)范化和法制化，清理了一批廣告法規(guī)及規(guī)范性文件，強(qiáng)化了廣告法規(guī)體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。同時(shí)，政府主動(dòng)刪減了廣告行政審查項(xiàng)目，并從廣告業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)評(píng)定中抽身而出。

(四)第四階段：政府轉(zhuǎn)換和調(diào)整廣告管理職能

近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入了深水期。為了激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，我國(guó)于2016年開(kāi)始啟動(dòng)“放管服”改革。在此背景下，我國(guó)完成了《廣告法》的修訂工作，進(jìn)一步調(diào)整了廣告法規(guī)體系，從而推動(dòng)政府管理職能的轉(zhuǎn)換。

1.《廣告法》修訂頒布

2015年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《廣告法》，并決定該法于2015年9月1日施行。與原《廣告法》相比，新《廣告法》修改幅度較大，涉及面廣、內(nèi)容豐富，不僅在內(nèi)容上有很大擴(kuò)充，而且對(duì)很多過(guò)去比較原則的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，可操作性明顯增強(qiáng)。[4]新《廣告法》回應(yīng)了廣告業(yè)出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，體現(xiàn)了相關(guān)職能部門(mén)全面深化改革、切實(shí)調(diào)整政府職能的立場(chǎng)和態(tài)度，在加強(qiáng)政府監(jiān)管力度的同時(shí)，也進(jìn)一步規(guī)范了政府的行政行為。

2.調(diào)整和完善我國(guó)廣告法規(guī)

《廣告法》的修訂引發(fā)了我國(guó)廣告法規(guī)體系的適應(yīng)性調(diào)整，包括：其一，廢止了一批廣告法規(guī)?！锻馍掏顿Y廣告企業(yè)管理規(guī)定》于2015年6月被廢止；《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》《煙草廣告登記管理規(guī)定》《廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查辦法》《印刷品廣告管理辦法》《戶外廣告登記管理規(guī)定》等于2016年4月被廢止。其二，修訂了一批廣告法規(guī)，包括《醫(yī)療廣告管理辦法》《醫(yī)療器械廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》《藥品廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》等。其三，出臺(tái)了一批新的廣告法規(guī)，包括《公益廣告促進(jìn)和管理暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《廣告發(fā)布登記管理規(guī)定》等。

3.進(jìn)一步減少?gòu)V告行政許可事項(xiàng)

如上所述，《煙草廣告登記管理規(guī)定》《印刷品廣告管理辦法》《戶外廣告登記管理規(guī)定》等都于2016年4月被廢止。這意味著，煙草廣告、印刷品廣告、戶外廣告的行政審查被取消。至此，廣告行政審查僅剩7項(xiàng)，即醫(yī)療廣告審查、藥品廣告審批、醫(yī)療器械廣告審批、農(nóng)藥廣告審批、獸藥廣告審批、保健食品廣告審查和開(kāi)放式基金廣告、宣傳推介核準(zhǔn)。

同時(shí)，廣告經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審批也呈現(xiàn)出放松管制傾向。2015年6月《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》被廢止，外商投資廣告企業(yè)投資方無(wú)資格限制，而且外商投資廣告企業(yè)、外商投資廣告企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)均無(wú)需進(jìn)行行政審批。2016年4月《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》也被宣布廢止，有關(guān)經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的條件和廣告經(jīng)營(yíng)者登記程序的規(guī)定也隨之失效。2016年12月《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》失效，《廣告發(fā)布登記管理規(guī)定》同時(shí)生效。至此，除了要進(jìn)行工商登記外，有關(guān)廣告經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的行政許可項(xiàng)目，只保留了針對(duì)新聞出版單位的廣告發(fā)布登記一項(xiàng)。

4.創(chuàng)新廣告業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定工作

中國(guó)廣告協(xié)會(huì)創(chuàng)新廣告業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)認(rèn)定工作于2012年7月正式獲得核準(zhǔn)，注冊(cè)了“一級(jí)廣告企業(yè)”、“二級(jí)廣告企業(yè)”、“三級(jí)廣告企業(yè)”證明商標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)廣告協(xié)會(huì)于2013年5月13日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)中國(guó)廣告協(xié)會(huì)證明商標(biāo)使用管理相關(guān)規(guī)定的通知》，并配套出臺(tái)了《中國(guó)廣告協(xié)會(huì)“CNAAⅠ”(“CNAAⅡ”、“CNAAⅢ”)證明商標(biāo)使用管理工作規(guī)則》《中國(guó)廣告協(xié)會(huì)“CNAAⅠ”(“CNAAⅡ”、“CNAAⅢ”)證明商標(biāo)使用條件細(xì)則》。從此，原有的廣告企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定工作正式停止，取而代之的是中國(guó)廣告協(xié)會(huì)證明商標(biāo)使用管理。根據(jù)規(guī)定，廣告企業(yè)將分為四類，即綜合服務(wù)類、媒體代理類、設(shè)計(jì)制作類、數(shù)字營(yíng)銷類；同時(shí)按照不同指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，廣告企業(yè)可以分別申請(qǐng)不同級(jí)別，即一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)。

5.實(shí)施國(guó)家廣告戰(zhàn)略

2012年4月11日，國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)廣告戰(zhàn)略實(shí)施的意見(jiàn)》，提出實(shí)施國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，利用國(guó)家財(cái)政資金支持和各種扶持政策，建設(shè)國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從國(guó)家層面、以戰(zhàn)略高度，推動(dòng)廣告產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、集約化和國(guó)際化發(fā)展。截止2014年4月，國(guó)家工商行政管理總局共認(rèn)定了15家國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)、批復(fù)了17家國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)園區(qū)。

三、我國(guó)廣告法制建設(shè)四十年的成果與影響

四十年來(lái)，我國(guó)廣告法制建設(shè)取得了舉世矚目的成就，其成果突出體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是建成了層次分明、結(jié)構(gòu)合理的廣告法規(guī)體系。四十年中，我國(guó)建成了以《廣告法》為核心和主干，以《廣告管理?xiàng)l例》為必要補(bǔ)充，以國(guó)家工商行政管理部門(mén)單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章為具體操作依據(jù)，以地方性法規(guī)和地方規(guī)章為實(shí)際針對(duì)性措施，以廣告行業(yè)規(guī)范為司法行政措施的重要補(bǔ)充的廣告法規(guī)體系。[5]尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)對(duì)廣告法規(guī)進(jìn)行了全面的清理和修訂，強(qiáng)化了《廣告法》的核心和主干地位，增強(qiáng)了法律、行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章的銜接性，使得我國(guó)廣告法規(guī)成為了一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、體例科學(xué)的統(tǒng)一整體。

二是建立了門(mén)類齊全的廣告法律規(guī)范。四十年中我國(guó)建立了一整套覆蓋廣泛、門(mén)類齊全的廣告法律規(guī)范，使廣告業(yè)的各個(gè)方面基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依的局面。一方面，廣告法律規(guī)范覆蓋了絕大多數(shù)商品或服務(wù)和媒體，尤其是在醫(yī)療、醫(yī)療器械、藥品、食品、酒類、煙草、房地產(chǎn)等重點(diǎn)商品或服務(wù)廣告，以及戶外、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等重點(diǎn)媒體廣告領(lǐng)域，建立了非常詳盡的法律規(guī)則。另一方面，廣告法律規(guī)范涵蓋廣告代理、廣告設(shè)計(jì)制作、廣告發(fā)布等廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，并重點(diǎn)調(diào)整了廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者的關(guān)系，建構(gòu)了較為完備的法律制度，有效地保障了廣告業(yè)快速健康的發(fā)展。

三是形成并調(diào)適了具有中國(guó)特色的廣告監(jiān)管體制。四十年前，我國(guó)廣告法制建設(shè)是在特殊的歷史條件下起步的，政府強(qiáng)勢(shì)地構(gòu)建并主導(dǎo)廣告監(jiān)管，成為了當(dāng)時(shí)唯一可行的模式。這種模式也被概括為“政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體制”，即以政府監(jiān)管為主、行業(yè)自律為輔的廣告監(jiān)管體制。[6]自上世紀(jì)90年代中期以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在內(nèi)外因素交織的作用下，國(guó)家開(kāi)始主動(dòng)或被動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)的變化和吁求，政府行政權(quán)力被納入廣告法規(guī)的框架下，廣告管理逐步走上規(guī)范化、法制化軌道，我國(guó)廣告法制建設(shè)步入了新的歷史時(shí)期?；诖?，廣告監(jiān)管體制也呈現(xiàn)出自我調(diào)適的趨向，“政府主導(dǎo)”正在轉(zhuǎn)向于“政府引導(dǎo)”，伴隨著行業(yè)組織啟動(dòng)的脫鉤轉(zhuǎn)制等民間化改革，“社會(huì)共治”[7]的理念和實(shí)踐正在成型。