● 張馬俊

將出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)及隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的重大舉措，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分。作為改革后部門(mén)全面正確履行職責(zé)的重要依據(jù)，制定和落實(shí)好海關(guān)總署“三定”規(guī)定，既是轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系的主要抓手，也是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的有力舉措，更是衡量和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革成效的重要“標(biāo)尺”。

一、全面把握海關(guān)總署“三定”規(guī)定的總體要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

海關(guān)總署的“三定”規(guī)定制定工作，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和原則要求，嚴(yán)格落實(shí)改革決定和改革方案精神，充分體現(xiàn)黨中央的戰(zhàn)略謀劃，不折不扣將黨中央關(guān)于海關(guān)機(jī)構(gòu)改革的決策部署落到實(shí)處。

一是以加強(qiáng)黨的建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，深化黨對(duì)海關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)，新的海關(guān)總署“三定”中，開(kāi)宗明義強(qiáng)調(diào)海關(guān)總署要貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于海關(guān)工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過(guò)程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)海關(guān)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央令行禁止。

二是充分體現(xiàn)以人民為中心的思想。改革前，在口岸現(xiàn)場(chǎng)的查驗(yàn)單位多，環(huán)節(jié)繁復(fù)，其中海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫的職責(zé)任務(wù)相近、執(zhí)法對(duì)象交叉，一直以來(lái)各方多有反映。黨的十八大以來(lái)，圍繞改進(jìn)口岸管理模式探索實(shí)施了“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”、“單一窗口”、“一站式作業(yè)”、“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”等多種關(guān)檢合作機(jī)制，一定程度上降低了通關(guān)成本，但并沒(méi)能從根本上解決問(wèn)題。將出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)劃入海關(guān)總署，有利于減少通關(guān)環(huán)節(jié)和重復(fù)查驗(yàn)，降低企業(yè)通關(guān)成本，提高通關(guān)效率，有利于優(yōu)化口岸執(zhí)法資源，形成管理合力，提高管理效能。

三是以優(yōu)化協(xié)同高效為原則，切實(shí)落實(shí)海關(guān)職責(zé)融合的主要目標(biāo)。這次改革將海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)進(jìn)行整合后，設(shè)在各地的海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)整合為一家，與新組建的國(guó)家移民管理局改革相協(xié)調(diào)，形成了“邊檢管人、海關(guān)管物”口岸通關(guān)新模式，必將加快大通關(guān)建設(shè)，提升貿(mào)易便利化水平，吸引更多外來(lái)人才和投資，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開(kāi)放。改革后，實(shí)現(xiàn)原海關(guān)職責(zé)和原出入境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)的無(wú)縫對(duì)接、有機(jī)融合，是新海關(guān)總署“三定”規(guī)定的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二、突出強(qiáng)調(diào)海關(guān)職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)海關(guān)總署“三定”規(guī)定深入推進(jìn)放管服改革

習(xí)近平總書(shū)記指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能是關(guān)鍵，要在改職責(zé)上出硬招，不但要“改頭換面”，更要“脫胎換骨”。海關(guān)總署“三定”規(guī)定全面落實(shí)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，適應(yīng)“全國(guó)通關(guān)一體化”改革的要求，通過(guò)整合機(jī)構(gòu)、集約職能、統(tǒng)一流程、高效管理，變多頭分散、條塊分割為集中統(tǒng)一、扁平一體，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍和職責(zé)的深度融合，為企業(yè)和群眾提供便捷高效的通關(guān)環(huán)境。

一是融合職責(zé)，促進(jìn)貿(mào)易便利。在職責(zé)上，合并進(jìn)出口商品分類目錄與法定商檢商品目錄的管理職責(zé)，合并原產(chǎn)地規(guī)則擬訂與依法簽證管理職責(zé)，合并企業(yè)稽查和貿(mào)易調(diào)查、市場(chǎng)調(diào)查職責(zé)，合并海關(guān)統(tǒng)計(jì)信息和出入境檢驗(yàn)檢疫統(tǒng)計(jì)信息公共服務(wù)平臺(tái)，合并信息系統(tǒng)的研發(fā)和運(yùn)維工作，實(shí)現(xiàn)海關(guān)職責(zé)與出入境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)的深度融合。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，劃入的原質(zhì)檢總局辦公廳等5個(gè)綜合性司局，以及機(jī)關(guān)黨委和離退休干部局，全部與海關(guān)總署相關(guān)司局整合設(shè)置，劃入原質(zhì)檢總局通關(guān)司等5個(gè)業(yè)務(wù)司局，按照“通關(guān)一體化”的要求與海關(guān)總署相關(guān)司局統(tǒng)籌優(yōu)化。推進(jìn)“查檢合一”，拓展“多查合一”， 整合海關(guān)作業(yè)內(nèi)容，壓縮通關(guān)時(shí)間，通關(guān)流程由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，實(shí)現(xiàn)了申報(bào)單證、作業(yè)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)研判、指令下達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的五個(gè)統(tǒng)一，口岸通關(guān)實(shí)現(xiàn)一口對(duì)外一次辦理。

二是加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)守國(guó)門(mén)安全。海關(guān)既要通的快，又要管得住。海關(guān)總署“三定”規(guī)定將風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿海關(guān)業(yè)務(wù)始終，海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和跟蹤機(jī)制進(jìn)行全面融合，構(gòu)建信息積聚、統(tǒng)一分析和集中指揮處置的風(fēng)險(xiǎn)管理防控機(jī)制，將監(jiān)管時(shí)空從口岸通關(guān)環(huán)節(jié)向出入境全鏈條、寬領(lǐng)域拓展延伸，監(jiān)管手段從關(guān)檢分散作業(yè)向職能精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高監(jiān)管的智能化和精準(zhǔn)度，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)安全，堅(jiān)決將洋垃圾、象牙走私以及傳染病、病蟲(chóng)害等危害生態(tài)安全和人民健康的貨物物品、疫病疫情拒于國(guó)門(mén)之外。新成立了綜合業(yè)務(wù)司和風(fēng)險(xiǎn)管理司，將兩部門(mén)原有的相關(guān)職責(zé)予以整合，統(tǒng)一研判風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一下達(dá)指令，在保障經(jīng)濟(jì)安全的同時(shí)，進(jìn)一步提升口岸公共衛(wèi)生安全、國(guó)門(mén)生物安全、進(jìn)出口商品質(zhì)量安全和進(jìn)出口食品安全等風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

三是減少審批，優(yōu)化海關(guān)服務(wù)。進(jìn)一步減少事中作業(yè)環(huán)節(jié)和手續(xù)，取消了海關(guān)對(duì)出口商品、食品的監(jiān)督管理，把監(jiān)管重點(diǎn)放到進(jìn)口商品、食品的監(jiān)管上來(lái)。通過(guò)流程優(yōu)化、材料簡(jiǎn)化，為企業(yè)和群眾提供便捷高效的通關(guān)服務(wù)，整合各類政務(wù)服務(wù)資源與數(shù)據(jù)，加快推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)“一次登錄、全網(wǎng)通辦”，加快“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”建設(shè)，通關(guān)證件資料一地備案、全國(guó)通用，一次提交、共享復(fù)用。建設(shè)服務(wù)進(jìn)出口企業(yè)的信息公共服務(wù)平臺(tái)，收集梳理各國(guó)進(jìn)出口產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)、海關(guān)監(jiān)管政策措施等，為進(jìn)出口企業(yè)提供便捷查詢咨詢等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息免費(fèi)或低成本開(kāi)放，提高廣大進(jìn)出口企業(yè)和群眾對(duì)這次改革的“獲得感”。

四是強(qiáng)化宏觀職能，深化口岸改革?？诎豆芾硎呛ｊP(guān)總署職責(zé)的重要組成部分，海關(guān)總署“三定”規(guī)定明確，從國(guó)家安全和整體利益大局出發(fā)，優(yōu)化口岸布局，整合距離相近的口岸，關(guān)閉業(yè)務(wù)量小的口岸，嚴(yán)格控制新開(kāi)口岸，減少口岸無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)。

三、科學(xué)合理確定海關(guān)職能機(jī)構(gòu)編制，在海關(guān)總署“三定”規(guī)定中進(jìn)一步理順與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系

海關(guān)總署“三定”規(guī)定，著眼于促進(jìn)海關(guān)事業(yè)發(fā)展和提高整體效能，合理確定職責(zé)，明確職責(zé)邊界，優(yōu)化編制配備，解決職責(zé)交叉，對(duì)職責(zé)分工的表述力爭(zhēng)做到具體規(guī)范，可操作性強(qiáng)。

一是強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這次海關(guān)總署“三定”規(guī)定把明確部門(mén)責(zé)任、建立健全責(zé)任體系作為一項(xiàng)重要任務(wù)，在配置部門(mén)職能時(shí)，相應(yīng)確定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。如明確海關(guān)總署負(fù)責(zé)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理，進(jìn)口的食品以及食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)口食品中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問(wèn)題的應(yīng)及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或者控制措施，同時(shí)，海關(guān)總署與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制，避免對(duì)各類進(jìn)出口商品和進(jìn)出口食品、化妝品進(jìn)行重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)收費(fèi)、重復(fù)處罰，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。明確海關(guān)總署會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定并發(fā)布動(dòng)植物及其產(chǎn)品出入境禁令、解禁令，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署負(fù)責(zé)確定和調(diào)整禁止入境動(dòng)植物名錄并聯(lián)合發(fā)布。明確海關(guān)總署負(fù)責(zé)簽署與實(shí)施政府間動(dòng)植物檢疫協(xié)議、協(xié)定有關(guān)的協(xié)議和議定書(shū)，以及動(dòng)植物檢疫部門(mén)間的協(xié)議，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)簽署動(dòng)植物檢疫的政府間協(xié)議、協(xié)定等。

二是堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)管理，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)明確牽頭部門(mén)，分清主次。在缺陷產(chǎn)品召回上，海關(guān)總署與市場(chǎng)監(jiān)管總局建立信息通報(bào)和協(xié)作處理機(jī)制。海關(guān)總署在口岸檢驗(yàn)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)不合格進(jìn)口產(chǎn)品，依法實(shí)施技術(shù)處理、退運(yùn)、銷毀，并向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局通報(bào)；國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理缺陷產(chǎn)品召回工作，依法實(shí)施召回措施，對(duì)拒不履行召回義務(wù)的，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局向海關(guān)總署通報(bào)，由海關(guān)總署依法采取相應(yīng)措施。在口岸檢疫上，明確國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)與海關(guān)總署建立健全應(yīng)對(duì)口岸傳染病疫情和公共衛(wèi)生事件合作機(jī)制，建立和完善傳染病疫情和公共衛(wèi)生事件通報(bào)交流機(jī)制，建立口岸輸入性疫情的通報(bào)和協(xié)作處理機(jī)制。在出入境動(dòng)植物檢疫上，海關(guān)總署與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要相互銜接，密切配合，共同做好工作。

三是嚴(yán)格控制，科學(xué)核定機(jī)構(gòu)編制職數(shù)。貫徹優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅(jiān)持以定職責(zé)為中心，統(tǒng)籌考慮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備。按照從嚴(yán)從緊、增減平衡、統(tǒng)籌調(diào)劑的原則，結(jié)合實(shí)際合并設(shè)置辦公廳（國(guó)家口岸管理辦公室）、政策法規(guī)司等綜合司局7個(gè)，為業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和機(jī)關(guān)工作做好綜合保障；整合設(shè)置綜合業(yè)務(wù)司、自貿(mào)區(qū)和特殊區(qū)域發(fā)展司、風(fēng)險(xiǎn)管理司等業(yè)務(wù)司局12個(gè)，保障切實(shí)履行統(tǒng)一海關(guān)監(jiān)管職責(zé)；新核定的海關(guān)總署人員編制、司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)與改革前兩部門(mén)合計(jì)數(shù)相比，均有不同程度的精簡(jiǎn)。

四、上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定海關(guān)垂直管理系統(tǒng)改革方案

海關(guān)總署“三定”規(guī)定屬于全國(guó)海關(guān)“脖子以上”部分的改革，搭建了海關(guān)新體制的“四梁八柱”，垂直管理的海關(guān)系統(tǒng)改革能否做到上下一致、上下互通、上下聯(lián)動(dòng)，直接關(guān)系到改革總體目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。在起草海關(guān)總署“三定”規(guī)定的同時(shí)，同步考慮制定海關(guān)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)整合和職責(zé)融合方案，做到了首腦機(jī)關(guān)與垂直系統(tǒng)整合同步謀劃、同步部署、同步落實(shí)、同步見(jiàn)效。

一是系統(tǒng)整合方案加強(qiáng)黨對(duì)海關(guān)系統(tǒng)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，在海關(guān)系統(tǒng)整合中不折不扣貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于海關(guān)工作的方針政策和決策部署，始終同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)海關(guān)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿海關(guān)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)整合各方面和全過(guò)程，確保機(jī)構(gòu)改革始終沿著正確方向推進(jìn)。

二是系統(tǒng)整合方案堅(jiān)持海關(guān)垂直管理、三級(jí)事權(quán)體制。按照“將設(shè)在各地的海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)整合成一家”的改革要求，以“優(yōu)化布局、融為一體”為著力點(diǎn)，圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、深化改革、口岸開(kāi)放等實(shí)際需要，統(tǒng)籌整合關(guān)檢機(jī)構(gòu)資源，使海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督更加有力、運(yùn)行更加高效。堅(jiān)持全國(guó)海關(guān)垂直管理體制，嚴(yán)格落實(shí)海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三級(jí)事權(quán)，直屬海關(guān)不再設(shè)置派出的辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)于海關(guān)業(yè)務(wù)集中地確有必要派出辦事機(jī)構(gòu)的，原則上由隸屬海關(guān)派出。落實(shí)《口岸檢查檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》要求，嚴(yán)格控制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，落實(shí)主體責(zé)任，人力資源向一線傾斜，實(shí)行扁平化、專業(yè)化管理。

三是系統(tǒng)整合方案遵循全面融合與平穩(wěn)過(guò)渡相結(jié)合，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。方案按照直屬海關(guān)“三定”規(guī)定、隸屬海關(guān)整合、總結(jié)驗(yàn)收等步驟穩(wěn)步實(shí)施，在推進(jìn)原直屬海關(guān)和原直屬出入境檢驗(yàn)檢疫局所屬隸屬海關(guān)、分支局、辦事處精簡(jiǎn)數(shù)量、優(yōu)化布局、規(guī)范設(shè)置的基礎(chǔ)上，適應(yīng)通關(guān)一體化改革要求，大力推進(jìn)“兩中心三制度”改革①，大力推進(jìn)隸屬海關(guān)功能化改造，形成自上而下的高效組織體系，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的海關(guān)機(jī)構(gòu)體系，為實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供組織保證。

注釋：

①兩中心三制度：“兩個(gè)中心”指設(shè)立全國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控中心和全國(guó)海關(guān)的稅收征管中心；“三個(gè)制度”指“一次申報(bào)、分步處置”、海關(guān)稅收征管方式改革、全國(guó)隸屬海關(guān)功能化建設(shè)。