● 江西省事業(yè)單位登記管理局課題組

事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位（以下簡稱二類事業(yè)單位）的登記管理，是“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”的重要內(nèi)容。本文著眼公益事業(yè)發(fā)展全局和事業(yè)單位改革大局，在全面準確把握二類事業(yè)單位實施登記的現(xiàn)實意義基礎上，堅持問題導向，提出重新界定概念、分類實施管理的思路，以期為各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度改革提供有益借鑒。

一、規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理的現(xiàn)實意義

一是落實中央推動社會事業(yè)改革創(chuàng)新要求，豐富和拓展社會公益事業(yè)的具體舉措。中共中央、國務院在《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中明確提出，要發(fā)揮政府主導作用，引導社會力量廣泛參與社會公益事業(yè)發(fā)展。當前，我國面臨著公益服務供給總量不足、方式單一、質(zhì)量和效率不高等矛盾和問題，僅依靠國家機關舉辦事業(yè)單位提供公益服務的方式，已經(jīng)無法滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理，有利于構建各類法人主體公平發(fā)展環(huán)境，激發(fā)更多的社會力量投入到公益事業(yè)發(fā)展中，推動形成政府投入為主、社會力量高度參與，充滿發(fā)展活力的社會公益事業(yè)新格局。

二是順應社會公益事業(yè)發(fā)展趨勢，完善我國法人登記制度的現(xiàn)實需要。近些年，有很多新的組織機構形式，游離在現(xiàn)行法人登記管理體系之外，大部分二類事業(yè)單位屬于此類情況。2016年，隨著統(tǒng)一社會信用代碼制度的實施，組織機構代碼證退出歷史舞臺，沒有辦理法人證書的機構，就失去了獲取統(tǒng)一社會信用代碼的渠道，無法正常開展業(yè)務活動。此外，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的公益機構日益增多，如何賦予其法人主體資格，如何規(guī)范其登記管理，已然成為當前亟待解決的現(xiàn)實問題。規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理，明確法人主體地位是完善法人登記管理體系，順應社會公益事業(yè)多元化發(fā)展趨勢的現(xiàn)實需要。

三是適應事業(yè)單位分類改革，推動事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新的有益探索。2011年，中共中央、國務院出臺《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，主要目的是改革事業(yè)單位的管理體制和運行機制。二類事業(yè)單位作為一種廣泛存在的機構形態(tài)，介于政府主導和市場化之間，既可由政府單獨舉辦，也可吸收社會力量參與。相較傳統(tǒng)事業(yè)單位管理模式，不納入機構編制核定范圍，不增加機構限額和編制總量，工作人員實行聘用制，可進可出、能上能下，機構設置、調(diào)整及內(nèi)部管理也相應更加靈活，運轉(zhuǎn)效率更高。相較市場化模式，由政府主導其公益事業(yè)發(fā)展方向，能夠有效保障公益屬性不偏離。對二類事業(yè)單位實行登記管理，與事業(yè)單位分類改革精神相契合，能夠為事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新提供一條全新的路徑選擇。

二、江西二類事業(yè)單位的登記情況及存在的問題

目前，江西省共登記二類事業(yè)單位791家，按行業(yè)分類，醫(yī)院5家、學校770家、科研機構3家、培訓機構2家、其他類型11家；按舉辦單位性質(zhì)分類，行政機關舉辦的9家、事業(yè)單位舉辦的755家、國有企業(yè)舉辦的20家、政府事業(yè)單位企業(yè)聯(lián)合舉辦的7家。在登記過程中，存在不少問題。

一是非營利性監(jiān)管責任不清。事業(yè)單位法人屬于非營利法人，在土地征收使用、稅費減免等方面，享有一系列的優(yōu)惠待遇，如果不能確保二類事業(yè)單位的非營利性，則將擾亂整個社會公益服務體系公平運行秩序，甚至造成國有資產(chǎn)流失。但實際中，對二類事業(yè)單位非營利性監(jiān)管的難度很大，即使舉辦主體不分配紅利，還可以通過關聯(lián)交易等方式獲取回報，比如民辦學校舉辦者，通過辦食堂、關聯(lián)固定資產(chǎn)購買等方式取得利潤等。監(jiān)管主體及責任不明確，設立登記時，由誰確認二類事業(yè)單位的非營利性，日常監(jiān)管責任由誰承擔，均未明確。

二是批準設立依據(jù)不合理?，F(xiàn)行規(guī)定中，對審批機關批準設立文件的規(guī)定較為寬松，包括行業(yè)管理部門的批文、資質(zhì)許可文件等。二類事業(yè)單位雖不納入機構編制管理，不會增加機構和編制總量限額，但也需要政府投入或資金扶持。若政策規(guī)定寬松，可能導致事業(yè)單位機構數(shù)變相增多，甚至膨脹，最終仍然增加財政負擔。此外，行業(yè)主管部門核發(fā)的教育、醫(yī)療機構等資質(zhì)許可證明，主要是業(yè)務資質(zhì)能力的許可，與批準成立機構是兩個概念，且機構設立程序應是先批準、再登記，最后資質(zhì)許可。因此，不應將資質(zhì)許可作為批準設立文件。

三是管理模式不明確。事業(yè)單位的管理體制和運行機制較為成熟，而二類事業(yè)單位的管理和運行機制主要依據(jù)章程，但章程制訂取決于舉辦方的意志，具有很強的自主性、隨意性，容易造成管理上的問題。比如收入分配方面，因為這些機構大部分具有經(jīng)營性行為，雖然不分配紅利，但如果缺少薪酬標準的規(guī)定，可能造成內(nèi)部人控制的問題；在開展業(yè)務方面，此類機構能否繼續(xù)投資其他類別的法人，如果允許，是否會造成變相營利的問題。

四是退出機制不完善。二類事業(yè)單位允許社會力量參與舉辦，若沒有完善的法人退出機制，有可能造成國有資產(chǎn)流失、出資人利益受損等問題。比如在資產(chǎn)處置方面，一些地方允許二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，而有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的增益如何處置，稅費待遇和其他政策優(yōu)惠的評估、退繳等卻未明確，極易造成國有資產(chǎn)流失；在退出程序方面，決定撤銷、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)處置、人員安置等步驟如果沒有科學的程序規(guī)定，容易造成法律責任缺位的問題；在退出形式方面，由社會力量參與并占主導地位的事業(yè)單位如果出現(xiàn)不執(zhí)行條例的行為，登記管理機關缺少有效的制約措施，期望其主動申請注銷將非常被動。

三、調(diào)研分析和經(jīng)驗總結(jié)

（一）概念分析

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對二類事業(yè)單位的定義是：不納入機構編制核定范圍，由事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織為了社會公益目的，利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦的，按照非營利性規(guī)則從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的事業(yè)單位。這個定義列舉了此類事業(yè)單位的幾項要件，總體而言比較準確和清晰，但也存在一些問題，具體有以下兩個方面。

1.機關能否成為二類事業(yè)單位舉辦主體的問題?，F(xiàn)行規(guī)定中，二類事業(yè)單位的舉辦主體并不包括國家機關。對此，我們認為，應將國家機關列為二類事業(yè)單位的舉辦主體之一。首先，區(qū)別對待并無實際意義。從嚴控機構限額的角度，事業(yè)單位等其他組織舉辦二類事業(yè)單位同樣存在變相增加機構限額的風險。其次，解決歷史遺留問題。在歷次改革中，有少數(shù)事業(yè)單位沒有完全改革到位，既未下文撤銷，又未列入實名制數(shù)據(jù)庫，這些單位現(xiàn)有人員辦理社保等事項確需法人證書。第三，社會事業(yè)發(fā)展的需求。近年來，隨著政府不斷加大對社會民生事業(yè)的投入，新增設了一些公益性機構。如為適應經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級的需求，由各地政府大力扶持建設的新型科研機構；按照國家學前教育的發(fā)展規(guī)劃要求，各地建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。這些機構按現(xiàn)行規(guī)定，既不符合一類事業(yè)單位登記條件，又不在二類事業(yè)單位登記范圍，無法按正常程序辦理法人證書。

綜上，不應將舉辦主體的性質(zhì)作為二類事業(yè)單位定義的核心要素，可調(diào)整為不納入機構編制核定范圍，由國家機關或其他組織為了社會公益目的，利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦的，按照非營利性規(guī)則從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的事業(yè)單位。

2.登記管轄范圍交叉重疊的問題。一直以來，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位在登記管轄范圍上都存在交叉重疊，既造成登記管理上的混亂，帶來雙重法人的問題，也影響了法律法規(guī)的嚴肅性。有觀點認為可以按國有資產(chǎn)占比或單位實際控制方來劃分登記管轄權限。我們認為，凡利用國有資產(chǎn)的都必須納入事業(yè)單位登記管轄范圍。登記為事業(yè)單位法人的，有關監(jiān)管部門和公眾就能直觀的通過法人證書判斷是否有國有資產(chǎn)成份，便于部門監(jiān)督和社會監(jiān)督，而國有資產(chǎn)占比或?qū)嶋H控制方是可以動態(tài)調(diào)整的，以此劃分登記管轄范圍仍然會造成管理上的混亂。

（二）類別分析

二類事業(yè)單位登記管理的最大難點問題，就在于防范二類事業(yè)單位的營利性傾向，從這個角度，可以將二類事業(yè)單位分為國家力量完全主導和社會力量參與舉辦。

1.國家力量完全主導。指國家全額出資舉辦和社會力量出資但不參與管理的二類事業(yè)單位。此類機構本質(zhì)上是事業(yè)單位的延伸，雖未納入機構編制管理，但其管理模式基本參照事業(yè)單位，負責人和管理人員由政府部門或舉辦單位聘任，一般不存在營利性傾向。

2.社會力量參與舉辦。是指社會力量出資并直接參與管理的事業(yè)單位。此類機構雖然部分利用了國有資產(chǎn)，但因為社會力量直接參與，管理和決策一定程度上體現(xiàn)出資者的意志。如果出資人隱藏了營利性目的，可以采取關聯(lián)交易、融資等隱蔽的方式獲取利潤，往往難以防范。

從登記管理的角度，以上兩類機構難易差別很大。前者基本上沿用既定的管理模式，在內(nèi)部治理方面可以視情況自行選擇是否采取法人治理結(jié)構；而對于后者可能存在的營利行為，目前登記管理機關確實不具備有效的監(jiān)管手段，因此在登記準入方面應從嚴從緊。并且，此類機構均由多方合作舉辦，因此必須要求其建立并完善法人治理結(jié)構。

（三）農(nóng)村小學附屬幼兒園登記工作的經(jīng)驗總結(jié)

為服務好學前教育事業(yè)發(fā)展，江西省登記局積極配合教育部門專門下發(fā)文件部署農(nóng)村小學附屬幼兒園的登記工作。截至2018年6月，共登記745家，取得了較好的社會效益，同時也積累了一些實踐經(jīng)驗。

1.二類事業(yè)單位能夠有效解決公共服務供給不足的問題，做好登記服務是登記管理機關應盡的責任。在調(diào)研中，通過實地走訪體會到，幼兒園為老百姓提供了公平、普惠的學前教育，收費低、教育質(zhì)量高，方便了當?shù)厝罕姟?/p>

2.二類事業(yè)單位執(zhí)行行業(yè)標準更加到位，不存在營利性傾向。從運行情況看，除人事管理、工資待遇有所差別外，在教學內(nèi)容、規(guī)章制度等方面均與體制內(nèi)的幼兒園相同。

3.與行業(yè)管理部門相互協(xié)調(diào)配合的做法效果較好。對幼兒園的辦園行為、規(guī)章制度、辦園條件及收費等方面都進行了明確規(guī)范，同時確定了各級教育部門在安全辦園、衛(wèi)生保健等方面的監(jiān)管責任。在其他行業(yè)二類事業(yè)單位的登記中可以借鑒。

四、意見建議

一是加強頂層設計，重新界定事業(yè)單位法人的概念。事業(yè)單位的定義，不僅涉及執(zhí)行層面上對登記對象的準確把握，還與登記管理機關的工作思路、工作定位以及發(fā)展方向密切相關，甚至是今后修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》各項條款的重要前提。事業(yè)單位與其他社會服務機構在定義上有交叉，容易造成混淆，建議盡快在法律法規(guī)層面對事業(yè)單位重新進行定義，更加清晰地劃定與其他組織之間的界線，促進事業(yè)發(fā)展。

二是結(jié)合實際，分類別設計登記管理規(guī)則。按照二類事業(yè)單位的特征，建議分類實施登記管理。

在批準設立文件方面，為防止機構數(shù)量膨脹，二類事業(yè)單位設立均應由同級政府或機構編制部門批準。

在設立條件方面，社會力量參與舉辦的，提交合作舉辦協(xié)議；提交舉辦單位承諾事項證明，并承諾不營利；提交開辦資金驗資證明、無形資產(chǎn)評估報告及財政部門出具同意國有資產(chǎn)投入的證明（備案）。國家力量完全主導的基本可參照一類事業(yè)單位登記。

在內(nèi)部治理方面，社會力量參與舉辦的，應建立以理事會為主要架構的法人治理結(jié)構；工作人員收入分配不得超出稅務部門關于免稅資格認定的有關標準；為保障利益相關者的合法權益，應建立“事業(yè)風險金”制度。國家力量完全主導的可以視情況自行選擇治理形式。

在監(jiān)督管理方面，重點強化對社會力量參與舉辦的監(jiān)督管理，“雙隨機、一公開”抽查比例適當提高，每2-3年向登記管理機關報送一次非營利性審計報告。

三是健全相關配套制度。二類事業(yè)單位主要集中在教科文衛(wèi)領域。對同一行業(yè)、業(yè)務相近的二類事業(yè)單位登記，可與相關行業(yè)管理部門協(xié)調(diào)，促使其規(guī)范行業(yè)管理規(guī)則，明確監(jiān)管主體責任，相關部門應當在人事管理、收入分配、社會保障、財務管理等方面建立健全配套管理制度。

四是落實法人財產(chǎn)權，建立法人退出機制。

明確剩余資產(chǎn)的處置辦法。應明確規(guī)定二類事業(yè)單位不能轉(zhuǎn)為企業(yè)，二類事業(yè)單位法人終止，應嚴格執(zhí)行《中華人民共和國民法總則》關于非營利法人終止的有關規(guī)定，剩余資產(chǎn)不得由出資人收回。

暢通退出渠道。除二類事業(yè)單位主動申請注銷登記外，應完善撤銷程序，對設立宗旨和職責任務已完成、長期不開展業(yè)務工作，以及有違背非營利性規(guī)則等違規(guī)行為的，可予以撤銷。

完善退出流程。為保護法人財產(chǎn)權，建議注銷時按以下流程：批準設立部門下發(fā)同意撤銷機構的文件；擬定資產(chǎn)評估及清算方案，并報經(jīng)舉辦單位和財政部門同意；實施資產(chǎn)評估及清算；擬定資產(chǎn)處置方案，并報經(jīng)財政部門同意；申請辦理注銷登記手續(xù)；登記管理機關核準注銷，并發(fā)布公告；原法定代表人及主要財務人員離職。