翟焰魂（河北省司法廳）

何佳鑫（西南政法大學(xué)）

何榮莊（河北省石家莊市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

行政執(zhí)法全過程記錄中的音像記錄作為國內(nèi)創(chuàng)新的行政執(zhí)法制度，在促進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效地履行職責(zé)，切實維護人民群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。各級政府匯集了大量的法律資源，組織專家學(xué)者對相關(guān)制度不斷進行延展和探索，通過制定音像記錄清單等“模板化”方式落實音像記錄制度，執(zhí)法效果得到了顯著提升。2019年1月，在多個地方、部門試點的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）（以下簡稱《意見》），就執(zhí)法全過程記錄中的音像記錄方面提出：要建立健全執(zhí)法音像記錄管理制度，明確執(zhí)法音像記錄的設(shè)備配備、使用規(guī)范、記錄要素、存儲應(yīng)用、監(jiān)督管理等要求。作為行政執(zhí)法人員尤其是基層執(zhí)法人員如何落實好這一科學(xué)的執(zhí)法制度，亟需執(zhí)法機關(guān)結(jié)合各自領(lǐng)域的執(zhí)法特點，對執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)、音像記錄具體的保存措施與期限、音像記錄作為行政機關(guān)作出具體行政行為的有效證據(jù)的轉(zhuǎn)化條件與方式等方面作進一步的探索與實踐。

一、行政執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確且標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定

（一）規(guī)范性文件對行政執(zhí)法音像記錄的表述

2017年1月，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕14號）中，對音像記錄曾作出概況性規(guī)定：對現(xiàn)場檢查、隨機抽查、調(diào)查取證、證據(jù)保全、聽證、行政強制、送達等容易引發(fā)爭議的行政執(zhí)法過程，要進行音像記錄。對直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法場所，要進行全過程音像記錄。在此基礎(chǔ)上，在《意見》規(guī)范音像記錄部分稱：音像記錄是通過照相機、錄音機、攝像機、執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等記錄設(shè)備，實時對行政執(zhí)法過程進行記錄的方式。以上規(guī)定僅對音像記錄適用的范圍和音像記錄的方式進行了說明，但是并未涉及音像記錄的實質(zhì)內(nèi)涵和記錄標(biāo)準(zhǔn)。

（二）明確行政執(zhí)法音像記錄內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實意義

多個地方行政執(zhí)法機關(guān)在具體落實執(zhí)法音像記錄制度的過程中，根據(jù)行政執(zhí)法的不同類別、程序制定了各自的《執(zhí)法音像記錄清單》，雖然執(zhí)法機關(guān)按照清單推行音像記錄制度在實踐中不失為一種可行的措施，具有蓋然性，但執(zhí)法過程具有現(xiàn)場的復(fù)雜性、不確定性等特點，《執(zhí)法音像記錄清單》不可能具有較強的前瞻性。在執(zhí)法音像記錄制度延展過程中，《執(zhí)法音像記錄清單》需要根據(jù)執(zhí)法的實際情況不斷進行修訂和完善，需要適時地對效果進行評估，這就要求執(zhí)法人員能夠準(zhǔn)確地理解音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)；加之執(zhí)法類別的不同與執(zhí)法人員理解的差異，如果執(zhí)法音像記錄沒有統(tǒng)一的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，將會影響該制度的延伸效果。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定并明確音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，這將更有利于執(zhí)法機關(guān)進行相應(yīng)制度的設(shè)計和準(zhǔn)確實施。

（三）行政執(zhí)法音像記錄應(yīng)有的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

行政執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵在于明確其含義，具體應(yīng)當(dāng)包括音像記錄的目的、與執(zhí)法過程其他記錄方式的關(guān)系、補強的意義等內(nèi)容。

音像記錄的目的在于對執(zhí)法行為進行追溯，實現(xiàn)對執(zhí)法中重點程序尤其是查封、扣押等涉及相對人重大權(quán)益、容易引發(fā)爭議的行政執(zhí)法過程的回放，并實現(xiàn)一定條件下的證據(jù)轉(zhuǎn)化。音像記錄相對于其他記錄方式，應(yīng)當(dāng)處于補充性、印證性地位。對文字記錄能夠全面有效記錄執(zhí)法過程和執(zhí)法行為的，可以不進行音像記錄；即使進行音像記錄，也應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對文字記錄起到補充或者印證的作用。比如行政執(zhí)法過程中的送達行為，案件當(dāng)事人在送達回證上簽名或簽章的行為即完成了法律規(guī)定的送達，其音像記錄只是對行為人身份、簽署行為的補充與印證。反之，對文字記錄不能有效記錄執(zhí)法過程和執(zhí)法行為的，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的音像記錄形式。例如，交通警察在道路上測酒駕的過程，就應(yīng)當(dāng)有較為嚴(yán)格的音像記錄。

行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)音像記錄的方式不同而分類設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，將用原始載體保留記錄、文字說明、合法性、錄制人身份告知等內(nèi)容作為基本音像記錄判斷標(biāo)準(zhǔn)；將完整性、清晰度、回放性、交互性以及錄制的補強作用等作為音像記錄優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)；將以偷拍偷錄等不正當(dāng)手段獲取的或者依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)采取音像記錄，卻無文字記錄相互印證等情形作為排除標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政執(zhí)法音像記錄保存的方式、期限的設(shè)定

隨著電子技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，執(zhí)法音像記錄的保存越來越便捷?；鶎訄?zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員在充分利用現(xiàn)有的信息技術(shù)和辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)成果的同時，仍然需要繼續(xù)探索成本低、效果好、易保存、易操作、防刪改的記錄保存方式。

（一）執(zhí)法音像記錄保存的方式應(yīng)當(dāng)分類設(shè)定

根據(jù)執(zhí)法類別和對以往個案執(zhí)法實踐的總結(jié)，音像記錄保存的方式與期限不應(yīng)拘泥于某種統(tǒng)一的形式或者載體。一般的執(zhí)法行為，如在行政處罰案件、行政強制案件執(zhí)法過程中形成的音像記錄，應(yīng)當(dāng)制作光盤、拍攝照片等并附相關(guān)的文字說明，連同案卷一并保存，保存的期限與案卷相同。對重大案件中的音像記錄或者作為證據(jù)使用的音像記錄，如行政機關(guān)強制拆除當(dāng)事人拒不到現(xiàn)場的非法建筑物、構(gòu)筑物等極易引發(fā)重大爭議的行政行為，應(yīng)當(dāng)制作音像記錄復(fù)制過程的公證文書，連同復(fù)制品一并保存。

行政征收、行政收費、行政許可、行政檢查應(yīng)當(dāng)側(cè)重于文字記錄，以文字記錄為主；對沒有爭議的具體行政行為的音像記錄，鼓勵采用大數(shù)據(jù)的方式予以集中保存；對具有爭議的具體行政行為的音像記錄，以附卷的方式保存，由此降低基層執(zhí)法機關(guān)保存音像記錄的費用支出。

（二）執(zhí)法音像記錄保存的期限應(yīng)當(dāng)分類設(shè)定

保存期限應(yīng)根據(jù)音像記錄的具體用途設(shè)定，不同的保存方式采取相應(yīng)的保存期限，設(shè)定保存期限時應(yīng)重點考慮保存成本。保存時間過短則音像記錄的目的難以實現(xiàn)，而保存時間過長不僅會增加執(zhí)法機關(guān)保存費用、人力的支出，相對人的信息被不正當(dāng)使用的風(fēng)險也會加大。對沒有爭議的具體行政行為的音像記錄，不宜保存過長時間，應(yīng)當(dāng)比照權(quán)利救濟的期限適當(dāng)延長，以能夠應(yīng)對行政訴訟為宜，一般不超過一年。易引發(fā)爭議的或者當(dāng)事人正在尋求權(quán)利救濟的案件，其音像記錄應(yīng)保存不少于五年。重大的案件或重大的具體行政行為，保存期限可以隨卷延長，但一般不超過20年。

（三）國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的保護在執(zhí)法音像記錄保存的期限和方式中應(yīng)予體現(xiàn)

涉密案件音像記錄的保存依據(jù)國家關(guān)于保密的法律法規(guī)辦理，但行政機關(guān)在設(shè)定音像記錄保存方式與期限時，卻極易忽視對國家秘密、商業(yè)秘密、個人穩(wěn)私的保護。因此，涉密內(nèi)容的保護應(yīng)當(dāng)作為音像記錄保存中一項不可或缺的重要內(nèi)容，在保存方式和期限中單獨列明。以此強化基層執(zhí)法人員對執(zhí)法過程中獲取的涉密信息的保護意識，促使執(zhí)法人員對其合理使用、妥善保管、完善處理。

三、行政執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的證據(jù)須符合法定要件

（一）行政執(zhí)法音像記錄并非必然轉(zhuǎn)化為作出具體行政行為的證據(jù)

在執(zhí)法實踐中部分執(zhí)法人員對執(zhí)法音像記錄與證據(jù)的關(guān)系認(rèn)識不足，認(rèn)為執(zhí)法音像記錄必然轉(zhuǎn)化為有效證據(jù)。個別執(zhí)法人員和行政機關(guān)長期以來秉持“一切能證明案件事實的客觀情況都是證據(jù)”的認(rèn)識，使得執(zhí)法音像記錄在行政機關(guān)工作人員的內(nèi)心確認(rèn)方面具有很強的證據(jù)象征意義。如將執(zhí)法音像記錄僅作為行政機關(guān)內(nèi)部具有管理性、說明性的證明資料，則在行政機關(guān)對執(zhí)法人員的監(jiān)督和對執(zhí)法人員信譽保護等方面無疑具有重要的證明意義。但是如將執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的有效證據(jù)，賦予了其對外部行政行為的證明力，則必須具備證據(jù)的客觀性、合法性及與待證事實之間的關(guān)聯(lián)性。

（二）行政執(zhí)法音像記錄作為證據(jù)使用其形式與內(nèi)容均應(yīng)具備合法性

在執(zhí)法程序中作出具體行政行為的執(zhí)法機關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，而執(zhí)法音像記錄無論采取何種記錄方式，一般均具備證據(jù)客觀性和與待證事實之間的關(guān)聯(lián)性。因此，一定意義上音像記錄的合法與否將直接決定執(zhí)法機關(guān)作出具體行政行為的證據(jù)有無。

將執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的證據(jù)使用，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的相應(yīng)程序所適用的法律規(guī)范對其予以規(guī)制。如最高人民法院《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對在行政訴訟程序中的錄音錄像等視聽資料進行了規(guī)制，要求有原始載體，注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象，聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄等。并且規(guī)定以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的侵害他人合法權(quán)益的音像記錄，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的音像記錄，無正當(dāng)理由拒不提供原件、原物，又無其他證據(jù)印證且對方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)復(fù)制件或者復(fù)制品以及進行技術(shù)處理而無法辨明真?zhèn)蔚囊粝裼涗浀茸C據(jù)材料不能作為定案依據(jù)。執(zhí)法音像記錄如果作為移送涉嫌犯罪案件的證據(jù)，還須符合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)的有關(guān)規(guī)定以及刑事訴訟證據(jù)的要求。

（三）行政執(zhí)法人員對音像記錄證據(jù)轉(zhuǎn)化應(yīng)有正確認(rèn)識

執(zhí)法音像記錄作為證據(jù)使用的法定要件，在不同案件、不同程序中也不盡相同，不符合法定要件的執(zhí)法音像記錄是不能轉(zhuǎn)化為具體行政行為有效證據(jù)的。增強執(zhí)法人員在證據(jù)轉(zhuǎn)化方面的認(rèn)識，有利于其在執(zhí)法過程中以證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進行執(zhí)法音像記錄，從而全面提高音像記錄的質(zhì)量，最終提高執(zhí)法效率，提升執(zhí)法效果。

四、結(jié)語

綜上，科學(xué)地設(shè)定執(zhí)法音像記錄的含義和標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于對執(zhí)法全過程記錄制度開展深入研究，更有利于執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員準(zhǔn)確地適用該項制度；根據(jù)執(zhí)法類別和案件情況設(shè)定執(zhí)法音像記錄的保存方式和保存期限，以降低基層執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率；明確執(zhí)法音像記錄在不同執(zhí)法程序中作為證據(jù)的法定要件，并采取清單等多種形式加以固定，不僅有利于進一步保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效履行職責(zé)，而且在提高對違法行為人責(zé)任追究的力度、提高涉嫌犯罪案件移送質(zhì)量等方面具有重要意義。