□ 葛 婧

全球新一輪產(chǎn)業(yè)和教育變革已經(jīng)到來，在政策變遷和技術顛覆下，適用于舊有產(chǎn)業(yè)體系、就業(yè)結(jié)構的培訓領域發(fā)生快速變遷。新時期，培訓不僅是國與國之間、組織與組織之間人才競爭的利器，是人力資本投資的重要途徑，而且作為人們的生活習慣，體現(xiàn)為一種重要的消費支出。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，隨著我國消費結(jié)構總體升級，人們在教育培訓領域的消費也在迅速增長[1]。面對日益增長的消費需求，我國培訓服務的供給數(shù)量不斷擴大，既有面向各類組織的培訓服務產(chǎn)品（2B），又有越來越多直接面向各類人群的培訓服務產(chǎn)品（2C）。在技術和資本的加持下，培訓服務產(chǎn)品日益豐富多元。但是，我國培訓供給的質(zhì)量總體上還不高，各類培訓主體的專業(yè)化水平亟待提升，培訓領域中還存在一些阻礙市場公平發(fā)展的因素或做法。因此，本文通過對培訓領域發(fā)展態(tài)勢和發(fā)展問題的分析，提出推動培訓領域健康發(fā)展的政策建議。

本文關注培訓服務的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，不但涵蓋我國人力資源服務業(yè)中的培訓服務這一業(yè)態(tài)，還包括實踐中所有產(chǎn)生價值的培訓活動，其內(nèi)涵大于人力資源服務業(yè)中的培訓業(yè)態(tài)（培訓不僅僅是人力資本投資，還指向人們生活休閑所需），小于“教育培訓產(chǎn)業(yè)”（不包括面向嬰幼兒和K12群體的教育培訓服務）。從供給方看，培訓領域各主體包括國家機關、企事業(yè)單位具有培訓職能以及市場上擁有培訓資質(zhì)的各類主體①（以下簡稱“培訓機構”）。從需求方看，培訓產(chǎn)品的購買者包括各類組織以及越來越多的個體消費者。

一、培訓領域的發(fā)展態(tài)勢

（一）發(fā)展速度快、體量大，細分領域的新藍海不斷涌現(xiàn)

國內(nèi)外不同渠道的研究數(shù)據(jù)都顯示，我國培訓領域發(fā)展速度快，市場空間大。人力資源和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)字顯示，近年來，我國人力資源服務業(yè)以年均20%的速度增長。業(yè)內(nèi)專家估計，我國的農(nóng)技培訓擁有近2,000億的市場規(guī)模（2018年）[2]；到2020年，我國職業(yè)教育市場總收入將達到9,267億元[3]。在政策、技術和資本各種利好因素推動下，我國面向各類人群的培訓服務需求被不斷發(fā)掘，培訓服務產(chǎn)品被不斷創(chuàng)造出來。伴隨著中國人口結(jié)構的變化、消費結(jié)構的升級，以及國際化步伐的加快，培訓領域各細分賽道的新藍海將不斷涌現(xiàn)，并推動培訓服務市場不斷發(fā)展壯大。

（二）技術和資本加持，推動培訓領域大發(fā)展

技術領域的最新成果被迅速運用到我國的培訓領域。從識別技術到VR交互生成，從智能終端到直播技術，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算（ABC）等最新的發(fā)展技術被迅速運用到各行業(yè)的領軍機構，線下線上融合發(fā)展成為培訓領域的常態(tài)。各類技術的運用極大地改觀了培訓領域的面貌：培訓內(nèi)容日趨豐富，培訓方式、方法日趨多元，學習、社交、游戲化等新鮮元素越來越多地滲入培訓產(chǎn)品中，培訓的定制化、交互性、精準化等變得觸手可及。這大大改善了培訓的體驗，提高了培訓的效果，更精準地滿足了各類培訓需求。

作為備受資本市場關注的一個領域，培訓領域內(nèi)的資本活動非?；钴S。以2018年為例，培訓領域中領軍企業(yè)的投融資事件數(shù)和金額都高于往年，資本加持的領軍企業(yè)得以在區(qū)域間迅速擴張。近年來，越來越多的培訓機構走出國門，服務于中國企業(yè)的全球化戰(zhàn)略、我國“一帶一路”倡議的推進，加速向世界領軍的培訓服務機構轉(zhuǎn)型。

在資本加持下，培訓產(chǎn)品的研發(fā)周期縮短，迭代加快。各種培訓產(chǎn)品憑借互聯(lián)網(wǎng)平臺和各種熱銷模式，逐漸滲透、下沉到更多一線城市以外的地區(qū)，顯著提高了各類人群獲得優(yōu)質(zhì)培訓資源的可及性，給人們的就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶來更多的機會，也大大改善了各類人群的生活面貌。

（三）組織內(nèi)外和培訓產(chǎn)業(yè)內(nèi)外呈現(xiàn)共生發(fā)展態(tài)勢②

組織內(nèi)外、產(chǎn)業(yè)內(nèi)外呈現(xiàn)共生發(fā)展態(tài)勢。組織內(nèi)部的培訓職能和其他人力資源管理職能、各行業(yè)領軍企業(yè)的培訓職能和其他業(yè)務板塊、人力資源服務業(yè)中的培訓業(yè)態(tài)與其他業(yè)態(tài)形成相互融合、彼此滋養(yǎng)、相互促進的發(fā)展態(tài)勢，推動行業(yè)企業(yè)生態(tài)的繁榮；培訓領域各細分賽道開始打造覆蓋人們一生各年齡段的培訓服務?？缃?、賦能、鏈接成為培訓領域中共生發(fā)展的重要體現(xiàn)。

盡管有性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展階段等方面的差異，培訓依然是各類組織最重要的人力資源管理職能之一。對于各行業(yè)的領軍機構而言，其培訓職能實體（比如，企業(yè)大學、商學院、培訓中心等）不但支撐領軍機構核心產(chǎn)品的打造、人才隊伍的培養(yǎng)，還肩負輸出行業(yè)標準、為行業(yè)發(fā)展賦能的使命，培訓板塊和各行業(yè)主體業(yè)務融合發(fā)展、相互促進。從人力資源服務業(yè)內(nèi)部來看，大多數(shù)人力資源服務供給商提供包括培訓在內(nèi)的多項人力資源服務，培訓服務業(yè)態(tài)和其他各種業(yè)態(tài)（招聘、測評、派遣、外包、管理咨詢等）融合發(fā)展[4]。從培訓服務各細分領域來看，互聯(lián)網(wǎng)等新技術助力各類培訓機構打造共創(chuàng)、共建、共享的移動培訓新生態(tài)。比如，知鳥平臺打出“一起變革全球企業(yè)培訓”的響亮口號，網(wǎng)易教育將為中國互聯(lián)網(wǎng)用戶打造涵蓋K12、高校、職場、通識教育的精品化終身學習生態(tài)。

（四）少數(shù)領軍企業(yè)走上國際舞臺，引領行業(yè)培訓標準

隨著中國各行業(yè)領軍企業(yè)國際化運營程度的加深，中國企業(yè)的產(chǎn)品、服務、技術、管理等標準也逐漸走上國際舞臺。領軍企業(yè)的培訓服務產(chǎn)品不但服務于組織內(nèi)部各類人才的培養(yǎng)工作，還服務于外部客戶，以及產(chǎn)業(yè)鏈上下游各類利益相關者。以華為培訓服務為例：作為全球領先的信息與通信解決方案供應商，華為公司的產(chǎn)品和解決方案已經(jīng)應用于140多個國家，服務全球1/3的人口，用戶遍及運營商、行業(yè)、企業(yè)及個人?；谄湓谌蚍秶鷥?nèi)不斷躍升的行業(yè)領軍地位③[5]，華為逐漸建立起代表世界上最權威的ICT人才技術能力標準的認證體系。依托全球數(shù)十家培訓中心，以20余年的通信技術領域人才培養(yǎng)及課程開發(fā)經(jīng)驗為基礎，華為已累計向全球100多個國家和地區(qū)的客戶輸入華為的培訓服務，參培人數(shù)已超過300萬人次[6]。

此外，我國其他行業(yè)的領軍企業(yè)，比如平安、海爾、阿里、騰訊、百度、京東、聯(lián)通、移動、招商銀行等，逐漸形成自己的培訓體系，并引領行業(yè)培訓的標準。近年來，中國領軍的企業(yè)積極參與國際培訓領域的各種活動，講述中國企業(yè)管理的故事，輸出中國的經(jīng)驗，不少經(jīng)典案例獲得國際培訓理論界和行業(yè)組織的肯定和贊譽。

（五）政府以規(guī)范和助推之手促進培訓領域健康發(fā)展

近年來，針對培訓領域中存在的問題和亂象，我國政府從以下方面開展了規(guī)范治理。

一是根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和“放管服”要求，國家開展了減少職業(yè)資格許可和認定的工作，清理整頓職業(yè)資格培訓、考試、鑒定中的違法、違規(guī)行為，不斷規(guī)范職業(yè)技能鑒定市場，降低社會的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本，最大限度激發(fā)市場活力。

二是加強和完善市場監(jiān)管，維護供需雙方的合法權益。各部門、各地區(qū)加大對培訓領域內(nèi)各類違法違規(guī)培訓行為，尤其是濫培訓、濫發(fā)證以及山寨社團、離岸社團，掛證等問題的查處、清理、打擊和整治。

三是清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，維護公平競爭市場秩序。開啟對黨政機關、國有企事業(yè)單位培訓療養(yǎng)機構的改革，規(guī)范體制內(nèi)培訓機構的發(fā)展，斬斷公共資源與市場爭利的機會；部分政府部門對涉及資格、資質(zhì)及評價類崗位培訓和職業(yè)培訓領域的政府行為進行規(guī)范，部分事業(yè)單位逐漸退出經(jīng)營性市場行為。

在助推培育方面，一是連續(xù)出臺以財政、稅收、投融資、人才隊伍建設、政府購買培訓服務為重點的政策措施，促進人力資源服務業(yè)發(fā)展；二是出臺支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展的減稅措施，出臺終身職業(yè)技能培訓的文件，提高社會各方對職業(yè)技能培訓的重視和投入；三是出臺實施職業(yè)技能提升行動的文件，加大對職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓、學徒制培訓、扶貧培訓等各類培訓的財政支持力度。

二、培訓領域的突出問題

我國的培訓領域發(fā)展速度較快，發(fā)展前景喜人，出現(xiàn)了一些能在世界范圍內(nèi)叫得響的培訓產(chǎn)品，人們的培訓需求也日益強勁。但從總體上來看，培訓供給質(zhì)量還比較低，不充分不平衡的發(fā)展特點突出；整個行業(yè)的規(guī)范化、標準化、專業(yè)化水平還不夠，行業(yè)在全球范圍內(nèi)的核心競爭力還遠遠沒有建立；尤其是培訓證書市場還比較混亂，國家對培訓證書管理的頂層設計尚不完善。這既無法滿足各類組織通過培訓進行人力資本投資的需求，又無法滿足各類人群通過培訓提升就業(yè)能力，提高生活質(zhì)量的需求。下面將從市場發(fā)展和政府治理兩個維度對培訓領域的突出問題進行分析。

（一）市場發(fā)展不成熟，各類培訓機構的專業(yè)化程度亟待提升

1.培訓領域整體格局分散，培訓機構低水平經(jīng)營

我國培訓領域的各細分賽道都高度分散，領軍機構的總體實力還有待增強，整個行業(yè)的集中度遠未達到壟斷階段。比如，艾瑞咨詢估計，2016年，中國的高等教育和職業(yè)教育市場總排名前十的機構約占總體市場規(guī)模的6.4%[7]。和別的行業(yè)相比，教育培訓市場的集中度偏低。

我國培訓領域發(fā)展不充分、不平衡，這一問題在區(qū)域發(fā)展差異上表現(xiàn)尤為突出，即中西部地區(qū)在培訓服務產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量上遠遠遜色于東部發(fā)達地區(qū)。相比國內(nèi)外領軍的培訓機構，我國很多培訓機構還存在散、弱、小等問題，在經(jīng)營、管理和服務方面的能力還比較低。很多培訓機構對成人培訓的規(guī)律缺乏科學認識，在市場需求調(diào)研、課程設計、師資遴選、營銷宣傳、培訓實施與管理、培訓評估與服務等環(huán)節(jié)的隨意性較大，規(guī)范化、流程化、專業(yè)化程度較低，培訓的針對性和有效性差，培訓效果無從保證。很多機構對法律、政策、市場和技術的理解層次還比較淺，尚處在粗放的低水平經(jīng)營階段，與我國現(xiàn)階段日益增長的對高質(zhì)量培訓產(chǎn)品的需求不相適應。

2.干部教育培訓機構亟待提升專業(yè)化水平

我國的干部教育培訓機構包括黨校/行政學院、社會主義學院等主渠道主陣地教育培訓機構，還包括大量部門行業(yè)辦的教育培訓機構。

我國干部教育培訓的主陣地主渠道培訓機構還存在以下問題：一是培訓方式方法有待創(chuàng)新，與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展不夠；二是培訓師資的能力結(jié)構和授課方式亟待轉(zhuǎn)型，師資的準入、退出和考核評價體系還有待健全；三是干部教育培訓重大理論問題和現(xiàn)實問題的研究還不夠，需求調(diào)研和培訓考核評價制度還有待完善；四是多頭調(diào)訓、重復培訓和長期不訓的問題同時存在，培訓的有效性和針對性還不夠強[8]。

我國部門行業(yè)辦的教育培訓機構除了具有面向本系統(tǒng)干部開展培訓的職能，有的還具有面向行業(yè)企業(yè)或社會開展崗位培訓、職業(yè)技能培訓的職能?？傮w上看，我國部門、行業(yè)內(nèi)教育培訓機構的專業(yè)化程度不高，培訓研發(fā)能力較弱，教學人員和管理人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)較低，根據(jù)不同人群培訓需求提供培訓服務的能力有待提高。比如，有的干部教育培訓機構面向行業(yè)領軍人才的培訓設計類似系統(tǒng)干部培訓項目的設計，以政策和理論講授為主，培訓的針對性和有效性較弱；有的干部教育培訓機構在面向社會開展崗位培訓、職業(yè)技能培訓時還滋生出擾亂市場秩序的亂象。

3.職業(yè)和崗位的基礎性研究薄弱

伴隨我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構的加速調(diào)整轉(zhuǎn)型，政策環(huán)境和技術環(huán)境的迅速變遷，新職業(yè)、新崗位不斷涌現(xiàn)，培訓領域也蘊藏著巨大的商機。

相對市場的迅猛變化，我國人才培養(yǎng)的教育體系在對接市場需求方面還存在種種問題。首先，在我國的普通教育體系中，人才培養(yǎng)主要依據(jù)學科的理論體系邏輯，對新職業(yè)、新崗位的人才培養(yǎng)需求回應不明顯。其次，在人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)需求鏈條更密切的職業(yè)教育領域中，人才培養(yǎng)也存在輕技能、實操，重理論、知識等問題，師資的知識結(jié)構、技能結(jié)構，以及教材體系等無法很好地與行業(yè)企業(yè)等用人單位需求對接。因此，現(xiàn)實中的各類各層人才在經(jīng)過普通教育和職業(yè)教育體系的培養(yǎng)后，在就業(yè)求職乃至入職后環(huán)節(jié)仍需要大量的培訓才能適應用人單位的需求?？傮w上來看，教育體系對新職業(yè)、新崗位的研究和培訓開發(fā)相對薄弱。

負責職業(yè)分類、標準和評價，以及崗位規(guī)范的綜合管理部門和行業(yè)主管部門對新職業(yè)、新崗位的研究相對滯后，無法及時發(fā)現(xiàn)、培育新職業(yè)、新崗位。

相對變化緩慢的教育體系、研究滯后的相關政府主管部門，市場機構和行業(yè)協(xié)會商會等行業(yè)組織對職業(yè)和崗位的變遷更敏感，也能更快速地進入相關的培訓領域。比如，基于對宏觀政策變遷和市場需求的敏銳捕捉，個別行業(yè)組織及領軍培訓機構能夠快速創(chuàng)造出新職業(yè)、新崗位并搶占培訓市場。

但是，我國行業(yè)組織很多脫胎于體制內(nèi)，面臨與行政機關脫鉤的改革前景。很多行業(yè)組織專業(yè)化程度還不夠高，存在與政府脫鉤后的可持續(xù)發(fā)展問題。有些行業(yè)組織和培訓機構對市場比較敏感，但是對職業(yè)和崗位的基礎性研究還比較薄弱，基于生存和發(fā)展的需要，以及利益驅(qū)動，在其快速對接市場需求開發(fā)新職業(yè)和新崗位培訓時，出現(xiàn)了一些走形變樣。

比如，我國培訓市場上出現(xiàn)了一些對接國際培訓標準的崗位培訓和認證項目。這類認證和培訓項目在證書名稱上實現(xiàn)了與國際培訓項目的接軌，但是在項目設計和課程設計中與國際證書有較大的差別和差距。比如，在項目設計上能抓住國家政策調(diào)整對某些崗位能力要求的變化，但是卻無法將國際證書中對綜合能力的提升、職業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)等因素納入，實際上是對崗位需要掌握的新政策的培訓，而非旨在提升綜合能力的崗位培訓。在宣傳策略上，類似證書培訓采取既對標國際證書，又對標國家職業(yè)資格證書的定位，但是，從培訓費用的定價、社會認可度等方面來看，其含金量尚無法比肩于其宣傳中對標的國家職業(yè)資格證書，也無法形成對新職業(yè)新崗位培訓的引領。

（二）政府治理能力不足，培訓和證書領域的頂層設計尚不健全

1.財政補貼效率低下，支持性政策效果不佳

我國實施人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，對各類人才隊伍的培訓培養(yǎng)給予各種政策支持和財政保障。但是，不管是在干部教育培訓領域，還是各地區(qū)各部門開展的其他各類人才培訓項目，普遍存在財政補貼效率低下、支持性政策效果不佳等問題。

以家政服務業(yè)行業(yè)企業(yè)培訓為例，培訓補貼效率低下表現(xiàn)在如下方面：一是部分家政企業(yè)反映，財政補貼政策在基層的知曉度不高，國家對家政服務業(yè)的支持政策被形容為“只見樓梯響，不見人下來”。二是部分地方在落實國家的扶持性政策時設置前置性條件，規(guī)定培訓補貼只向當?shù)貞艏丝陂_放（有的還要求必須交五險），人為提高領取補貼的政策門檻。實際上，家政服務從業(yè)人員以外出轉(zhuǎn)移勞動力為主，這使得她們（及所在的家政服務機構）無法獲得當?shù)卣呐嘤栄a貼，大大降低了地方培訓補貼的可及性。三是有些地區(qū)的培訓補貼主要補給機構端（2B）（或者通過機構補給個人），為了能夠拿到政府的補貼資金，培訓機構完全跟著政策“指揮棒”走，從而產(chǎn)生為了拿補貼而培訓而不是根據(jù)市場需求進行培訓的問題。有的家政企業(yè)反映，我國家政服務業(yè)某些職業(yè)資格培訓和考試還存在理論性較強、實操性較弱的問題，這使得通過培訓取得職業(yè)資格證書的學員們在上戶后依然存在技能短板。

以人力資源服務業(yè)中的培訓業(yè)態(tài)為例，可看出支持性政策效果不佳。近兩年，中央對職業(yè)教育和職業(yè)培訓的利好政策頻出，但是很多政策在地方無法及時落地。這既有地方政府財力不足、拿不出配套資金的問題，又有地方政府懶政，沒有及時出臺相關文件的問題。比如，國家在新的干部教育培訓規(guī)劃中提出，“實行干部教育培訓準入制度”，社會培訓機構承擔干部教育培訓任務，必須獲得干部教育培訓管理部門的資質(zhì)認可。這原本既有利于提高財政經(jīng)費的使用效率（相對我國體制內(nèi)的干部教育培訓機構，不少社會培訓機構在培訓針對性、服務保障方面有明顯競爭優(yōu)勢），又有利于通過引入市場競爭提升我國干部教育培訓機構的專業(yè)化水平，但在地方中出現(xiàn)如下兩種值得關注的傾向：一是“亂作為”，一些地方政府沒有制定相應的“準入制度”，但是依然將系統(tǒng)干部的培訓委托給社會培訓機構；二是“不作為”，一些地方政府尚未制定相應的準入制度，社會培訓機構也就無法獲得參與干部教育培訓服務供給的競爭機會。

另外，國家對勞動者的培訓補貼，很多地方先把補貼發(fā)放給培訓機構，再由培訓機構發(fā)放給個人。部分地方出現(xiàn)了培訓機構任意克扣培訓補貼的問題，侵害了受訓者的合法權益。

2.公權力參與經(jīng)營性培訓，崗位培訓和職業(yè)培訓領域存在亂象

除職業(yè)資格證書培訓領域存在亂培訓、亂鑒定、亂發(fā)證等亂象之外，在崗位類培訓和職業(yè)技能類培訓中也出現(xiàn)諸多亂培訓、亂發(fā)證的問題。國家對職業(yè)資格證書培訓領域的清理更早，也更徹底，但對崗位類和職業(yè)技能類培訓領域的清理較晚，力度不足。

崗位培訓（及各類證書）作為20世紀80年代以來成人教育工作的一個重點，首先在體制內(nèi)的各類單位中實行。開展崗位培訓以行業(yè)為主導，企事業(yè)單位是實施主體，國家教育、人事、勞動等管理部門，對崗位培訓工作負有制定方針、政策，進行宏觀指導和協(xié)調(diào)的責任。后來，面向體制內(nèi)職業(yè)人群的崗位培訓逐漸面向社會開展，崗位類培訓證書也逐漸在市場上流通。

職業(yè)培訓包括從業(yè)前培訓、轉(zhuǎn)業(yè)培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉(zhuǎn)崗培訓及其他職業(yè)性培訓。一方面，國家在職業(yè)培訓領域投入大筆財政資金；另一方面，國家鼓勵各類主體通過各類方式開展職業(yè)培訓（政府主管部門、行業(yè)組織舉辦或者聯(lián)合舉辦，本行業(yè)企業(yè)、事業(yè)組織舉辦，其他各類組織和個人依國家規(guī)定舉辦的職業(yè)學?；驒C構舉辦等），職業(yè)培訓成為培訓領域中的重要細分領域，政府主管部門和行業(yè)組織對本行業(yè)職業(yè)培訓起指導、組織、協(xié)調(diào)作用。

崗位培訓和職業(yè)培訓的舉辦部門既有各地區(qū)、各部門的政府部門，又有行業(yè)組織、體制內(nèi)的企事業(yè)單位、社會上的私營培訓機構等。21世紀之初，伴隨著我國市場化進程的加快，各種培訓和證書的市場價值被發(fā)現(xiàn)，各類培訓機構（包括公共部門和私營機構）紛紛涌入這個領域，其中也包括很多并不具備相關培訓職能或資質(zhì)的機構。但是，由于當時我國對培訓及證書監(jiān)管的體制機制尚未形成，因此，培訓領域內(nèi)的亂培訓、亂發(fā)證等違法、違規(guī)現(xiàn)象極其普遍。

此外，還有一種更為隱蔽的市場亂象，即公共部門與私營部門名為聯(lián)合培訓，實質(zhì)由私營培訓機構主導培訓。這體現(xiàn)為，有合法資質(zhì)的私營部門在有合法職能的公共部門（及相關機構）的指導下進行培訓項目的實施，但是這種合作關系常常并不對等，且在實踐中演化成私營培訓機構負責培訓的絕大部分價值含量較高的工作環(huán)節(jié)，公共部門（及相關機構）負責發(fā)證、網(wǎng)上查詢等簡單工作。也就是說，公共部門（及相關機構）通過政府的公信力為特定培訓產(chǎn)品背書，助力合作機構在培訓市場中獲得更高的市場利潤，而自己也通過合作這一看似合法合規(guī)的形式從市場中獲利。

3.培訓領域證書管理的頂層設計尚不完善

我國崗位培訓及其證書的管理主體為教育行政部門，職業(yè)培訓及其證書的管理主體為人力資源社會保障行政部門。此外，各行業(yè)的業(yè)務主管部門對崗位培訓和職業(yè)培訓及證書發(fā)放肩負管理和指導職能，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展，對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展急需的人才和相關職業(yè)、崗位培訓肩負管理和指導職能。我國在培訓證書管理上既存在一個主要部門和行業(yè)主管部門共同管理，又存在地方政府和地方行業(yè)主管部門共同管理的多頭共管現(xiàn)狀，這種多頭共管可能會伴生推諉扯皮與行政效率低下等問題。

20世紀90年代至今，我國在證書管理的頂層設計中先后提出不同的方案。早期提出“在全社會實行學歷文憑和職業(yè)資格證書并重的制度”[9]（1993年），后來演化成“實行學歷證書、培訓證書和職業(yè)資格證書制度”[10]（1996年），“完善學歷證書、培訓證書、職業(yè)資格證書制度”[11]（2002年）。近年，我國職業(yè)教育領域提出積極推進學歷證書和職業(yè)資格證書“雙證書”制度[12]（2014年），在最新的綱領性文件中提出“職業(yè)技能等級證書”[13]（2019年）?！?019年政府工作報告》提出，“加快學歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接”[14]。在未來的培訓領域?qū)⒊尸F(xiàn)學歷證書、培訓證書、職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書共存的格局。由于各類證書的宏觀管理缺乏系統(tǒng)的頂層設計，而是對不同歷史時期各層級、各部門政策體系的簡單疊加，從而引發(fā)證書實踐中的大量問題。僅就職業(yè)資格制度而言，其頂層設計就包括綜合管理職能問題、制度安排問題、管理監(jiān)管問題、內(nèi)部結(jié)構關系問題、治理體系問題、法治建設問題等諸多問題[15]。由于各類證書的管理權限在源頭上被分散到教育部、人社部和各行業(yè)部委，類似職業(yè)資格制度頂層設計的問題也反映在崗位培訓領域內(nèi)，從而最終在整個培訓領域形成錯綜復雜的頂層設計難題。

2013年以來，我國集中清理職業(yè)資格證書設置中過多過濫、證出多門、考培不分、鑒培不分、監(jiān)管不力、法律法規(guī)和技術體系滯后等問題。2018年，我國開始實行國家職業(yè)資格目錄清單制度，并試點職業(yè)技能等級評價。但是，當前試點中的職業(yè)技能等級證書制度、國家資歷框架制度等制度設計在本質(zhì)上依然延續(xù)了之前的分割治理模式，頂層制度自身存在的很多問題并沒有得到很好的、有針對性的解決，因此，我國培訓及證書管理領域因治理不善引發(fā)的各類難題依然存在。

三、對策建議

（一）加強政府治理，營造公平競爭的市場環(huán)境，維護供需雙方的合法權益

第一，加強市場監(jiān)管，嚴厲打擊市場中供需④兩端的違法違規(guī)行為，使各類市場主體可以公平競爭；進一步推進各類培訓主體的誠信體系建設，形成培訓領域“紅黑榜”，通過政府之手提升誠信示范培訓機構的社會信譽和市場價值，并對失信（比如，無證、無照）機構進行及時曝光，使消費者權益得到有效保障。

第二，深入推進黨政機關、國有企事業(yè)單位培訓療養(yǎng)機構的改革，加強對公共部門（及相關機構）經(jīng)營性行為的清理。一是加大對沒有法定職能的公共部門（及相關機構）經(jīng)營性行為的清理；二是規(guī)范有法定職能的公共部門（及相關機構）和有法定資質(zhì)的培訓機構的聯(lián)合培訓行為，杜絕憑借公共職能與市場機構進行不對等合作并從中牟利的行為；三是創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，敦促各類市場主體自主開展符合經(jīng)濟發(fā)展和市場需要的培訓項目，發(fā)放本機構培訓證書，打造自主培訓品牌。

第三，各地區(qū)各部門要加快出臺干部教育培訓準入制度，使社會培訓機構獲得公平參與各級各類干部教育培訓服務提供的機會。

（二）打破地方保護主義，變革培訓補貼方式，提高政策支持落地力度

第一，國家的各類培訓資金要全國一盤棋，打破地方保護主義。取消培訓補貼中的戶籍前置條件或社會保險前置條件，將培訓補貼盡可能惠及更多的培訓服務機構和各類社會人群，讓企業(yè)有能力開展培訓、各類從業(yè)人員有動力參加培訓，確保公共服務的公共性和公益性，為市場孕育和發(fā)展掃除障礙。

第二，各地區(qū)各部門要進一步清理補貼環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為，引導培訓機構將培訓需求作為培訓的出發(fā)點和立足點。創(chuàng)新補貼方式，將政策“指揮棒”從補貼機構轉(zhuǎn)向補貼個人，充分尊重消費者用腳投票的市場結(jié)果，敦促培訓機構不斷提升培訓的針對性和實用性。

（三）加強公共服務平臺的信息化和智慧化建設

加強公共服務平臺的信息化建設和智慧化建設，扭轉(zhuǎn)中央政策在地方、基層的宣傳不及時、不到位，不少行業(yè)的地方領軍企業(yè)對中央和地方政策知曉度偏低的現(xiàn)狀。創(chuàng)新工作方式，以便利服務對象為根本出發(fā)點對公共服務客戶界面進行改造，不斷提高政府工作效能，打造“小政府、大服務”。首先，對政府公共服務平臺流程再造，讓服務對象通過某個功能模塊，即可獲取來自中央、地方各部門的一攬子政策；其次，繼續(xù)優(yōu)化公共服務信息平臺的智慧化建設，借助人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段，根據(jù)政策文件的法律效力、適用范圍、適用時限等條件進行智能化排序和推送，實現(xiàn)對培訓機構和受訓人群的精準宣傳和精準服務。

（四）加強對培訓領域的基礎性研究，完善我國培訓及證書管理的頂層設計

加強對培訓領域的基礎性研究，加強對我國崗位培訓、職業(yè)培訓領域立法和政策體系等頂層設計及問題的梳理，加強對我國職業(yè)分類和標準、職業(yè)技能評價、崗位規(guī)范等基本概念和范疇的深入研究。借鑒先進國家和地區(qū)可資借鑒的經(jīng)驗和做法，推進培訓相關部門職能的調(diào)整，從頂層設計的高度出發(fā)，解決因部門分割帶來的職能混亂、推諉扯皮、效率低下等問題，將涉及人們就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)相關的職業(yè)培訓、崗位培訓的政策制定、行政管理等職能交由就業(yè)、技能培訓和人力資源主管行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃、通盤設計。

（五）加強對培訓領域新情況、新趨勢和新問題的研究

緊密關注科技發(fā)展和國家政策變遷對培訓市場的影響，深入研究各類組織和人群的培訓需求，加強培訓服務產(chǎn)品的研發(fā)和提供。一是密切關注科技革命下我國就業(yè)形態(tài)的變遷。當前，我國勞動關系正經(jīng)歷深刻變遷，一方面正規(guī)就業(yè)部門從業(yè)者的年齡結(jié)構、能力素質(zhì)結(jié)構發(fā)生迅速變遷，另一方面越來越多的從業(yè)者進入非正規(guī)就業(yè)體系。對培訓機構而言，能否迅速把握不同群體的培訓需求，創(chuàng)造出相應的培訓產(chǎn)品，是其在日趨激烈的市場競爭中勝出的關鍵。二是密切關注國家宏觀政策的變遷。近年，國家不斷深化對國有企事業(yè)單位和政府機構的改革，各行業(yè)，包括職業(yè)教育培訓、干部教育培訓在內(nèi)的改革政策頻出。在宏觀政策密集變遷的背景下，如何開發(fā)巨大的培訓市場，將潛在的市場需求轉(zhuǎn)化為具體的培訓項目，是各培訓機構要深入研究的課題。

注釋：

①市場上的培訓主體也包括游離于正規(guī)就業(yè)部門的個體培訓師，不過這部分統(tǒng)計數(shù)字暫時難以獲得?；谶@個群體提供的服務在整個培訓領域中的數(shù)量較少，本文對培訓主體的分析限于各類培訓機構。

②“共生型組織”“共生發(fā)展”“共生邏輯”等是陳春花教授在2018年以來提出的一系列概念。共生邏輯意味著，將企業(yè)、客戶、同儕、其他產(chǎn)業(yè)的伙伴等視作同一個生態(tài)系統(tǒng)中的參與者，通過彼此滋養(yǎng)、相互促進推動生態(tài)的繁榮。本文借鑒“共生”這一概念，用以分析培訓領域內(nèi)類似的重要發(fā)展趨勢。

③2009年，華為以218億美元的營收首次進入世界500強。2017年，華為以785.1億美元營收首次進入世界百強，排名第83位，在凈資產(chǎn)收益率（ROE）榜上，華為在中國公司中排名第一。2018年，華為排名再創(chuàng)新高，以893億美元營收排名世界500強第72位。

④對需方的打擊主要體現(xiàn)在打擊“掛證”等違法行為上。