● 馬寧

2015年，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），作為完善司法人員分類管理制度的有效方式，檢察官單獨職務序列改革（以下簡稱“職務序列改革”）正式開啟。經(jīng)過兩年多的實踐，職務序列改革不斷深入。但同時，受體制羈絆和固有思維的束縛，改革中也出現(xiàn)了一些問題。本文從改革目的角度重新審視檢察官單獨職務序列改革，對深化改革提出一些意見和建議，以期對司法體制的進一步完善有所助力。

一、檢察官單獨職務序列改革需進一步深化

在改革推進過程中，各試點的分歧在逐漸減少，改革思路和模式已經(jīng)基本一致。同時，一些共性問題也逐漸凸顯。

（一）去行政化并不徹底

去行政化的核心是規(guī)范行政權力，督促恪盡職責、恪守邊界。但從改革實踐看，如何摒除管理和思維上的行政化習慣更為重要。目前，檢察官單獨職務序列中的行政化還未完全去除。一是檢察官等級套改方式?jīng)Q定了行政化未完全被去除。在套改過程中，檢察官等級與行政級別對應，用原行政級別確定入額后的檢察官等級。用這種方式去行政化，某種程度上，反而加固了行政化的思維習慣。二是雖然改革對檢察機關人員進行了分類管理，同時也保留了檢察官和司法行政人員之間的交流機制。這樣，從客觀效果看，檢察官序列只是變?yōu)闀x升行政等級、提高待遇的一個新渠道，并沒有真正實現(xiàn)單獨序列的目的。三是以檢察機關層級限定檢察官最高等級，強化了檢察官等級的行政等級屬性。改革中，檢察官等級仍沿用《中華人民共和國檢察官等級暫行規(guī)定》的設置，除副省級城市外，基層檢察院檢察官最高等級為三級高級檢察官、市級檢察院為二級高級檢察官、省級檢察院為二級高級大檢察官?！对圏c方案》中明確的“檢察官單獨職務序列以檢察官法規(guī)定的四等十二級為基礎，檢察官等級與行政職級完全脫鉤”還沒有實現(xiàn)。在基層檢察院，不論檢察官的辦案能力、辦案質(zhì)量如何，從制度設計來看，他們在職務晉升上已經(jīng)落后在起跑線上。

（二）對檢察官等級的認識有偏差

按照中央實行檢察官工資制度改革的部署，試點方案與職務序列改革同步推進，建立與檢察官單獨職務序列設置辦法相銜接、有別于其他公務員的工資制度。這二者的緊密聯(lián)系，讓部分人的關注點集中到了個人的福利待遇上，甚至將是否進入員額和檢察官等級評定作為人員調(diào)整、照顧“老同志”的籌碼，以致有的試點中層以上和年齡較大的同志大量進入員額，年輕骨干力量大量流失，嚴重制約了檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化進程。

（三）檢察官等級晉升考量方式不科學

檢察官等級晉升一般采取自然晉升和擇優(yōu)選升兩種方式。自然晉升階段不設職數(shù)限制，檢察官可以在一定級別內(nèi)按期晉升，基層檢察院可以自然晉升到一級檢察官，市級檢察機關可以自然晉升到四級高級檢察官，省級檢察機關可以自然晉升到三級高級檢察官。此后，檢察官若要再提升等級，則需參加一定程序的競爭、遴選，擇優(yōu)選升。這種考量方式建立起檢察官晉升通道，激勵競爭，促進個人能力提高。但存在一些不合理之處。表現(xiàn)為：第一，以年限長短作為等級自然晉升衡量標準不科學。若將從事檢察業(yè)務時間長短作為檢察官等級自然晉升的標準，其前提是從事檢察業(yè)務的檢察官都盡職盡責且工作量基本相同，在這種情況下，隨著年限增長，檢察官積累的經(jīng)驗和勞動付出與時間成正比，以時間長短為標準可以確保等級晉升的公平。但在實踐中，不同業(yè)務條線、不同地區(qū)、不同級別檢察機關間的實際工作量并不相同，以年限為標準，會導致人員向業(yè)務量較小、案件量不大的業(yè)務部門或地區(qū)流動，也會造成不同級別機關間、不同地區(qū)間檢察官等級晉升的實質(zhì)不公平。第二，擇優(yōu)選升不能采取“行政化”的選升方式。檢察官與一般公務員的“擇優(yōu)”標準不同，因此，選升方式也不應相同。如果繼續(xù)沿用一般公務員的晉升方式，那么“選”出來的必然是具有行政管理能力的領導者，但卻未必是高水平的檢察人才。第三，擇優(yōu)選升尚缺少具體標準。目前，擇優(yōu)選升并沒有建立起明確的適用于所有檢察官的標準，而是由各地根據(jù)自身實際情況確定，這使得擇優(yōu)選升主觀性強，“擇優(yōu)”不客觀，結果不能讓人信服，并可能逐漸演變成受等級職數(shù)限制的論資排輩。

（四）對員額比例的認識有誤區(qū)

改革中，有的地方提出，由于“案多人少”矛盾突出，辦案壓力大，建議適當擴大員額比例，增加辦案力量。有兩種片面的認識。一種觀點認為只有進入員額，保留了檢察官身份，才有辦案資格，所以檢察官越多辦案壓力越小。其實，辦案人員不僅有員額檢察官，還應包括檢察輔助人員，二者共同組成了檢察辦案力量，只是他們的分工、權限以及責任不同。分類管理進一步明確了各辦案主體的責任與權力。一種觀點認為擴大員額檢察官比例就會增加辦案力量。員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員共同組成了檢察機關政法專項編制人員。以吉林省為例，在中央確定的政法專項編制內(nèi)，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的比例總體上控制在39%、47%、14%。①與改革前相比，一線辦案力量比改革前增加了23.6%②，司法行政人員再無壓縮空間。如果要提高員額比例，勢必要壓縮檢察輔助人員。若單純增加員額比例，將會造成檢察輔助人員短缺。綜上，員額比例的高低與辦案力量是否充足是兩個問題，前者是關于辦案中各類主體的責任與權力問題，后者是關于檢察官與檢察輔助人員總數(shù)和案件量之間的比例問題。

解決“案多人少”問題的方法，只要通過在優(yōu)化辦案組織的前提下，根據(jù)地區(qū)人口總數(shù)、綜合經(jīng)濟條件、案件量以及現(xiàn)行訴訟制度等因素進一步科學測算、調(diào)整檢察機關人員編制加以解決。檢察機關人員編制數(shù)的確定要首先確定檢察官人數(shù)，再按照辦案實際需要確定配合檢察官辦案的檢察輔助人員編制數(shù)，而檢察行政人員負責機關行政性事務，與以上諸多變量關系不大，應根據(jù)行政工作確定，并且一般變化不大。合理的檢察官數(shù)量最終是由檢察官承擔的工作量決定的，而檢察官承擔的工作量又與國家的政治傳統(tǒng)、司法體制、司法機關的職能、審判模式等緊密相關，這些因素不同，檢察官承擔的工作量就不同，因而需要的檢察官數(shù)量就會存在差別。③

二、對建立檢察官單獨職務序列的進一步認識

（一）重新思考檢察官單獨職務序列的意義

完善的檢察官單獨職務序列既是我國擁有成熟的檢察官隊伍、實現(xiàn)檢察官職業(yè)化的重要標志，也是全面深化司法體制改革、有效落實司法責任制的現(xiàn)實需要，更是樹立司法誠信、維護司法權威的有效制度保障。一是健全單獨職務序列，徹底去除隊伍“行政化”，有利于促進檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化。以往雖然我國有《中華人民共和國檢察官法》，但檢察官仍按照一般公務員管理。部分檢察官為了追求仕途，不能對檢察業(yè)務工作從一而終，同時一些沒有法律從業(yè)經(jīng)歷或法學知識背景的公務員進入檢察官隊伍，制約了檢察隊伍的專業(yè)化水平。二是健全單獨職務序列，整體提高檢察官的社會地位，有利于提高司法公信力。提高檢察官社會地位，不能簡單依靠建立單獨職務序列，還需進一步完善檢察官獨立行使職權、提高檢察官入職門檻、保障檢察官福利待遇等配套制度，但單獨職務序列是完善這些制度和措施的重要依托。三是健全單獨職務序列，科學構建能夠反映檢察官職業(yè)能力和理論水平的等級體系，有利于促進檢察職業(yè)體系的良性發(fā)展。檢察職業(yè)的高度專業(yè)化決定了檢察官等級必然圍繞職業(yè)能力水平和檢察理論水平來設定，等級晉升反映的應是能力水平的提高。更高級別的檢察官相應獲得更多的理論話語權和等級榮譽感，從而促進全體檢察人員不斷探索檢察理論，有利于良好氛圍的養(yǎng)成。

（二）對檢察官單獨職務序列體系架構的思考

職務序列改革是一項復雜的系統(tǒng)性工程。盡管檢察官法已對檢察官等級做出了明確規(guī)定，但職務序列的建立，不是簡單的去行政化，按照行政級別確定檢察官等級，然后給予相應待遇，而是需要賦予職務序列新的內(nèi)涵、功能和意義。一是檢察官等級應體現(xiàn)檢察官業(yè)務能力水平的高低。等級越高的檢察官應當檢察理論水平越高、辦案經(jīng)驗越豐富、檢察業(yè)務能力越強。二是應強調(diào)檢察官單獨職務序列的“單獨”屬性。要使檢察官職務序列與行政級別絕緣，讓檢察官在自己序列內(nèi)發(fā)展，避免專業(yè)人才流失，也防止“外行”為了仕途等目的進入檢察官隊伍。三是等級晉升方式應體現(xiàn)“職務序列”特點。從職業(yè)特點出發(fā)，科學設計檢察官等級晉升條件，既要包含對檢察官辦案工作量的考量，又要體現(xiàn)檢察官的能力水平。四是檢察官隊伍的精英化。精英化是檢察官隊伍整體的精英化，而不是高級檢察官的精英化，也就是說，進入檢察官隊伍的，即使是最低一級的五級檢察官也是精英。五是檢察官等級不應受所在檢察機關層級的限制。既然去行政化，檢察官等級就不應再受所在檢察機關級別的限制，也就是說，基層檢察院的檢察官，只要能夠達到高級檢察官的條件，就可以授予更高的檢察官級別。

（三）深化職務序列改革的改革建議

一是樹立正確的價值觀念。盡管工資制度改革與職務序列改革同步推行，但改革過程中必須明確，檢察官等級雖然與工資待遇存在一定聯(lián)系，但等級的評定，除了確定檢察官待遇外，更重要的在于反映檢察官的業(yè)務能力水平和檢察理論水平，等級越高的檢察官享有的職業(yè)榮譽越高。驅(qū)動檢察官不斷追求進步的應是這種職業(yè)榮譽感，而不僅是物質(zhì)利益和職業(yè)待遇。

二是切實提高檢察官隊伍整體待遇水平。整體提高檢察官隊伍的待遇水平既是保證檢察隊伍穩(wěn)定、讓檢察官集中精力辦案的有效手段，也是提高檢察官社會地位、維護司法公正的保障。同時，建議在檢察官待遇設計上注意控制高級檢察官與一般檢察官之間的待遇差距。也就是說，當一名檢察官助理通過努力成為一名五級檢察官時，他已經(jīng)進入“精英”的行列，其待遇應不同，而不應在檢察官等級晉升過程中才發(fā)生變化。一般檢察官晉升為高級檢察官時，更多的應是榮譽感、檢察業(yè)務的權威性，以及檢察理論的話語權的進一步提高。這種設計有利于讓檢察官專心辦案，降低利益干擾幾率，有利于保持檢察隊伍穩(wěn)定、促進辦案力量向基層傾斜、提升整體檢察隊伍的專業(yè)化水平。

三是真正落實“老人老辦法”。如何公平合理的將原有檢察人員分類是職務序列改革的難點問題。改革中，大家爭相進入員額，但從個體的初衷來看，并非所有人的選擇都源于對業(yè)務工作的熱愛，更多的還是出于對自身利益的考慮。這種做法對于檢察官職業(yè)道德養(yǎng)成和檢察隊伍建設是十分不利的。通過遴選進入員額的檢察官不應是那些關注個人級別、一心想走仕途的人，而應是信仰法律、一心追求法律公平正義的人。實踐中，杜絕前者進入員額的有效辦法就是讓檢察官等級與行政級別脫鉤，拆掉二者之間的轉(zhuǎn)換橋梁。行政人員要成為檢察官，必須重新考試，從檢察官助理做起。這是落實“老人老辦法”最難的地方。

基于以上考慮，要有效落實“老人老辦法”，對“老人”進行分類，要以保證“老人”現(xiàn)有待遇不變?yōu)榍疤?；嚴格禁止沒有任何業(yè)務工作經(jīng)歷的原檢察官直接進入員額；將進入員額的檢察官按照原檢察官等級進行套改，并設立考察期；設立高級檢察官評選委員會，明確高級檢察官的評定標準，考察期結束時，對高級檢察官等級進行重新評定，未達到高級檢察官評定標準或未完成考核要求的不能再認定為高級檢察官；考察期結束時，根據(jù)員額檢察官個人意愿調(diào)整崗位，對作出一次選擇的人員不允許再跨序列調(diào)整崗位，即第一次進入員額的檢察官此時選擇從事檢察行政工作，就不可以再直接通過調(diào)轉(zhuǎn)進入員額，比照新人處理。

四是嚴格檢察官入職條件。在“新人”錄用上，嚴格執(zhí)行人員分類管理，對三類人員分別制定入職條件。將法學學習經(jīng)歷、司法職業(yè)資格以及擔任檢察官助理年限等條件明確為檢察官準入條件，切實抬高檢察官入職門檻，嚴格禁止通過調(diào)轉(zhuǎn)直接進入檢察官隊伍。建立完善的新入職檢察官培訓體系，保證履行檢察職權、承擔辦案責任的檢察官具有成熟的辦案經(jīng)驗。同時，設立嚴格的錯案淘汰機制。

五是科學設計檢察官等級晉升規(guī)則。豐富的實踐經(jīng)驗是檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的基本要求。而豐富的實踐經(jīng)驗是時間和案件量的積累，單純以職業(yè)年限作為檢察官等級自然晉升的度量衡顯然不能完全體現(xiàn)檢察職業(yè)的特點，因此，在設計檢察官等級晉升規(guī)則時要以檢察官辦案“量”和檢察官理論品“質(zhì)”為基本要素進行架構?！傲俊笔墙?jīng)驗的積累，經(jīng)驗越豐富，代表檢察業(yè)務能力越強，相應檢察官等級越高；“質(zhì)”是經(jīng)驗的升華，歸納總結越“全面”，對檢察事業(yè)、檢察隊伍整體素質(zhì)的提高貢獻越大，水平越高，等級越高。

用辦案數(shù)量作為一級以下檢察官等級晉升衡量標準，以“量”評價一般檢察官④，注重實踐能力，注重辦案經(jīng)驗積累。盡管各地案件量不同，但案件量越大辦案越多，經(jīng)驗積累越豐富、越快，檢察官階段等級晉升越快。這有利于辦案力量向案件量較大的地區(qū)、向基層檢察機關流動，可以有效緩解忙閑不均、“案多人少”的問題。同時，以“質(zhì)”評價高級檢察官，注重經(jīng)驗總結、推廣，注重檢察理論升華，注重人才培養(yǎng)能力。設立高級檢察官審核委員會，明確高級檢察官各級評定條件。如四級高級檢察官應當對辦理某類犯罪或履行某類檢察職能總結出可傳授的經(jīng)驗，能夠培訓新入職檢察官或指導一般檢察官處理類似案件，三級高級檢察官應當在某一領域具有一定理論成果等。鼓勵一般檢察官符合晉升條件，自愿提出申請，凡符合條件者均授予高級檢察官，履行高級檢察官職責，并定期完成相應等級的考核任務。

六是推行三級檢察機關人員編制省統(tǒng)管，取消檢察機關層級對檢察官等級的限制，完善人才遴選機制。建議編制由省級機構編制部門會同省級檢察機關統(tǒng)管，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口總數(shù)、辦案量等因素和各級工作內(nèi)容的區(qū)別合理分配編制，實現(xiàn)人員編制向基層傾斜、向案件量大的地區(qū)傾斜。明確職務序列是檢察官等級晉升的唯一通道，而決定等級晉升的唯一因素是檢察官的能力水平，不再受檢察官所在機關的層級限制。同時健全遴選機制，明確初任檢察官必須從基層做起，省市兩級檢察機關的檢察官助理符合檢察官任職條件后，必須到基層初任檢察官，省市兩級檢察機關的檢察官只能從基層高級檢察官中遴選。徹底打破基層檢察官晉升“天花板”的同時，保證上級院檢察官具有豐富的辦案經(jīng)驗、較強的業(yè)務指導能力和較高的檢察理論水平，能夠充分發(fā)揮領導、指導作用。

注釋：

①吉林省人民檢察院：《司法改革正當時》，吉林省人民出版社，2015年，第104頁。

②陳菲、鄒偉：“風正好揚帆——司法體制改革四項試點將在全國推開”，2016-01-21《檢察日報》。

③陳永生、白冰：“法官、檢察官員額制改革的限度”，《比較法研究》，2016年第2期。

④考量一級以下檢察官等級晉升的辦案量可以以省內(nèi)近三年檢察官平均辦案量為計算基數(shù)，完成近三年一名檢察官平均辦案工作量即可晉升一級檢察官等級。